導語：官僚制的困境與創新研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

理性官僚制作為一種現代組織形式，在各國政府和大的企事業機構的行政管理中得到廣泛采用，這個格局至今沒有根本改變。但是隨著時代的巨變，尤其是信息經濟時代和后工業化社會的來臨，理性官僚制在應對時局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經值得稱道的“效率”也大大下降。如何改革現有的官僚制，“建立和維持一個順乎民意而負責的官僚機構，是現代化和正在現代化的社會－資本主義社會或社會主義社會、發達社會或落后社會－的難題之一”【1】。許多國家的政府和企事業機構為提高行政管理的效率而進行了卓有成效的改革努力，國外學者也在這個領域里進行了有益的新探索，總結了改革的經驗和價值取向，提出了進一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學習西方的先進經驗，以及各國學者的最新研究成果，對推進我國當前的政治體制和經濟體制改革、提高政府部門和企事業機構的行政工作效率會有重要的啟迪作用。

一，現性官僚制的特點

要理解當前西方所進行的官僚制改革，就必須首先要了解現性官僚制的特點。現性官僚制通常指以相對專業化的官僚為主體，所構成的政府和企事業的一系列制度和原則的總和；它實質上是一種官僚體系，是近代尤其是產業革命后發明與創造出來的主要用來指導政府和企事業活動的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權主義統治濫用權力的取代物【2】。在現代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過程，起著大部分裁決和傳達信息的功能作用，充當著利益表達者和聚合者的角色，所以，官僚制機構的作用不可或缺，人們不可能發明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業的情況下進行大規模的社會工作。【3】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國著名學者馬克斯·韋伯曾經對理性官僚制進行了詳細的研究和總結，提出了系統化的理性官僚制理論，奠定了現代組織理論基礎。他所說的理性官僚制是建立在合法型統治理論的基礎之上的。他認為任何統治或權威都必須有某種形式的合法性做基礎，歷史上能被社會接受的合法統治大致有三種純粹的類型，即合法型統治、傳統型統治和魅力型統治。傳統型統治是建立在一般的相信歷來適用的傳統的神圣性和由傳統授命實施權威的統治者的合法性之上；魅力型統治是建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統治是建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上，是合法受命進行統治的，這種統治服從有合法章程的、事務的、非個人的制度和由它所確定的上司。傳統型統治和魅力型統治都屬于非理性的統治，不宜作為現代行政組織的基礎。而合法型統治屬于理性的統治，因為它建立在下述法制觀念基礎之上的，即“通過協議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現代官僚行政管理組織的基礎,同時后者也是合法型統治的最純粹類型。【4】

歷史上任何制度的產生都需要特定的環境，理性官僚制的產生也概莫能外，它的產生至少需要以下幾個方面的社會和經濟前提：1，貨幣經濟的發展；2，行政管理的范圍和數量的擴大；3，行政管理強度的深化和現代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報等等）的現代化；4，現代資本主義的經濟交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續地完成任務的純技術上的優勢；5，國家權力和行政管理運作手段的集中；6，現代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”。【5】根據以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發生在西方的現代資本主義國家，因為它們擁有發育良好的理性法律、貨幣經濟、發達的通訊和運輸手段、先進的科學技術和行政手段的集中化，而象中國這樣擁有悠久傳統官僚制歷史的國家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發源地和生長地。事實上，現代資本主義與現性官僚制有著不解之緣，因為它首先在歷史上創造了對持久穩定的、嚴肅緊張的和可預計性的官僚制行政管理的需要，同時也提供了官僚制以最合理形式賴以存在的最合理的經濟基礎，如貨幣資金和現代技術條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個突出特點：1，法制化。現代行政管理機構有其固定的權限范圍，并且由法律或行政法規來加以規定，行政事務在權限范圍內按法規持續地運作；有明確劃分責權的規章制度和工作程序；采取檔案制度化進行管理。2，科層化。實行機關等級制和職務等級制原則，按權力自上而下排列成嚴格規定的等級層次結構體系，并按等級賦予相應的權力，各個層級的官員和機構都接受嚴格的監督；官員職務的升遷根據年資或政績，或者兩者兼而有之。3，公私分開。主張嚴格的公事公辦，公私界限分明，公務活動領域與私人生活領域有明顯區別，工作區域與生活區域分開；行政管理班子同行政管理物資和生產物資完全分開；任職人員對職位不能占為己有。4，專業化。主張技術專長，官員的選拔和任命注重知識和業務能力；注重專業培訓；實行分工的原則，解決事務“不看人辦事”，而是根據可以預計的規則，排除一切純粹個人的、一切非理性的、不可預計的感覺因素。5，職業化。要求行政官員全身心地投入公務活動，職務就是“職業”，就任職務就要承擔一種忠于職守的義務；采用固定的貨幣薪金支付報酬。6，效果的可預見性。理性官僚制作為一種社會組織的特殊形式，其存在便于將總體法規應用于具體情況，從而增加了行動的可預見性，“對于官僚體制來說，‘可預見的規則’，具有真正決定性的意義。”【6】

因此，理性官僚制這一組織形式的行政管理是屬于目的合理性的管理行為，體現了科學精神、法制精神與理性精神，拋棄了經驗管理過程中的人治因素，避免了任性專斷和感情用事，帶來了理性與效率，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時……能達到最佳的效果。”【7】所以韋伯盛贊官僚體制的行政管理是“實施統治形式上最合理的形式”，各個領域里（國家、教會、軍隊、政黨、經濟企業、利益集團、協會、基金會等等）現代團體形式的發展，一般都與官僚體制的行政管理的發展和不斷增強有關。【8】正因為如此，它適應了隨現代化浪潮而來的現代政府、企業和一切大型社會組織管理復雜化的需要，并同自由競爭的市場經濟、完備的理性法律和適應社會變化的嶄新倫理原則一起，推動著近現代社會的不斷進步和發展。

二，時代的挑戰與面臨的困境

理性官僚制在近現代史上起過重要的進步作用，而時代的發展和社會的進步也不斷向它提出新的挑戰。特別是20世紀下半葉以來，高新技術革命使得世界發生著日新月異的變化，社會發展的速率和節奏愈來愈快，社會的復雜性較以往大為增加,這一切都是產業革命時代所望塵莫及的；而自70年代以后，人類社會的腳步已經開始邁向后工業化社會或后現代化社會，跨入到信息革命和知識經濟時代的門檻。在這種新形勢下，政府與企業相互滲透產生出混合經濟，規模巨大的跨國公司出現在世界各地，全球化一體化浪潮越來越成為大勢所趨。與此同時，人口素質極大提高，人口流動非常頻繁和迅速，人們的工作價值觀趨向追求更多參與、更有意義的和創新的工作。因此,理性官僚制所面臨的外部環境已完全不同于產業革命時期。

這些新因素的出現要求一種和諧的、靈活的組織結構。作為一種組織形式的理性官僚制出現了明顯不適應現狀的情況：一是無法解決個人目標與組織目標的矛盾沖突，二是在外部環境發生劇烈變化的條件下缺乏足夠的應變能力。它出現今天這樣的困境并非偶然，因為任何制度，無論它多么優越與先進，都會存在這樣或者那樣的不足，理性官僚制也不能幸免，自從誕生之日起就存在普遍的無能和惰性、官僚主義這樣一些問題，不僅政府部門而且企業界也有這些問題。阿爾文·托夫勒就說過，“……在工商業界，官僚主義的猖獗程度決不亞于政府機關。的確，許多世界上最大的公司和企業同樣地陳腐保守和傲慢無禮。”【9】另外，產生于產業革命時期的理性官僚制體制具有強烈的等級制時代特征，只有最上層的人才掌握作出決定的足夠的信息，并借助于集權機制來適應環境，使組織有效地維持與發展；而今這種體制已變成遲緩的、中央集權式的官僚體制，在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀末期已不能有效地運轉。可以說，官僚制的體制結構變得無法調適其內部的活動，以維持內部系統的正常運作，也無法協調與外部環境的關系,這影響了它本身的命運和前途，不少學者對理性官僚制產生了深深的懷疑，并向它發動了猛烈的攻擊。這種形勢的發展迫使它非得進行徹底的改革不可。

官僚機構在今天的新形勢下所面臨和要解決的問題不是個別的，而是復雜多樣的。從總體上說來，理性官僚制目前遇到幾個方面的挑戰：第一是責任問題－要使各機構都為已經確定的目標各負其責；第二是公平問題－公平對待每一位公民，這通常是指根據明文規定的法規同等對待每一個人；第三是順應民意問題－對某些人的要求做適當的反應；第四是效率問題－在現有的財力和物力基礎上獲得最大的收效；第五是完善財政制度的問題－確保公共基金節儉地用在公共事業上；最后還有就是專橫統治，即政府官員的行為不受法律授權的約束，或者是以某種傷害我們正義感的方式來執法辦事。【10】

在今天各種競爭日益加劇、社會變化迅速、服務對象要求質量和有選擇余地的狀況下，官僚制所遭遇的問題必須解決，具體而言理性官僚制在現今階段存在以下幾個方面的嚴重不足：1，繁多而又陳舊的規章制度和工作程序，使官員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性；壓制和阻隔了內部的交流與溝通，妨礙了個人的成長和個性成熟，鼓勵了盲目服從和隨大流；壓抑創新和趨向保守，阻礙學習新知識和利用人力資源。2，政府社會功能的增加和職權范圍的擴大，使官僚和官僚機構只注重爭取更多的經費和更大的權力，脫離人民大眾和社會的實際需求，機構越來越龐大臃腫；無法有效地解決上下級與部門之間的矛盾，增加了合作和管理成本，實施政策的行動遲緩，解決問題的能力不足，產生嚴重的腐敗浪費。3，官僚制機構的集權控制，把大量資源和決策集中到中央，使基層組織虛弱，降低了基層組織服務的靈活性、適應性、創造性和速度；官僚機構的全面控制排除了競爭的必要與可能，無法激發人的主觀創造性和主動精神。這些都使社會失去了活力，并降低了效率。4，官僚體制對專門技術知識的崇拜，并依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業化單位來解決不斷出現的新老問題,導致了“鴿籠”的無休止擴大，使解決具體問題缺乏了總體的思維和方法。5，政府機構和所有大型組織都沾染著諸如雜亂無章、文牘主義、怕負責任等官僚主義問題，政府本身就是混亂狀況制度化（基于緩和各種要求之間競爭的需要）、文牘主義制度化（基于滿足那些無法化解的要求的需要）和逃避責任制度化（基于減少批評、維持權力的愿望）的體現。【11】

理性官僚制存在的上述問題和不足，使得官僚在對待其所負責的具體工作上采取得過且過和不負責任的態度，并導致與其宗旨完全相反的結果的出現，即不可預見性和效率低下。即使是韋伯本人對這種組織形式也表示過不滿,曾指出理性官僚制作為現代組織形式雖然不可避免，但它確實扼殺企業家精神,其過度發展有可能損害民主，甚至認為早晚總有一天，世界上會充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，不顧一切地沿著官僚化的等級層次階梯向上爬。【12】所以，在產業革命時展起來的理性官僚制,由于“煙囪工業時代盛行的老式官僚主義”和新時代的挑戰，在現代社會容易變成專注于各種規章制度和層次繁多控制系統的中央集權官僚制，缺乏生機和效率，不能進行有效的運作,無法適應社會發展的需要,如果不進行及時的改革和制度創新，那么難逃成為被變革對象的命運。

三，企業精神與制度創新

既然理性官僚制在新時代存在著上述各種問題和不足，影響了它的效率和可預計性，危及到它在新時代的前途和命運，那么應當如何解決這些問題以重新煥發出它潛藏的活力與生機呢？自80年代以來，美國各地和各個部門在探索克服官僚主義的實踐中，作出了不少有益的改革嘗試。一些政治家用市場機制和企業精神來改革政府機構和公營部門，一些企業家也在悄悄改革他們的管理體制，更加重視企業家精神。與此同時，一些經濟學家和政治學家也開始使用曾經用于研究商業公司的分析方法來研究政府機構，提出要在官僚制中引入市場機制，下放權力，用企業精神去改造公營部門，重塑政府形象。

尤其是在也存在著嚴重官僚主義的工商機構，先于政府走在了改革的前面。它們認識到在由工業化社會向后工業化社會過渡的階段里，信息和信息技術的爆炸性發展確實大大加強了市場的力量，而市場就意味著選擇和機會，處于這個經濟大環境下的政府與企事業機構，應當重視和利用市場機制，以取得更佳的效果。這些工商機構沒有坐視官僚主義現象的存在，在生存危機的逼迫和利潤動機的驅使下，對內部的官僚體制及其運作方式進行了大刀闊斧的改革，取消了中央集權，下放權力，減少了中間層次，著重抓質量，提高生產效率，接近廣大的消費者，這一切努力都是為了在新的全球市場中保住自己的競爭地位。“美國公司企業在過去十年中完成了革命性變化，……這一切好象是美國社會生活中所有的機構都同時在努力爭取適應一些大規模的深刻的社會變革，力求更加靈活，更加革新，更加富有企業家精神。”【13】正因為改革使得私人企業利用較低的勞動力成本、更有效的管理和更強的競爭能力，在大多數公共服務領域的經營中也能取得更高的效益。與這些工商機構積極進取的情形相比，政府的改革卻姍姍來遲，沒有工商界那么積極主動，但還是有不少成功的典范。這并不是說政府天生就反對改革政府和進行創新，而是與政府機構所確立的價值取向有著密切關系。根據管理學泰斗彼得·德魯克的理論，如果一個組織的結構是鼓勵企業家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業家，反之，即使是那些最有企業家創新精神的人，掌管公共服務機構尤其是政府機構半年以后，“其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣。”【14】

美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結美國各地企業和政府已有的改革經驗基礎上，十分推崇政府中的“企業家”式人物和“企業家”精神，主張用企業精神來改革公共部門，借以克服官僚主義，提高官僚機構的效率，在美國引起一定的反響。眾所周知，"企業家"概念是法國經濟學家薩伊所提出，其含義是指能"把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方”的人，即能運用新的形式創造最大限度的生產率和實效的人。奧斯本和蓋布勒認為薩伊的這個企業家定義不僅適用于私營部門，也同樣適用于公營部門和志愿者參加的第三部門。這意味著能用企業家精神和市場機制來改革政府和公營部門，使它們能不斷以新的方式來運用資源和提高效率。事實上也出現了不少這樣成功的新型公共機構。它們具有有機的、更多自由度的組織結構，人員精悍，權力分散，標新立異，靈活機動，且能及時地適應環境的變化和很快學會新東西；并利用競爭、顧客選擇和其他非官僚主義的機制來有效地完成使命，盡一切可能創造性地工作。【15】美國學者詹姆斯·Q·威爾遜也指出，經驗證明減少對市場制約能使參與者釋放進取的潛能從而產生實際效益，減少對公共部門的制約也有助于激發它的活力；因此,要提高政府機構的工作效率，改善公共服務的質量，就必須加強他所謂的的合同而非規章的作用，即簡化程序并下放權力,讓人能利用所有基本的信息，總之“只有政府小些，官僚主義才會少些”。【16】

概而言之，改革后的企業化政府具有下面一些屬性。1，起催化劑作用的政府：政府是掌舵而不是劃槳，關注的中心并不簡單是提供公眾服務，而是促使公營、私營和志愿服務各部分行動起來解決自己社區的問題。2，社區擁有的政府：授權而不是服務，把控制權從官僚機構那里轉移到社區，從而授權給公民。3，競爭性的政府：引入競爭機制到服務提供者中，促進在服務提供者之間展開競爭，使政府成為競爭性政府。4，有強烈使命感的政府：行為的動力不是來自規章條文，而是來自自己的目標和使命。5，講究效果的政府：衡量各部門的業績和撥款是根據效果而非投入。6，顧客取向的政府：把服務的對象重新界定為顧客，讓顧客們有所選擇，滿足顧客而非官僚政治的需要。7，有預見的政府：防患于未然，而不是在問題成堆以后才來提供各種服務。8，有事業心的政府：引入利潤動機，變管理人為企業家，集中精力于掙錢而不單單是花錢。9，分權的政府：下放權力，積極變等級制管理為參與協作式管理。10，市場導向的政府：寧可要市場機制而不要官僚主義機制，通過市場力量來進行變革。【17】

當然企業化政府的出現并不意味著實行私營公司代替政府的全盤私有化，或者政府完全可以像企業那樣來運作，它只是對現有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。無論是主張以市場機制改造政府，還是主張以企業精神改革公營部門，以及主張權力下放和地方分權，都不意味著理性官僚制的末日到來了，只能證明它在經歷一次制度創新。政府和企業畢竟是根本不同的兩種機構組織，二者之間存在著不可逾越的界限：前者是公共機關，后者是經濟部門。企業的動力通常來自競爭，政府則來自種種壟斷；企業領導者的行為動機是獲取利潤，政府領導者的行為動機是連選連任;企業的大部分收入來自其顧客，而政府的大部分收入則來自其納稅人。此外，政府行政部門在宏觀管理、提供福利、保障平等和維持國家的整合等方面起著企業不可替代的作用。實際上，很少美國人會真的要求政府像一個企業那樣運作,大多數美國人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一個有活力的、強大的和非常活躍的政府，一個有治理能力和實行治理的政府【18】。但這一事實并不意味著政府不可能有更多的企業家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企業家精神和市場機制，以減少官僚主義。

奧斯本和威爾遜等學者所總結的美國政府和企事業機構在官僚制改革方面的經驗影響很大，甚至受到頗有作為的比爾·克林頓總統的青睞。克林頓總統執政后，其政府機構改革的取向是適應市場，提高效率,增強社會活力,減少官僚主義,迄今所取得的成就有目共睹。事實上,自八十年代以來,許多西方國家的政府都進行了富有成效的改革,其主要特點就是精簡政府,下放權力,減少政府對經濟的直接干預和控制,實行國有企業的大規模私有化。

中國建設社會主義市場經濟體制的戰略，提出了改革計劃經濟體制下的政府體制和企事業體制的要求，目標是建立辦事高效、運行協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理干部隊伍；并根據精簡、統一、效能的原則，轉變政府職能，實現政企分開，調整和撤銷那些直接管理經濟的專業部門，培育適應社會主義市場經濟發展的社會中介組織，從根本上解決機構重疊、政企不分、官商不分、決策混亂的問題。要實現這個目標并非易事，必須得付出艱苦卓絕的努力，因為政府機構和國有企事業機構的改革涉及到改變千萬人的既得利益結構,此時借鑒西方發達國家以市場為取向和以企業家精神為導向的改革戰略，定會減少改革過程中的曲折,降低改革的風險,使機構改革走出精簡－膨脹－再精簡－再膨脹的怪圈，實現良性運轉，同時使國有企業提高效率，擺脫困境。

注釋：

【1】【3】參見[美]阿爾蒙德、小鮑威爾主編：《當代比較政治學》，商務印書館1993年10月版，第156頁，第154－158頁。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】參見[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社1996年6月版，序第13頁，譯序第7頁，序第13頁，前言第7頁，序第2頁，序第21頁及有關正文，序21－25頁以及正文23－25頁。

【4】【6】【8】參見[德]馬克斯·韋伯著：《經濟與社會》（上），商務印書館1997年12月版，第241－245頁，第243－245頁以及下卷第278－286頁，第248頁。

【5】【7】參見[德]馬克斯·韋伯著：《經濟與社會》（下），商務印書館1997年12月版，第286－323頁，第296頁。

【10】【16】參見[美]詹姆斯·Q·威爾遜：《美國官僚政治》，中國社會科學出版社1995年2月版，第377－378頁，第439及447頁。

【11】參見《改革政府》的前言、序言以及有關正文；《美國官僚政治》第447頁；JamesS.Wunsch:《Institutionalanalysisanddecentralization:developingananalyticalframeworkforeffectiveThirdWorldadministrativereform》,《PUBLICADMINISTRATIONANDDEVELOPMENT》,vol.11.431-451(1991)。

【12】參見朱國云：《韋伯官僚組織結構理論的新演變（下）》，載于《國外社會科學》1995年11月號。