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健全、合理的政策制定體制是政府公共政策科學化的必要前提和組織保證。而政策信息系統又是公共政策制定體制的基礎組成部分，它所搜集和處理的信息是政策制定的重要依據和先決條件。特別是當代世界正處于信息革命把人類從工業社會引向信息社會的進程之中。這一經濟和技術發展的新趨勢，要求公共政策的制定突破傳統的經驗框架，發展適應新的經濟和技術環境的政策信息系統，提高政策系統的信息化程度和現代化水平。本文擬從系統論的角度，分析信息系統在政策制定體制中的獨特作用，并在此基礎上，初步探討一下我國現階段在發揮這種作用方面的不足之處及應采取的對策。

一、決策信息系統的職能作用

從系統的觀點出發，我們可以把政策制定體制看作是一個大系統。

其一，政策制定體制是由若干功能各異，且相互關聯、相互作用的機構（子系統，即信息子系統、咨詢子系統、決策中樞子系統）結合而成的完整而有機的整體。各子系統分工明確，相對獨立地開展工作，分別承擔搜集、加工和傳遞信息，設計多種備選方案，統籌確定政策目標和選擇最佳政策方案等不同職能。它們缺一不可，共同圍繞著政策系統的整體目標相互配合，達到最佳的系統整體效應，體現了“整體大于其各部門之和”的系統原理。

其二，任何系統都有層次性，一個系統往往具有自己的子系統。而這一系統又是一個更大系統的子系統。同樣，政策制定系統作為若干子系統的集合，又是被行政體系、政治體系（國家機關）這個大系統以及社會環境這一更大系統所層層環繞的一個子系統。（如下圖所示）

其三，任何一個系統都必須與它所處環境（大系統）發生相互作用。這里有必要區分兩種類型的政策系統，一種政策系統是封閉式的，主要表現在于，它把自己這個系統與環境相對分離開來，它的活動方式主要是依靠其自身所享有的壟斷地位，通過掌握的國家權力把自己的行為強加給社會，它對環境的種種反映表現出漠不關心。另一種政策系統是開放式的，其基本特征是：它與環境之間始終保持著有機的動態關系，它們之間具有充分的交流。它對環境的種種反映十分敏感，并通過自身的轉移，滿足環境的各種需求，以保持與環境之間的平衡關系。這兩種不同形態的政策系統，對環境的作用程度不大相同。開放式的政策系統，由于充分注意了環境的各種變化，因而它能有效地引導整個社會協調發展。而封閉式的政策系統，由于它不太關心社會需求和環境的變化，因而它在對環境的調節和控制過程中，往往是不對路的，甚至會造成社會環境的混亂。因此，我們有理由強調，行政組織構建應當是開放式，這一點在現代社會之中，顯得極為重要。只有不斷擴大行政組織的信息源，不斷以外界的需求和變化調節行政組織的行為，才能增強行政組織對環境的控制能力，才能使行政組織自身得到充分的變革和發展，才能建立起行政組織與環境之間的動態平衡關系。）

附圖

其四，政策制定系統與社會環境大系統之間的相互作用和相互影響表現為信息的輸入、轉換、輸出和反饋的過程。首先，來自社會的意見、要求、支持、資源等作為信息輸入到政策制定系統，后者以此為重要依據進行信息的轉換，即確立政策目標，擬定備選方案，選擇最優方案，然后交執行系統去貫徹實施，從而以信息輸出的形式對社會施加一定的、有時是巨大的影響。這種影響亦即政策效果，其實質是對社會提供的服務；最后社會對政策效果所作的反應或評價信息又反饋給政府，于是便出現了新的輸入，政策制定系統根據反饋信息（新的輸入信息）在必要時對政策作出調整或修正，這樣借助于信息的反饋，決策系統和社會大系統之間的相互聯系、相互作用（輸入――轉換――輸出）就成為一個循環往復、連續不斷的動態過程，如下圖所示：

附圖

在上述過程中，信息子系統作為現代政策系統的基礎部分，它的主要功能就是通過各種渠道，把來自社會和國家其他機關（如立法機關）以及政府內部的各種意見、要求、建議等等原始分散的信息情報集中起來，進行科學處理（即通常所說的“去粗取精，去偽存真”），轉換成適合政策咨詢系統和中樞系統需要的優化可靠的信息，然后再把政策執行后取得的效果以及社會公眾的有關評價等信息經過必要的綜合處理，反饋給政府，從而溝通領導者和執行者，政策主體和決策客體，或政策制定系統和社會的關系。例如我國政府機關長期存在的人員素質不高，效率低下等狀況，引起社會的不滿和批評，信息子系統及時捕捉和搜集這方面的信息并把它輸入到政策咨詢系統和中樞系統，后者據此確立政策目標：提高政府工作人員的素質。然后主要由咨詢參謀系統利用信息系統提供大量有關信息，設計出至少三種備選方案：①加強行政人員的思想道德建設，②大量撤換現有行政人員，③推行公務員制度。經過綜合評估、比較和可行性論證，擇定第③種方案即推行公務員制度，并付諸實施。由于這是一個重大的戰略決策，因此首先應進行典型實驗，即選擇一些典型單位或部門進行試點。如果試點單位通過實行公務員制度提高了人員素質進而提高了政府工作效率（即達到了政策效果），社會對此便作出積極的反應或評價；如果試點單位因種種原因未能達到預期的政策效果，未能滿足社會要求，社會對此肯定也會作出消極的反應或批評，這兩種不同政策效果以及社會作出的相應的評價，就作為新的信息輸入，由信息系統通過各種渠道加以搜集和整理，然后反饋給決策中心，政府就可以以此為依據，總結經驗教訓，對原政策方案加以修正、補充，使之更加完善，再逐步推廣。由此可見，領導者制定的政策能否以及在多大程度上滿足社會要求、適應外部環境的變化，決策中樞系統能否及時修正原有方案中的失誤或政策執行過程中出現的偏差，達到預期的決策效果，在很大程度上取決于信息系統的功能能否得到正常發揮，取決于它對決策中樞系統輸入和反饋的信息是否充分、可靠、及時、適用。

二、信息子系統的現狀分析及相應對策

黨的十一屆三中全會以來，我國政策制定體制包括信息系統進行了一些改革和完善，取得了一定成效，但從實際情況看，仍然存在著信息源少，信息傳遞和反饋速度慢，失真率高，從而使信息的完整性、及時性、準確性和有效性降低，難免導致決策的失誤，具體地講，主要表現在以下幾個方面：

（一）在政策制定系統中，決策中樞系統機構臃腫，人員過多，信息系統卻非常薄弱，如健全的專門化的信息機構為數不多，且零星分散，形不成完整的網絡；信息人員短缺，素質偏低；信息資料量少而雜亂；信息處理手段落后，信息傳遞渠道不暢，下情難以上達，社會呼聲傳不上去等等。信息系統的弱化，造成整個政策系統難以達到最佳整體效應。

（二）政策制定系統不是主要通過專門的信息系統和監督系統而是通過政策執行系統獲取有關政策執行情況和效果的反饋信息。一方面由于政策執行系統與決策系統之間存在著權力隸屬關系，因此，執行系統出于切身利益的考慮容易看領導眼色行事，報喜不報憂，由它所反饋的信息自然缺乏真實性、可靠性。另一方面，任何執行系統都處于局部之中，遇到的問題往往都是十分緊迫的、急于解決的問題，而且由于忙于日常事務，往往無暇對問題進行深入分析研究，因此許多反饋信息只能是直觀的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根據這樣的反饋信息去制定和修正政策，難免會造成頭痛醫頭、腳痛醫腳以及朝令夕改的后果，同時也難以及時獲取來自社會各方面的反饋信息。

（三）政務不公開，政府活動特別是領導者的決策活動缺乏必要的透明度，社會公眾甚至包括政府內部下級執行部門對政策過程特別是政策制定過程也知之甚少，勢必妨礙社會大系統對政策系統實施必要的監督和制約（信息輸入的一種形式），同時影響政策制定系統和執行系統之間的溝通和交流，這不僅不利于政策的迅速有效的貫徹執行，更嚴重的是政策因缺乏全面準確的信息而不可避免地出現失誤。

（四）一些政策制定者的信息觀念和系統觀念淡薄，忽視信息系統在政策制定系統中的作用，不認真對待信息子系統所提供的各種寶貴的信息情況并以此作為政策制定的重要依據，而往往憑個人經驗和意志拍腦袋決策，這種“情況不明決心大，心中無數點子多”的做法，導致政策制定的盲目性。

（五）政府機構龐大，人員臃腫，層次繁多，也影響信息傳遞的速度和質量，造成信息傳遞的遲緩和不必要的損耗和失真，一些正確的政策經過若干層次的層層加碼或“偷工減料”，達到下級執行部門時，已經面目全非，預期的政策效果自然難以達到。

針對上述問題，現階段我國應在以下幾方面作出努力：

1.建立現代化的政策信息子系統。在我們今天這樣一個信息爆炸的時代，以全社會公共事務為服務對象的公共政策所涉及的信息量必然越來越大，信息面越來越廣。為確保政策所必需的信息的完整、準確、及時、適用，避免信息的來源性失誤、無選擇性失誤、范圍性失誤、質量性失誤、時間性失誤、偏愛性失誤等，必須建立現代化的高靈敏度的政策信息子系統。它包括：①專門化的信息機構和專業化的信息隊伍，以提高信息工作人員的專業知識和專業技能，充分發揮信息機構在政策制定中的職能作用；②現代化的信息工具，即以電子計算機和現代化通訊設備相結合，形成各種聯絡系統和電子計算機系統；③網絡化的信息傳輸渠道，形成一個四通八達、縱橫交錯的信息網絡，為大幅度提高信息傳遞速度和利用率提供物質保障和技術條件。

2.決策中樞系統不能單純依賴下級執行部門提供反饋信息，而應把信息反饋的職能交由執行系統和各級專門的信息系統共同承擔。一方面要建立信息工作制度，明確各級信息系統及每個信息工作人員的職責范圍，規定嚴格的信息處理制度；另一方面決策中樞系統要加強對政策執行過程和執行部門的監督檢查，確保執行系統提供的上報材料、數據報表、工作總結等反饋信息能如實反映政策的實施情況和政策效果，以便及時修正政策。

3.政策系統特別是政策制定系統應該是面向社會的開放性系統，因為它作為政府的組成部分，只是社會環境大系統中的一個子系統，它必然受制于、依賴于社會環境，它的生存和發展必須適應社會環境及其變化，同時決策中樞系統也通過制定政策以及控制政策的實施對社會環境施加積極的影響。政策系統正是在與社會環境的雙向作用和相互影響中達到動態平衡，政策系統乃至整個政治系統因此得以生生不息。可見，政策系統決不能把自己與社會環境隔絕開來，而應成為一個開動性的系統，這對維持系統的穩定和發展是至關重要的。因此，政府的領導決策活動原則上應向社會公開，不僅讓政策內部下級執行系統而且也應該讓社會公眾了解領導者的決策過程，主動接受社會的監督。只有這樣，才能廣開信息來源，及時廣泛地收集來自社會各方面的意見和要求，以此作為政策制定的依據，并據此預測某項政策實施的可行性和政策運行過程中可能遇到的各種問題。否則，不僅政策在一開始制定就是錯誤的，而且，即使政策方案是正確的，也會因在執行過程中受阻而未達到政策目標，與預期的政策效果相差甚遠，甚至背道而馳。

4.政策制定者必須具有強烈的信息意識和系統觀念，在政策制定過程中自始至終地重視信息系統的作用，保證其地位和職能的相對獨立性，切忌根據自己的個人意圖甚至好惡來干預信息系統的正常工作。政策制定者只有善于通過信息系統占有和利用足夠性、及時性、準確性和適用性的有效信息，才能制定正確的政策，并通過信息系統隨時了解政策執行過程中出現的各種情況和問題以及實際達到的政策效果，以便隨時加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地發揮信息系統的作用，是政策能否成功的關鍵之一，也是衡量決策者政策水平的重要標志之一。

5.縮小信息傳遞距離，加快信息傳遞速度，最大限度地減少信息在傳遞過程中的損耗和失真。為此就必須精減政府機構和人員，減少行政層次，克服機關中長期存在的公文旅行、劃圈蓋章的弊端。特別是為適應當前我國社會主義市場經濟的發展，政府應轉變職能，從直接管理企業具體的生產經營活動的煩瑣的圈子中擺脫出來，重點做好對社會經濟活動的宏觀調控和監督服務，這實際上對政府特別是決策中樞系統提出了更高的要求。面對錯綜復雜、變幻難測的市場大環境，各級政府領導機關在政策制定過程中，不能像過去那樣把視野僅僅局限在本地區、本部門和本單位以及自己所管轄的那些企業的范圍內，而應高瞻遠矚，統籌兼顧，這就要求領導者必須占有更全面、更準確、更可靠、更適宜的信息，因此，就必須進一步凸顯和釋放信息系統在政府政策制定過程中的所有功能和巨大潛能。