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中辦國辦《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“本規(guī)定所稱領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在部門、單位財政收支、財務(wù)收支真實性、合法性和效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任，包括主管責(zé)任和直接責(zé)任”。也就是說，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價是“真實、合法、效益”三位一體的，缺一不可的。當(dāng)前，國家審計多側(cè)重在對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任的真實性、合法性上的審計評價。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會的不斷和諧進步，社會公眾更多或更加關(guān)心的是一個地區(qū)，或一個部門（單位）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平和管理效果。當(dāng)然包括決策水平、管理經(jīng)濟能力、執(zhí)行政策水平和社會貢獻水平等。因為他們是代表著政府工作，是政府的形象。本文對縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟責(zé)任效益審計評價應(yīng)明確目標及應(yīng)用中的相關(guān)問題作一些探討。

一、政府績效審計目標內(nèi)涵

經(jīng)濟效益審計的目標是通過效益審計所要達到的預(yù)期結(jié)果。什么是經(jīng)濟效益審計要達到的預(yù)期結(jié)果呢？

就政府審計而言，“政府審計也考慮政府組織是否達到了批準項目和籌集資金所期望的目的，工作是否經(jīng)濟，是否有效率，是否遵循現(xiàn)行法規(guī)。”①據(jù)此，確定的經(jīng)濟性和效率性審計目標包括：

1、被審機構(gòu)是否正在經(jīng)濟有效地管理和利用其資源，諸如人力、財產(chǎn)和場地；

2、工作效率不高和不經(jīng)濟的原因何在；

3、該機構(gòu)是否遵守了有關(guān)經(jīng)濟性和效率性問題的法律和規(guī)章制度。

確定的計劃項目效果審計目標包括：

1、由權(quán)力機關(guān)確立的預(yù)期結(jié)果或效益是否正在實施；

2、該機構(gòu)是否考慮了可能以較低的成本達到預(yù)期效果的其他可供選擇的辦法。

最高審計機關(guān)國際組織認為，績效審計的主要目標一是向政府中的決策者和社會并通過他們向人民提供信息來加強行政部門的責(zé)任；二是改進政府部門的質(zhì)量，其方法是鼓勵和促進更好的計劃工作得力的管理方法，建立適當(dāng)?shù)木C合信息系統(tǒng)，經(jīng)濟有效地使用資源。對原有方法不斷進行評估，用適當(dāng)?shù)霓k法改進缺點，以達到預(yù)期目標。最高審計機關(guān)認為通過績效審計為公營部門改善一切資源管理打好基礎(chǔ)，為經(jīng)濟更強、效率性更高和效果性更好的公營部門管理作出貢獻，并促使公營部門的信息和全面經(jīng)濟責(zé)任得到改進。

由此可見，政府績效審計不但要審查信息質(zhì)量，還要提出促進提高經(jīng)濟管理質(zhì)量的目標（建議），要求克服缺點，采取措施，經(jīng)濟有效地實現(xiàn)被審單位本身的目標。它可以通過對政府項目的績效評估，檢查國家資金的用途和使用范圍及其使用結(jié)果是否達到了預(yù)期目的，評估這些資金項目的實施對國家和整個社會將產(chǎn)生什么影響。

在我國，縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的效益審計與法定目標相聯(lián)系，可將其經(jīng)濟效益總目標概括為審查、評價被審計單位或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟責(zé)任的有效履行情況。可分為一般目標和項目審計目標二個層次。

一般目標就是審查、評價被審計對象經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性（指節(jié)約地取得一定數(shù)量和質(zhì)量的經(jīng)濟資源的程度）、效率性（指從投入與產(chǎn)出的比較關(guān)系上反映經(jīng)濟資源的有效利用程度）和效果性（指經(jīng)濟活動目標和結(jié)果的實現(xiàn)程度），另外，還有收益性②。一般目標是審計必須達到的目標，適用于所有審計項目；項目目標是按每個項目或每類業(yè)務(wù)分別確定的目標。依據(jù)經(jīng)濟性、效率性和效果性的不同的表現(xiàn)的特殊性，在具體實施某項經(jīng)濟效益審計時，應(yīng)確定的適用于某一特定項目的目標。

二、縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任效益審計目標的特點

具體到一個縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任效益審計目標的特點來看，其審計目標的實現(xiàn)要受以下因素的影響：

1、審計目標的高層次性。效益審計是建立在財政財務(wù)收支的基礎(chǔ)上的更高層次的審計，它要以預(yù)算執(zhí)行和決算，預(yù)算外資金、專項基金、固定資產(chǎn)、內(nèi)部控制制度、其它預(yù)算收支、重大投資及決策為主要審計事項，但它又高于財政財務(wù)收支審計，要在審查財政財務(wù)收支的真實合法的基礎(chǔ)上，進一步審查經(jīng)濟活動的經(jīng)濟、效率和效果性，分析原因，提出改進的建議。他既是法定目標的合理歸位，又是科學(xué)評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的客觀需要。也是科學(xué)全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的基本環(huán)節(jié)和基本要求。“政府績效審計是保證國家資金有效、正常、合規(guī)使用的有效方式。檢查國家資金使用不當(dāng)，重復(fù)建設(shè)及‘豆腐渣’工程績效遠比檢查財政財務(wù)收支本身等給國家?guī)淼膿p失浪費，和由于違反財經(jīng)法規(guī)所造成的損失要大得多。”③

2、審計目標的特殊性。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在的單位效益表現(xiàn)與企業(yè)有很大的不同，企業(yè)一般是以利潤最大化為目標，其效益主要表現(xiàn)為經(jīng)濟效益，且很容易用貨幣形式來反映，而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位是非盈利單位，其效益主要表現(xiàn)為其經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的效果，這種效果大多表現(xiàn)為社會效益，往往很難用貨幣形式來反映。成果不是有形的產(chǎn)品，通常是一種無形的東西，如法律、法規(guī)、人才、技術(shù)專利、管理服務(wù)等。

3、審計目標對象的多層次性。按國家有關(guān)規(guī)定，黨政干部可劃分為黨政、事業(yè)、縣（市）區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，因?qū)徲媽ο蟮牟煌话阍趯徲嬙u價一個領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績時，即要確定宏觀目標，又要確定具體目標；既要考慮直接經(jīng)濟效益，又要考慮長遠的經(jīng)濟效益，既要立足宏觀經(jīng)濟效益，又要放眼綜觀、微觀效益，既考慮定性標準又要考慮定量標準的評價。

4、實現(xiàn)審計目標手段的復(fù)雜性。

（1）表現(xiàn)在審計的程序上，審計目標的實現(xiàn)，包括制定計劃、組織實施、報告和后續(xù)審計四個階段。審計計劃階段依據(jù)審計目標制定科學(xué)、合理的審計計劃。根據(jù)計劃有目的地進行審查、評價、取證，以便作出切實、正確的審計結(jié)論。實施階段，圍繞目標，對內(nèi)控制度系統(tǒng)加以調(diào)查、測試，對形成經(jīng)濟效益的主要原因和因素加以分析，找出有利因素和不利因素，獲得確鑿的審計證據(jù)。報告階段：整理、評價、綜合審計過程收集到的審計證據(jù)；復(fù)核審計工作底稿；在分析經(jīng)濟效益基礎(chǔ)上，形成審計意見，提出進一步提高經(jīng)濟效益的方法、途徑、措施以及加強管理、提高管理水平的建議。后續(xù)階段，審計人員要跟蹤檢查審計建議執(zhí)行情況，看落實審計建議，實現(xiàn)目標的程度。

（2）評價、論證方法的多樣性。

（3）審計建議的可操作性。

（4）審計目標落實的不確定性。

（5）審計標準的模糊性，由于黨政事業(yè)單位成果表現(xiàn)為一定的社會效果和影響，評價比較依據(jù)一般是顯得很模糊，沒有現(xiàn)成的帳戶和法定標準，難以量化。例如，政府部門政策制定的好壞，對國民經(jīng)濟會產(chǎn)生很大的影響，但某項具體政策究竟能產(chǎn)生多大的經(jīng)濟效益卻很難用明確的數(shù)字來表示。

（6）審計人員素質(zhì)及配備情況。

縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位效益審計目標是經(jīng)濟性、效率性和效果性。從其整個過程去分析，它也是以一定的投入，經(jīng)過業(yè)務(wù)過程的管理，最終產(chǎn)出一定成果的過程。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位效益審計目標及其內(nèi)容、范圍

行政機關(guān)的活動是一種管理活動。審查其效益應(yīng)側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)干部管理的效率和管理的水平。因此，審查效益離不開對其所轄地區(qū)（部門）管理結(jié)果的分析和評價。一方面要對行政機關(guān)自身經(jīng)費使用的經(jīng)濟性進行評價，即審查行政機關(guān)對各項經(jīng)費的使用是否節(jié)約；另一方面，更重要的是要對行政機關(guān)資金使用的效果性進行評價，也就是對行政機關(guān)管理活動的績效進行審查。其審查的要點包括：

（一）審查評價行政機關(guān)人員經(jīng)費的使用效益，促進行政機關(guān)合理使用干部，節(jié)約使用人員經(jīng)費。可用下列財務(wù)指標考核：

本年實際經(jīng)費支出數(shù)

本年人均經(jīng)費=——————————————

本年平均人數(shù)

將此數(shù)與歷史數(shù)據(jù)或同類先進單位數(shù)據(jù)進行比較，即可得出結(jié)論。

（二）審查評價行政機關(guān)辦公經(jīng)費的使用效益，促使行政機關(guān)有效地使用辦公經(jīng)費，合理使用辦公設(shè)備。既不斷地提高單位管理的現(xiàn)代化水平，又不盲目追求購置現(xiàn)代化辦公設(shè)備，防止國家資金的浪費。可以下列指標考核：

比上年經(jīng)本年實際支出總額-上年實際支出總額

=———————————————————×100%

費節(jié)約率上年實際支出總額

比預(yù)算經(jīng)本年預(yù)算經(jīng)費一本年實際經(jīng)費

=——————————————×100%

費節(jié)約率本年預(yù)算經(jīng)費

自籌經(jīng)費數(shù)

經(jīng)費自給率=————————×100%

實際使用經(jīng)費數(shù)

實際支出費用數(shù)

單位工作量費用率==————————×100%

實際完成工作量

（三）審查評價行政機關(guān)所轄地區(qū)（部門）經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的合理性和實施的有效性，促進行政機關(guān)優(yōu)化地區(qū)（部門）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的需要。該項內(nèi)容，審計人員可采用實地考察、聽取匯報及咨詢專家意見等方法進行評價。

（四）審查評價行政機關(guān)所轄地區(qū)（部門）管理效果，主要審查經(jīng)濟指標的完成情況，促進行政機關(guān)提高管理效率和管理水平，堅持辦實事、辦群眾關(guān)心的事。可用量化依據(jù)考核：

所屬地區(qū)社會本年社會總產(chǎn)值一上年社會總產(chǎn)值

=——————————————————×100%

總產(chǎn)值增長率上年社會總產(chǎn)值

所屬地區(qū)國民本年國民收入總額一上年國民收入總額

=——————————————————×100%

收入增長率上年國民收入總額

所屬地區(qū)引進本年引進外資總額一上年引進外資總額

=——————————————————×100%

外資增長率上年引進外資總額

所屬地區(qū)出口本年出口創(chuàng)匯總額一上年出口創(chuàng)匯總額

=————————————————————×100%

創(chuàng)匯增長率上年出口創(chuàng)匯總額

（五）審查評價所轄地區(qū)（部門）的利稅上繳的計劃完成情況，上繳是否及時和足額，促進行政機關(guān)樹立全局觀念，努力完成國家預(yù)算。可用本年利稅完成率考核：

本年實際上繳利稅數(shù)

本年利稅完成率=————————————————×100%

上年上級下達利稅指標數(shù)

（六）審查行政機關(guān)對群眾來信來訪的處理情況，促進行政機關(guān)樹立群眾觀念和公仆意識。可用群眾來信來訪率考核：

本年己處理來信來訪件數(shù)

群眾來信來訪處理率=——————————————×100%

本年來信來訪總件數(shù)

（七）縣（市）長經(jīng)濟責(zé)任審計除審查以上內(nèi)容外，還應(yīng)對財政收入增長、稅費上繳增長同GDP增長是否一致、財政結(jié)構(gòu)比率進行分析；對貫徹落實國務(wù)院及國家其它法律法規(guī)條例規(guī)定情況進行檢查。當(dāng)前要著重檢查關(guān)系國計民生的熱點，如社會保障、勞動就業(yè)等問題展開調(diào)查分析。

（八）經(jīng)濟責(zé)任目標完成情況。要審查農(nóng)民人均純收入、農(nóng)業(yè)、科技、教育投入、固定資產(chǎn)投資、用電變量、公路等級等，審計時要注明數(shù)字來源。

（九）重大經(jīng)濟決策情況。包括重大的對外投資、基本建設(shè)、引進外資等宏觀經(jīng)濟管理措施及制度建設(shè)等。審查投資的程序是否合規(guī)合法，有無盲目投資、管理混亂，造成重大損失的。

注釋：

①催彤：《經(jīng)濟效益審計學(xué)》，2002年4月版，第46頁。

②李金華：《審計理論研究》，2001年5月1版，第133頁。

③孔金華：“美國審計面面觀”，載《中國審計》2003年1期。