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農村宅基地制度改革，是深化農村改革的一項重要內容。近年來，中央一號文件多次就深化農村宅基地制度改革進行部署，國家也相繼出臺了一系列法律法規，為全國穩步推進農村宅基地制度改革指明了發展方向。許經勇認為，農村宅基地的合理流動，是提高農村宅基地利用效率、增加農民財產性收入的重要途徑。貴州、上海、浙江、河南等地針對農村宅基地退出、宅基地使用權流轉等做過一些有益探索。2015年安徽省金寨縣被列為全國農村宅基地制度改革試點縣。在改革實踐中，金寨始終堅持從實際出發，創造性地貫徹中央的精神，落實省委的決策部署，按照“摸清情況、打牢基礎、規劃引領、穩步推進”的總體思路，積極探索具有安徽特色和金寨特點的有效做法，堅持黨政引領、村組主導、農民主體，注重統籌規劃，強化農經監管，加強權益保障，推動綜合改革，走出了一條獨特的農村宅基地制度改革探索之路。

一、主要做法

（一）注重明確相關主體角色定位，發揮地方政府、村集體經濟組織和農戶“三位一體”作用

黨政引領就是堅持地方黨委、政府在農村改革中的引領者地位，這是農村宅基地制度改革的根本保障。金寨縣委、縣政府確定了試點總體方案，制定了相關政策，夯實了農村宅基地管理基礎。注重發揮規劃引領，突出激勵引導，提出了“嚴格控制增量，穩妥消化存量，積極引導變量”的改革基本理念；嚴控農民違章、無序建房，引導農民自愿騰退閑置浪費的宅基地，以優惠的政策引導農民進城入鎮；制定出臺了《金寨縣農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法（試行）》等一系列規章制度，完善了農村宅基地管理和審批制度，保障農民合法居住權，分類明確宅基地有償使用標準和獎勵補助標準，實現搬得出、留得住、能致富。村組主導就是堅持把村集體經濟組織(村組)作為農村改革的主導力量，這是農村宅基地制度改革的橋梁紐帶。金寨堅持村民自治原則，堅持把村集體經濟組織作為改革的運行主體，在鄉鎮黨委和村黨支部的指導下，建立了由村民事務理事會主導的宅基地管理議事、民主監督和服務群眾機制，具體改革事項由理事會實施，確保了農村宅基地制度改革在民主法治的軌道上有序推進。農民主體就是充分尊重農民在農村改革中的主人翁地位，這是農村宅基地制度改革的主體力量。金寨充分尊重村民的主體地位，充分保障村民的知情權、監督權和參與權，切實保障農民的宅基地權益，各村每項改革內容都經過村民小組會議和成員代表會議討論決定，充分尊重了農民的意愿和民主權益。

（二）科學制定宅基地制度改革的統籌規劃，在制度規范中實現土地資源的集約化利用

統籌規劃就是科學規劃好農村改革的藍圖，這是農村宅基地制度改革的有力舉措。金寨注重摸清底數，規范制度建設，發揮規劃作用，實現土地節約集約利用。一是注重調查摸底。深入鄉鎮、村組、農戶，了解社情民意，開展全縣農村宅基地及農民住房現狀等專項調查，摸清基本情況。二是加強制度規范。指導鄉鎮村制定《農村集體經濟組織成員資格認定辦法(試行)》《村民事務理事會工作制度》等制度，為試點工作的有序推進奠定了良好基礎。三是強化規劃管控。結合美麗鄉村建設，村莊布點規劃在不突破改革底線的前提下，充分尊重群眾意愿，打破行政區域界限，突破生產資料與權屬資源，實現土地資源節約集約利用，讓農民利益最大化，原則上推行“1+1”格局，即一個中心村莊，再布一個副中心村莊或保留一個大的自然村莊，最多不超過“1+3”。

（三）有效發揮農經監管職能作用，實現農村宅基地制度改革的制度化、規范化發展

農經監管就是要充分發揮農經監管部門在農村宅基地制度改革中的指導作用，完善相關制度和程序，確保農村改革航船平穩前行，這是農村宅基地制度改革的成功關鍵。金寨切實發揮村級規劃的管控作用，改革宅基地審批管理制度，充分發揮集體經濟組織的作用，形成一整套完備的審批、分配、監管機制；加快推行集體經濟組織主導下宅基地有償使用制度，逐步解決歷史原因造成的宅基地超標準占用、一戶多宅和非本集體經濟組織成員占有和使用宅基地等問題；不斷加大資金整合力度，打破部門壁壘，充分利用好優惠政策和項目資金，引導和激勵農民自愿騰退閑置宅基地。

（四）切實保障農民的合法權益，有序推動宅基地的依法公正公開取得

權益保障就是充分維護農民的合法正當權益，這是農村宅基地制度改革的目的和重要特征。金寨注重總結全縣23個鄉鎮模擬推演經驗，按照試點實施方案，全面鋪開宅基地制度改革，實現宅基地的依法公正取得，保障農民的合法利益。一方面，加快推進村莊規劃編制、土地利用總體規劃編制和農村地籍調查，下放審批權限，簡化審批手續，加強村民自治和民主管理，探索不同區域“一戶一宅”“戶有所居”的不同實現形式，以完善的措施、配套的政策保障農民宅基地合法權益。另一方面，圍繞實現戶有所居，保障宅基地的依法公平取得。針對不同地區的特點，在傳統農區，繼續實行“一戶一宅”面積法定的宅基地分配制度；在人均耕地少，二、三產業比較發達的地區，以及土地整治、地質災害治理村莊搬遷等地，實行相對集中統建、多戶聯建等方式落實“一戶一宅”；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設擴展邊界內，探索集中建設農民公寓、農民住宅小區。

（五）大力推進綜合配套改革，努力實現農村宅基地制度改革的協同發展

綜合改革就是從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發，充分利用相關政策、資源，實現農村改革的協同發展，這是農村宅基地制度改革的短板和努力方向。金寨注重從政策扶持、制度突破、利益維護、市場參與等方面做好綜合配套改革。一是用好移民搬遷政策。通過協調和爭取，國家農發行支持該縣8億元用于扶貧移民搬遷和宅基地退出復墾及補償；結合大中型水庫移民避險解困和易地扶貧搬遷項目，建設搬遷安置房，實現移民避險、扶貧解困、園區發展、土地集約利用與宅改工作的有機結合、互相補充。二是加大綜合配套改革力度。將農村宅基地制度改革與農村金融改革等工作相結合，協同推進；著力完善配套政策，切實加強綜合配套支持，加快推進宅基地綜合整治。三是初步探索宅基地的市場化。利用農村產權交易中心，結合農村金融改革，發揮市場作用，開展宅基地財產權抵押擔保試點，以多種形式實現宅基地用益物權，初步實踐探索了宅基地的資本化。

二、初步成效和困境

（一）取得的初步成效

1.農村宅基地管理基礎得到進一步加強

一方面，金寨通過農村宅基地的摸底排查、建設規劃的編制、改革試點的示范效應，以及相關規章制度的完善，為全縣農村宅基地制度改革的有序開展打下了堅實的基礎；另一方面，通過宣傳教育和試點工作的示范帶動，農民進一步認識到了宅基地的集體所有制，了解了農村宅基地的相關政策，增強了宅基地的產權認知，有利于宅基地制度改革的規范化、制度化、法制化管理，為下一步全面推動改革營造了良好的氛圍。

2.村莊規劃得到進一步規范

金寨制定了《中共金寨縣委金寨縣人民政府關于農村宅基地制度改革試點工作的實施意見》，提出了嚴控宅基地總體規模、嚴格宅基地面積標準和強化宅基地審批管理的要求，加強宅基地收益分配監管。試點以來，該縣沒有出現一起農村違章建房現象。

3.土地集約利用水平得到進一步提高

金寨嚴格實施宅基地制度改革實施方案，嚴格執行村莊建設規劃，嚴格控制增量，嚴控農民違章、無序建房，穩妥消化存量，積極探索宅基地退出激勵機制，有效引導變量，注重發揮規劃引領，強化違章查處，突出激勵引導，促進耕地保護。目前，全縣有意愿退出宅基地進城入鎮購房或到中心村莊建房的農戶明顯增多，土地集約利用水平明顯提高。

4.社會公平和農民利益得到進一步維護

通過前期試點和宅基地摸底調查，基本摸清了“一戶多宅”“超面積戶”等情況，對于宅基地超標準占用、非本集體經濟組織成員占有和使用宅基地等問題，按照要求收取有償使用費，“一戶多宅”的，只能自愿保留一處宅基地，多宅部分退出前實行有償使用，改變了以往無故多占集體土地的不公平現象，維護了廣大農民的切身利益，一定程度上體現了宅基地的經濟價值，彰顯了社會公平。

（二）存在的一些困境

金寨農村宅基地制度改革也有一些困境，主要是：試點改革雖整體進行良好，但一些村民仍在觀望；政策支持力度有限，資金來源難題仍難有效破解；村集體經濟組織難以勝任農村宅基地管理主體角色；宅基地的市場價值和資本化利用尚需深入研究。這些困境在全國其他省市宅基地試點改革中也多少存在，屬于共性問題，需要我們引起重視。

三、幾點啟示

目前，北京市在大興、懷柔等地也在積極開展農村宅基地制度改革探索，如何結合北京實際，借鑒金寨經驗，推動全市農村改革有序推進，為農村發展提供新動力，讓廣大農民有更多的獲得感，是擺在我們農經工作者面前的一項重要任務。

（一）必須尊重人民群眾的首創精神，保持開拓進取、攻堅克難的精神狀態，積極探索具有北京特色、符合客觀規律的創新發展之路

北京市在農村宅基地制度改革中，要善于把中央精神和本地實際緊密結合起來，根據全市宅基地資源狀況和實際情況，因地制宜、因勢利導地推動農村宅基地改革試點工作。全市要充分尊重群眾的首創精神，大力弘揚敢為天下先的改革精神，增強農民的改革獲得感。全市要大力完善村集體經濟組織的法人治理結構，充分發揮村規民約、村民民主自治和村民自我約束自我管理在農村改革中的積極作用，充分保障農民的參與權、知情權和監督權。

（二）必須堅持科學規劃先行，綜合配套改革推進，貫徹“五大”發展新理念，努力走可持續的科學發展之路

北京市要堅持創新、協調、綠色、開放、共享的“五大”發展新理念，不斷創新農村改革的發展思路，拓寬宅基地制度改革的發展途徑，更加注重發展的科學內涵、整體協調和持久永續，不斷提高全市農村改革的質量和水平。全市要嚴守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，切實做好農村宅基地制度改革的總體規劃。全市要樹立農村改革一盤棋的思想，大力推進農村綜合配套改革，將宅基地制度改革與農村金融改革等農村改革統一起來、協調起來，通盤考慮、綜合推進，既要學會“彈鋼琴”，又要明白“大合唱”。

（三）必須切實發揮農經監管職能，始終維護農民合法利益，促進社會公平，努力走農村改革的和諧發展之路

北京市農經監管部門要充分發揮職能，管理好村集體經濟組織和農民的資產，做好農民的“管家”；完善好相關制度規范，堵住農村集體資產流失的漏洞，當好農民利益的堅定維護者。全市要在堅持宅基地集體所有的基礎上，把激發宅基地制度改革活力和實現各方面利益有機結合起來，嚴格實施宅基地自愿退出獎勵、有償使用等制度規范，把握好騰退宅基地的有效利用、規模管理和集中經營的度，堅持農村改革發展成果由人民共享，促進社會公平正義。全市各級政府要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，賦予農民更多宅基地用益物權和財產權利，持續做好自愿退出宅基地農民和進城購房農民的社會保障、財產權益等享有工作，加快推進戶籍制度等配套改革。

（四）必須堅持黨的領導，充分發揮政府和市場雙重作用，努力走中國特色的農村改革之路

北京市要堅持黨管農村工作這個原則，充分發揮地方黨委總攬全局、協調各方的作用，按照中央政策和精神，結合京郊實際，明確宅基地制度改革的基本思路和工作重點，做農村改革的引領人。全市各級組織要確保農村黨組織在農村各項工作中居于領導核心地位，把村級黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾的堅強領導核心，齊心協力把農村改革辦好，成為鄉親們的貼心人。全市各級政府既要切實轉變政府職能，堅持依法行政，持續加大對農村改革的政策資金扶持力度，又要有效發揮市場作用，嘗試打破宅基地成員性和無償性，探索推動宅基地的資本化，成為農民致富的帶領人。建議先開放村內及村級宅基地交易，限于農民身份的人之間出租、轉讓，在條件成熟后，探索農村宅基地入市實踐，實現農村宅基地的對外交易。這個過程要審慎穩妥推進，不可操之過急，一定要把握好度。

作者:李建黎 單位:北京市農村經濟研究中心

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