導(dǎo)語：日本官僚制度的家族性斷想一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、日本官僚家族性的表現(xiàn)

本文所謂的“家族性”，是指根植于日本國會(huì)、政府和行政機(jī)關(guān)之間人事關(guān)系中的各種密切聯(lián)系，包括利益關(guān)系、職務(wù)關(guān)系、行政層級(jí)關(guān)系等，不單指人們之間的血緣聯(lián)系。

日本“明治維新”以后，仿照西方國家建立了近代行政機(jī)關(guān)。根據(jù)現(xiàn)代憲政原理，國家行政體制應(yīng)以政務(wù)和事務(wù)相分離為原則，也即在官員的產(chǎn)生、職務(wù)、責(zé)任以及在政府決策過程中的作用上各司其職，互不關(guān)聯(lián)。在具體操作上，行政政務(wù)官的產(chǎn)生和去職主要基于國民的選舉，其地位、職權(quán)和作用主要由國家的憲法或憲法性法律規(guī)定，他們是國家政策的制定者和執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于決策的成敗負(fù)有政治責(zé)任。1行政事務(wù)官的任職條件、地位、職權(quán)和作用等均主要基于議會(huì)通過的行政法規(guī)范，他們?cè)趪艺叩闹贫ê蛨?zhí)行方面起著政務(wù)官助手的作用，對(duì)于決策的成敗通常僅負(fù)法律上的和業(yè)績上的責(zé)任；他們?cè)谡紊媳３种辛ⅲ灰栏接谌魏握h和政治勢(shì)力，這是事務(wù)官與政務(wù)官的本質(zhì)區(qū)別。2

雖然從法律制度上，日本的行政體制與上述近代行政制度的要求完全一樣，但有著自己的獨(dú)特之處。這種獨(dú)特性之一就是日本官僚體制的家族性。《日本國憲法》第十五條第二款規(guī)定：“任何公務(wù)員，皆為全體之服務(wù)者，并非為一部分之服務(wù)者”；第四十三條規(guī)定：“兩議院以代表全體國民之當(dāng)選議員組織之”。然而，在政治實(shí)踐中，似乎公務(wù)員和議員并不一定是全體的服務(wù)者和代表，與其他國家的政制相比，日本的政治實(shí)踐中出現(xiàn)的政治家族及家族性似乎更為突出一些。根據(jù)筆者的觀察，日本官僚政治中的家族性至少體現(xiàn)為這樣三種現(xiàn)象：第一，某一家族可稱為傳統(tǒng)的“官宦之家”，代有政治家或行政官員；第二，行政各部門具有派閥特點(diǎn)，特定組織的內(nèi)部形成一種類似于家庭式的小利益集團(tuán)；第三，官、吏一體或互相包容和互相關(guān)心，公權(quán)力的執(zhí)掌者多數(shù)從官僚步入仕途。

日本官僚制家族性的第一個(gè)突出表現(xiàn)是“繼受型”，當(dāng)一個(gè)人進(jìn)入官僚系統(tǒng)內(nèi)并取得一定的成功后，他的后代或親屬中總有人繼承他或她的事業(yè)，要么成為國會(huì)議員、內(nèi)閣成員，要么進(jìn)入官僚機(jī)關(guān)，成為一名國家公務(wù)員，并可能逐步爬升至較高的行政層級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在二十世紀(jì)九十年代初，日本國會(huì)眾議院中有26％的議員是世襲議員，占全體議員數(shù)的四分之一；3現(xiàn)在這一比例據(jù)說已達(dá)到29％以上。4日本各官僚機(jī)構(gòu)中世襲官員的比例，其總數(shù)不得而詳，但個(gè)案統(tǒng)計(jì)則不在少數(shù)。例如涉及鈴木宗男眾議員事件的日本外務(wù)省原駐荷蘭大使東鄉(xiāng)和彥，祖父是二戰(zhàn)結(jié)束后的外務(wù)大臣，父親是外務(wù)省官僚，可以說是子承父業(yè)、官僚世家。5再如列入《日本近現(xiàn)代人物履歷事典》的、日本戰(zhàn)后政府中有名的內(nèi)政官僚281人中，雖然不知每個(gè)人的全部履歷，但僅從其略歷中就可以知道其中有64人為官僚之子女或子女為官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血親及婚嫁關(guān)系，則此數(shù)字可達(dá)129人，占281人的46％左右；若僅從他們的親屬關(guān)系與內(nèi)政部門有關(guān)（主要是子女或父親為內(nèi)政官僚、旁系血親及婚嫁關(guān)系中有內(nèi)政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。6從同一事典中所列宮內(nèi)官、外交官、內(nèi)政官僚、經(jīng)濟(jì)官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略統(tǒng)計(jì)，825人中約有163人有官僚的父子或養(yǎng)父子關(guān)系，占20％弱。

第二個(gè)表現(xiàn)就是各個(gè)行政部門內(nèi)部形成的類似小家庭的組織形式，也可以稱為“同氣型”，因而才有所謂的“大藏一家”、“建設(shè)一家”、“厚生一家”、“農(nóng)水一家”等的稱謂。盡管在一個(gè)“家庭”中，精英族、技術(shù)官和事務(wù)屋三個(gè)層級(jí)間等級(jí)分明、互不干涉，但每一個(gè)“家庭”中都強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神，假如其中有一人去世，官房經(jīng)理課就會(huì)借出廳用帳蓬，用公車載人參加告別儀式，派遣職員處理后事，為遺族募集“育英資金”，死者后代大學(xué)畢業(yè)后優(yōu)先錄用，等等；精英族官僚結(jié)婚時(shí)，大臣以下的干部都要出席。7

第三個(gè)表現(xiàn)是官、吏一體，也即行政長官與行政事務(wù)官之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。通常情況下，許多日本政治家都是先進(jìn)入行政部門從事務(wù)官僚做起，然后在人事、經(jīng)驗(yàn)、資歷等方面積累了足夠的資本后，或者參加選舉成為議員或首相，或者被任命為內(nèi)閣成員，當(dāng)然也有進(jìn)入各種公團(tuán)從商者。例如，在國會(huì)議員中，有40％的人就是官僚出身的，所以有“官僚執(zhí)天下之牛耳”之說。8以小泉內(nèi)閣成員來說，除有許多人是“二代”或“三代”政治家庭出身這一現(xiàn)象外，就與官僚的關(guān)系而言，多數(shù)與官僚有著千絲萬縷的聯(lián)系,18名內(nèi)閣成員大學(xué)畢業(yè)后或就業(yè)的履歷顯示：其一，有8人大學(xué)畢業(yè)后即“入省”成為官僚，漸次從政；其二，有6人從其他職業(yè)中退職從政后，都有當(dāng)官僚的經(jīng)歷；其三，有1人即小泉總理直接以政治家秘書身份就業(yè)，而后從政，另有1人自他職出任政治家秘書，然后從政；其四，只有2人從無官僚或秘書經(jīng)歷。如果我們將秘書這一與政治和官僚有千絲萬縷聯(lián)系的職務(wù)當(dāng)作是“準(zhǔn)官僚”的話，日本現(xiàn)內(nèi)閣18人中只有2人與官僚無關(guān)；而這兩人中有一人原是政治家，只有一人以大學(xué)教授身份直接受命入閣。918名內(nèi)閣成員中，多數(shù)人在成為議員或大臣以前都有作官僚的經(jīng)歷，官僚簡直就是大臣的資格證明。內(nèi)閣大臣、國會(huì)議員與行政官僚的這種聯(lián)系就是家族性的“官本型”。

二、家族性的形成一般認(rèn)為，日本現(xiàn)代官僚體制是在二戰(zhàn)后形成的，但其淵源則可追溯到“明治維新”時(shí)期。第二次世界大戰(zhàn)后，日本政治重建后，行政機(jī)關(guān)一般還恪守政治中立原則，國家公務(wù)員制度中正面的“一家意識(shí)”和相對(duì)自由的空氣比較濃厚。但在“五五年體制”形成后，在吉田茂政府的“獨(dú)夫體制”（ワンマン體制）下，國家政策的意志性單一化，新興政治派閥為推行一黨一派的意志，必然要求建立一種服從于政治需要的官僚體制，也即要求行政官僚能夠配合政府政策的制定與執(zhí)行，從而使官僚機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了“政治化”的趨勢(shì)。10這種趨勢(shì)發(fā)展到今天，逐步形成了官僚制度家族化的上述三種表現(xiàn)。

二戰(zhàn)后日本按照《波茨坦宣言》的要求建立民治政府，并非出于自愿，而是在外力的影響下突然發(fā)生了政制的轉(zhuǎn)變；不過，占領(lǐng)軍當(dāng)局出于政治和軍事的需要，并不干涉日本政府的具體組成和運(yùn)作。美國在日本沒有實(shí)行在德國那樣的軍政，“而是君臨于日本天皇和政府之上，”間接統(tǒng)治。占領(lǐng)軍總司令麥克阿瑟雖有權(quán)隨時(shí)改變?nèi)毡菊畽C(jī)構(gòu)和更換不滿意的人事，但美國占領(lǐng)日本的最終日標(biāo)是保證日本不再成為美國和世界安全與和平的威脅。11所以，除新憲法規(guī)定從向天皇責(zé)任轉(zhuǎn)為“全體之服務(wù)者”（第十五條）以外，政治的突然轉(zhuǎn)變并未影響日本官僚體制的傳統(tǒng)。

二戰(zhàn)前的日本官僚制度，從觀念上說，建立在“家族國家觀”的基礎(chǔ)之上。日本民族自認(rèn)為是“天照大神”的子孫，天皇是日本民族大家庭的家長；對(duì)于家長，人們不能對(duì)他的權(quán)威有任何懷疑，只能絕對(duì)服從。這種神國論的表現(xiàn)，如英國人費(fèi)爾墨（Filmer）所觀察的，人們對(duì)天皇的服從，實(shí)際上可以從日本家庭中子女對(duì)父母的盲從而得到說明；與西方國家中世紀(jì)的“家族國家”建立在國王有一些英雄祖先不同，日本天皇家族的源流并不可考，日本人對(duì)天皇的服從，完全是對(duì)“現(xiàn)人神”地位的服從。12也就是說，在服從權(quán)威上，明治時(shí)代的日本官吏是不會(huì)去問一個(gè)“為什么”的。

進(jìn)一步說，日本流儒教傳統(tǒng)的“忠君愛國”，與中國的“忠君愛國”是不一樣的。日本學(xué)者總結(jié)道：所謂“一國”的觀念，是“一家”觀念向“家族”觀念的再擴(kuò)大、再延長之結(jié)果，其歷史連續(xù)性的發(fā)展，最后就達(dá)到了“愛國”的傳統(tǒng)；因而，對(duì)于日本人來說，由此產(chǎn)生的“愛國”就成為自己意識(shí)中的自然反映了。13中國的“忠君愛國”中一般不包含家族性，也不必然地把特定的王朝與自己聯(lián)系起來。中國自周朝以后，皇帝的統(tǒng)治就要以“民意”為重了，即所謂“皇天無親，惟德是輔”，14所以，統(tǒng)治者必須“以德配天”。孟子總結(jié)為“民為貴，社稷次之，君為輕”的道理。15在中國，只有當(dāng)統(tǒng)治者有德時(shí)，臣子對(duì)君主和王朝的服從和盡力才叫做忠愛。現(xiàn)代中國仍然如此。在日本，即使是在政治領(lǐng)域，下對(duì)上的服從也類似于子女對(duì)家長的服從。當(dāng)然，日本從來沒有發(fā)生過王朝更迭的情況，形成忠君即是愛國的傳統(tǒng)也不奇怪。16這是家族性的根源之一。下面我們還會(huì)看到，天皇在日本官僚制歷史上的作用，對(duì)于認(rèn)識(shí)日本現(xiàn)代官僚制家族性的演變有重要意義。當(dāng)然，戰(zhàn)前和戰(zhàn)后官僚家族性有所不同，但只不過是從以皇國一家為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭d一家為主而已。

日本政治傳統(tǒng)中的家族性其實(shí)還可以向日本歷史更早的階段追溯其根源。在古代日本，孔子的“名正言順”得到了充分的體現(xiàn)，一種高貴的姓氏可以被視作擔(dān)當(dāng)一定職位的家系基礎(chǔ)，象征著取得權(quán)力的性質(zhì)和正當(dāng)性。十七世紀(jì)初德川家康在就任征夷大將軍一職的同時(shí)，也獲得了天皇封賞的“氏長者”（源氏）地位。這被稱為是“擬血緣的原理”，是為了表明德川家康是日本第一任將軍源賴朝之武家權(quán)力的繼承者，其權(quán)力的范圍與有效性因源于古代而合法；同時(shí)，鑒于源氏在歷史上與天皇的家族血緣聯(lián)系，德川家康的氏長者地位有助于加強(qiáng)他代天子治天下的權(quán)威。17所以，權(quán)力、公職的家族性問題，在日本有著根深蒂固的傳統(tǒng)。相當(dāng)于中國秦以前的社會(huì)結(jié)構(gòu)，古代日本國家機(jī)關(guān)的家族化是以社會(huì)的身分制為基礎(chǔ)的。武家與士農(nóng)工商“四民”各守其分，才會(huì)有對(duì)公職的家族性壟斷。18

再上溯到公元七—八世紀(jì)，日本古代國家行政機(jī)構(gòu)形成過程中呈現(xiàn)出一個(gè)突出的特點(diǎn)，即公權(quán)力與家產(chǎn)制并立的趨勢(shì)。由于“大化改新”之后全面引入隋唐政制，中國的世族政治到日本后就變成了貴族制。但與中國的君主專制不同，日本當(dāng)時(shí)的政治權(quán)力并未極權(quán)化，而是逐步貴族化了。19政治貴族化實(shí)際上就是政治權(quán)力和國家管理事務(wù)的家族化，因?yàn)榇撕笾钡侥环茋业某闪ⅲ味际怯少F族掌握的；而在近世以后的日本，官僚的家族性仍然得以延續(xù)下來，形成戴雪（A.V.Dicey）所說的憲法慣例，只不過官僚的世襲作為一種客觀存在，并非公認(rèn)的制度而已。

明治維新時(shí)期，維新派“活用”了天皇的權(quán)威，靠著威迫幕府將軍的“大政奉還”和“王政復(fù)古”的行動(dòng)，把天皇樹立為支配人民的絕對(duì)君主。如果僅就家族性的近代根源看，樹立天皇絕對(duì)權(quán)威的造神運(yùn)動(dòng)對(duì)家族性的形成主要有兩方面的影響。其一是社會(huì)道德教育，其二是官僚勢(shì)力的重新整合。

從社會(huì)道德教育方面看，1890年（明治23年）以天皇名義頒布的《教育敕語》不僅是砥定日本新社會(huì)道德的基石，而且也是建立“一家”日本的關(guān)鍵性文獻(xiàn)。《教育敕語》以儒家的“齊家治國平天下”為出發(fā)點(diǎn)，以為“……我臣民克忠克孝，億兆一心，世濟(jì)其美，此我國體之精華而教育之淵源……爾臣民孝于父母，友于兄弟……一旦緩急，則義勇奉公，以扶翼天壤無窮之皇運(yùn)……”20可見，其核心內(nèi)容是“忠孝”，而以孝為社會(huì)道德之本。舊日本文部省后來的《敕語衍義》將忠孝謂為“國體之精華而教育之淵源”作出了這樣的解釋：“國君待臣民以懇切之情，臣民待國君以忠孝之道，此德義之極大者也……國君出自慈善之心愛撫臣民，臣民不忘恩義而對(duì)君父盡忠孝之道……”“由此觀之，我邦卓然屹立于東洋諸國之間，知君臣父子關(guān)系得其宜之方者，無非基于教育，外此則不知其然也”。21對(duì)于“扶翼”皇運(yùn)，還從社會(huì)達(dá)爾文主義出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)之構(gòu)成，國家之組織，必然需要統(tǒng)治者，小至酋長，大至君主，恰如蜜蜂、螻蟻或鶴群、象群一樣，由一個(gè)一家之長，集權(quán)力與權(quán)威于一身，方能正常運(yùn)作。22

就國家管理的層面上看，“大政奉還”和“王政復(fù)古”是為了抑制傳統(tǒng)的朝廷舊勢(shì)力的抬頭，從而維護(hù)新官僚的既得利益。23自明治維新以來的日本官僚制，是在引入西方文官制度的基礎(chǔ)上形成的，但這并不能否認(rèn)原有官僚制家族性傳統(tǒng)的影響。明治新官僚的出現(xiàn)固然在一定程度上否認(rèn)了近世日本官職的世襲制，然而，傳統(tǒng)本身的影響卻是潛在的、無法簡單地予以否定的。新官僚掌權(quán)后，雖然因打破舊有的門閥制、實(shí)行考任制而廣開仕途之路，出現(xiàn)了“英俊競進(jìn)”的局面，各種社會(huì)階層的人們都可以憑自己的能力而非出身進(jìn)入國家機(jī)關(guān)工作。24但是，平民化的結(jié)果如福澤諭吉在1888年所觀察到的：“官員者殊少男子氣概，動(dòng)輒屈其節(jié)以事人，其舉動(dòng)時(shí)時(shí)陷于卑微，蓋彼等之生活皆須依賴于俸給以免于饑饉故也”。25也就是說，1887年（明治二十年）官制改革后，日本政府部門很快就從“創(chuàng)業(yè)”、“革新”的局面回復(fù)到了“秩序的時(shí)代”。不過，新的官僚制穩(wěn)定后，日本近世之前的“下剋上”現(xiàn)象就在官僚與政府間出現(xiàn)了，特別是戰(zhàn)前和戰(zhàn)中軍部官僚氣焰最盛。26而這種“官僚支配”的局面，如前所述，在戰(zhàn)后也很快就恢復(fù)了。27

歷史上家長式教育模式以及家族性的傳統(tǒng)，構(gòu)成了現(xiàn)代日本官僚機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的一個(gè)準(zhǔn)則。而這兩種原因的社會(huì)意識(shí)背景，大概在中國也能找到，即歷史上缺乏尊重個(gè)人權(quán)利的傳統(tǒng)，不過在日本主要表現(xiàn)為喜歡服從的人比喜歡自由的人多。28服從或盲從正是家長制家庭所具有主要特征，或許也是任何形式的家族性得以存在的基礎(chǔ)。

三、家族性的利弊分析對(duì)于官僚制的評(píng)論，無論在哪個(gè)國家，指責(zé)都多于肯定。這不足為怪。事實(shí)上，任何事物都有兩面性，老子就曾說過：“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”。29如果必須革除官僚制的弊病，我們也必須認(rèn)識(shí)到不可能廢除這種制度。應(yīng)當(dāng)說，官僚制與國家本身一樣，是人類社會(huì)的一個(gè)“必要的罪惡”。不認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，那么任何評(píng)論都會(huì)失于偏頗，也會(huì)因此而有害。人們只能限制它的弊害之處，但也要依靠它來進(jìn)行社會(huì)和國家管理。像在中國，人們?cè)緦?duì)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性深信不移，認(rèn)為由于社會(huì)主義是為多數(shù)人謀利益的事業(yè)，所以不容懷疑地是人類歷史上所建立的最進(jìn)步的制度。然而，正是由于這種絕對(duì)的、違反歷史唯物主義的宿命論認(rèn)識(shí)，造成了社會(huì)主義制度在實(shí)踐過程中的種種失誤。30人類社會(huì)實(shí)際上不可能創(chuàng)造出或制造出什么盡善盡美的制度來，如果一定要相信人的完美，除非從宗教中尋找答案，否則就不可能得到正確的結(jié)論。對(duì)于官僚制及其家族性的問題，也應(yīng)本著這種認(rèn)識(shí)去觀察，庶幾可以獲得客觀的認(rèn)識(shí)。

對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)家族性的諸多弊病，筆者無須多言，主要是指它對(duì)國家決策產(chǎn)生不利影響的各種表現(xiàn)。官僚的家族性本身并不一定構(gòu)成一種弊害，通常要與決策過程或公權(quán)力行使過程結(jié)合起來進(jìn)行分析，才能看到它的負(fù)面表現(xiàn)。至于家族性導(dǎo)致的腐敗和對(duì)互相錯(cuò)誤的包庇、遮掩等，則不是它的主要表現(xiàn)。一般認(rèn)為官僚制在決策和權(quán)力方面產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性弊病的癥結(jié)在于自民黨一黨長期執(zhí)政。

從1955年“五五年體制”建立到1993年它的終結(jié)，自民黨長期執(zhí)政。為保證自民黨政策的連續(xù)性，必然要建立與官僚機(jī)構(gòu)的緊密聯(lián)系，以使決策的具體細(xì)節(jié)及其執(zhí)行更為順利。在這種體制下，只要官僚機(jī)構(gòu)保持精英隊(duì)伍，在國家管理問題上保持一定的效率，那么，即使一位省廳大臣平庸無能，31國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行也不會(huì)受到重大影響，也不會(huì)出現(xiàn)重大失誤。事實(shí)上，“五五年體制”建立以后，日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)迅速進(jìn)步。那時(shí)的人們并沒有過多地指出這種與政治緊密相連的官僚機(jī)構(gòu)有什么嚴(yán)重的弊病。不過，在二十世紀(jì)八十至九十年代之間蘇聯(lián)解體后，人們開始談?wù)撈稹肮倭胖鲗?dǎo)”、“官廳優(yōu)位”的弊端，認(rèn)為官僚實(shí)際決策的模式不利于國家政治的領(lǐng)導(dǎo)，不能使日本迅速應(yīng)付國際突發(fā)事件，因此要進(jìn)行行政改革。32

事實(shí)上，不能迅速適應(yīng)突變，正是官僚制的一個(gè)特點(diǎn)，假如官僚還扮演著實(shí)質(zhì)決策人的角色，就會(huì)產(chǎn)生真正的危害。中國北宋時(shí)期的國家管理實(shí)際上掌握在胥吏手中，官員們則十分閑適，以致于后來的清代官員對(duì)此感嘆不已。但是，這種在和平時(shí)期能夠有效運(yùn)作的國家管理制度，在戰(zhàn)爭一起——女真人打到首都汴梁（今河南省開封市）——時(shí)，立刻就土崩瓦解了。也就是說，由吏役治理的國家只能適應(yīng)正常社會(huì)環(huán)境，亂世的治理必須靠政治家。

為什么官僚主導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)不能適應(yīng)迅速變化的環(huán)境？一個(gè)原因在于行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成和工作特點(diǎn)。首先，日本各省廳之間的密切關(guān)系屬于一種必要的組織忠誠，這是保持工作效率和減少人事磨擦所要求的凝聚力。然而，這種忠誠如果發(fā)展到將公眾利益置于不顧，為組織利益而掩蓋錯(cuò)誤、寬容違法的程度，形成同氣相許、同病相憐，一榮俱榮、一損俱損的結(jié)構(gòu)，就會(huì)變質(zhì)為中國人通常所說的官僚主義了。33進(jìn)一步說，如果官是從吏升任的，那么官和吏之間也就有了一層習(xí)慣性的忠誠關(guān)系，甚至官就是吏的代表。34由于官、吏的這種“一家”關(guān)系，在官僚主導(dǎo)的條件下就降低了官的決策能力。其次，行政機(jī)構(gòu)工作的基本要求是依程式，如果破壞辦事程序的話，自然就可能發(fā)生越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的情況。但是，當(dāng)時(shí)局變化而沒有確定的程序可循之時(shí)，官僚習(xí)慣性地或必要地去遵循程序，就會(huì)拖延問題的解決。可以說，效率與程序是行政工作中永恒的矛盾。再次，日本在現(xiàn)行與黨政治體制下特有的政治現(xiàn)象是存在著國會(huì)議員與官廳之間的“同族關(guān)系”，二者互相依賴、互相幫助，議員需要官廳制定有利于自己“族群”利益的政策，官廳需要議員協(xié)助使自己的政策在國會(huì)通過。35也就是說，官僚與政治家之間建立的這種同族關(guān)系，它所強(qiáng)調(diào)的是使政治交易固定化、明確化的意圖，是一種日本特有的政治道德上的義務(wù)或責(zé)任，而這種義務(wù)或責(zé)任的不利之處就是共同拒絕于己不利的任何變化。

說實(shí)在的，在日本官僚與國會(huì)、政府的家族式關(guān)系模式下，國家政策法律的制定與執(zhí)行與中國十分類似。中國政府構(gòu)造的特點(diǎn)是官、吏不分，黨與政不分。譬如，正常情況下，一個(gè)人年輕時(shí)進(jìn)入政府機(jī)關(guān)，從基層做起，如果升職到了縣、市、省或中央行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)（包括正職和副職），就成了所謂的政務(wù)官了；當(dāng)他到了一定年紀(jì)或任職期滿（按憲法規(guī)定，行政首長連續(xù)任職不得超過10年），如果還有工作能力，就會(huì)經(jīng)過選舉，進(jìn)入人大擔(dān)當(dāng)常委會(huì)委員以上的職務(wù)；貫穿這個(gè)人成功渡過公職一生的主線，是他能正確理解和執(zhí)行共產(chǎn)黨的政策方針。中國目前政府機(jī)關(guān)的官僚主義、腐敗等等現(xiàn)象，都與這種議、官、吏一家的制度有關(guān)，也與一黨長期執(zhí)政所帶來的惰性有關(guān)。不過，盡管日本官僚制從九十年代初顯現(xiàn)出一些類似的弊病，但與中國官僚體制下的弊病相比仍是小巫。區(qū)別就在于日本政治制度整體上的民主程度比較高，任何政治決策與執(zhí)行不能全然擺脫民意的制約。

再譬如，德國政府官僚的政黨性比之日本有過之而無不及，曾有“行政機(jī)關(guān)政黨化”（ParteipolitisierungdesBeamtentums）的說法。在德國官僚機(jī)構(gòu)中，行政決策的68％要受到高層行政官員的影響，而這些官員們的大多數(shù)都是某一政黨的成員。36這一現(xiàn)象引發(fā)的問題多少與科爾（HelmutKohl）為總理的聯(lián)盟黨長期執(zhí)掌政府（從1982年至1998年，科爾因此成為德國歷史上執(zhí)政時(shí)間第二長的總理）有關(guān)。不過，在德國，這一問題沒有在日本嚴(yán)重，持續(xù)的時(shí)間也沒有日本長久，區(qū)別在于德國有一個(gè)強(qiáng)大的反對(duì)黨，終究可以取而代之，也就是說，政治家之間的對(duì)立最終可以使行政忠誠轉(zhuǎn)化。

為解決官僚制的弊病，有的日本政治家和學(xué)者提出要引入英國式的政府原則。自由黨黨首小澤一郎提出了一些主張，例如他認(rèn)為，政務(wù)官應(yīng)自己進(jìn)行議會(huì)答辯，不要讓官僚代答，自身要對(duì)政策的制定和執(zhí)行負(fù)責(zé)；官僚也只就自己份內(nèi)之事負(fù)責(zé)，只扮演好助手的角色。37山口二郎教授認(rèn)為，在政黨政治方面，日本與英國的最大區(qū)別在于政黨的“主體性”。主體性有政策和組織兩方面內(nèi)容。在政策方面，政黨應(yīng)具備自我決策的能力，只在細(xì)節(jié)問題上借助官僚的幫助；在組織方面，每個(gè)政黨成員都應(yīng)當(dāng)服從全黨的路線，不能形成獨(dú)立的“族群”。從這兩點(diǎn)看，日本的政黨沒有主體性，或曰日本的政黨由于家族性傳統(tǒng)，在構(gòu)造上就不成熟。38

無論是什么樣的一黨政治，在一黨操縱政治過程的情況下，社會(huì)政治層面上的政黨構(gòu)造不可能真正成熟，也即不可能真正體現(xiàn)民主制度的要求。在一黨政治下，即使有民主，對(duì)于執(zhí)政黨來說，大部分也是裝出來的，是對(duì)憲法無可奈何的服從。在一個(gè)民主國家中很難設(shè)想像在日本這樣，政治家居然會(huì)公開宣稱國民享有的權(quán)利“過剩”，而同時(shí)這些政治家仍然能掌握權(quán)力、制定政策。39如果這些政治家不是有把握在下次大選中能夠再次平穩(wěn)當(dāng)選，他們就不敢這樣說。他們之所以有這種把握，不一定是出于對(duì)自己信念正確性的認(rèn)識(shí)，而是他認(rèn)識(shí)到，支持他們的一些固定利益集團(tuán)和具有家族心理的選區(qū)民眾總會(huì)投票選舉他們。所以，官僚制的家族性歸根結(jié)底在于日本社會(huì)本身，是社會(huì)傳統(tǒng)決定了現(xiàn)時(shí)政治構(gòu)造和政治過程。有學(xué)者注意到，外來的思想不可能使社會(huì)意識(shí)發(fā)生突然的轉(zhuǎn)變；任何政治理念都是國民個(gè)性集中化、組織化的表現(xiàn);早在明治維新時(shí)期，伊藤博文就指出過，日本社會(huì)就是一個(gè)“鄉(xiāng)黨社會(huì)”，“家”和“同族團(tuán)”是社會(huì)政治制度的基礎(chǔ)。40所以，日本全社會(huì)都有一種“一家”觀念，它阻礙建立執(zhí)政黨與反對(duì)黨在政治上平分秋色的民主決策機(jī)制。

從上面談到的情況看，日本戰(zhàn)后政治舞臺(tái)除在九十年代初有過短暫的社會(huì)黨連立政權(quán)外，不管是“五五體制”還是“連立體制”，都是一黨獨(dú)大的局面。因此，日本政治制度與其他西方國家的最大區(qū)別是沒有一個(gè)強(qiáng)大的反對(duì)黨勢(shì)力，日本選民似乎缺乏其他西方國家公眾那樣的政治自我意識(shí)，而民主國家中選民的政治自我是形成兩黨政治的社會(huì)基礎(chǔ)。還有一個(gè)令人感到奇怪和困惑的現(xiàn)象是：當(dāng)一個(gè)在野黨如原社會(huì)黨有機(jī)會(huì)成為執(zhí)政黨時(shí)，它不去積極爭取，反而卻缺乏執(zhí)政的勇氣，立志甘作“千年反對(duì)黨”，主動(dòng)放棄這樣的機(jī)會(huì)。41可以這樣說，如果日本政治舞臺(tái)上不出現(xiàn)一個(gè)足以與自民黨相伯仲的政治力量的話，不僅日本的代議制民主仍將保留集權(quán)現(xiàn)象，而且官僚制的弊病也不會(huì)根除，政治和官僚制的家族性特點(diǎn)也將會(huì)繼續(xù)存在下去。

四、結(jié)語上面談?wù)摰亩鄶?shù)是一些日本官僚制家族性存在的問題。“官僚”一詞在漢字中與“公務(wù)員”或“官員”相比，具有貶義，代表著刻板、不講人情變達(dá)的表現(xiàn)；“官僚制的家族性”如果代表著一種辦事時(shí)按照傳統(tǒng)的效忠性而非法律規(guī)則的話，那么它就更像是一個(gè)封建時(shí)代遺留下來的怪物。按照馬克斯·韋伯（MaxWeber）的觀點(diǎn)，如果我們以家族性作為日本現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)其特征的話，那么，日本就還沒有建立起成熟的、現(xiàn)代意義上的官僚體制。韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代官僚統(tǒng)治（BürokratischeHerrschaft）以民主為條件、以法治為根據(jù)；如果行政人員只聽從于一個(gè)“主人”的命令，或者內(nèi)部規(guī)則高于法律的話，那么，這就是一種宗法或父權(quán)統(tǒng)治（PatriarchaleHerrschaft）。42

不過，人類追求完美，卻不可能設(shè)計(jì)出完美的制度來。事實(shí)上，筆者認(rèn)為家族性并不是完全不可取。從另一個(gè)角度看，它又代表著傳統(tǒng)和文明的延續(xù)。另外，從封建社會(huì)向民主社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)不斷積累權(quán)力，在各方面卷入和規(guī)范社會(huì)生活，這是不可避免的。43在筆者看來，除了個(gè)別問題外，日本行政機(jī)關(guān)總起來說運(yùn)行得是非常有效率的和成功的。對(duì)官僚家族性的批判，可能只不過是人類追求完美的一種表現(xiàn)吧。

山口二郎教授對(duì)官僚制進(jìn)行了多方面的批評(píng)，但他認(rèn)為家族性政治有著一些優(yōu)點(diǎn)，例如他認(rèn)為“世襲議員”繼承了先輩固有的地盤，無后顧之憂，敢于說話，不怕打擊；只要這些議員有真才實(shí)學(xué)，就可以成為國家之棟梁。44筆者對(duì)山口教授的話深表同意。從中國歷史上看，自周初以降，史官都是世襲的，所以才出現(xiàn)了春秋時(shí)晉董狐的故事。漢代初期，太史公職位僅次于丞相，“天下上計(jì)，先上太史公，副上丞相”。但到了專制形成的漢武帝時(shí)代，由于司馬遷記載皇帝的過錯(cuò)而被處刑，到漢宣帝時(shí)就“以其官為令，行太史公文書事而巳，不復(fù)用其子孫”。45自此以后，史官的家族傳統(tǒng)斷絕，而中國也就沒有信史可言了。

世界各國均存在著政治“世襲”的情況，但都沒有成為很大的政治問題。46在西方，家族性只是在與一黨政治相結(jié)合的時(shí)候，才會(huì)成為引發(fā)腐敗、專制、低效的誘因，并且難以消除。然而，即使在日本存在著家族性政治的種種問題，但這是日本人民的選擇。何況家族性或許也反映了日本社會(huì)客觀的利益分配構(gòu)成呢。

盡管福澤諭吉早就提出日本要“脫亞入歐”，但一個(gè)民族接受的外來思想意識(shí)，只會(huì)構(gòu)成行為的外在指導(dǎo)，而內(nèi)在的潛意識(shí)即所謂的民族性卻是難以被新思想完全替代的，同時(shí)也是難以查覺的。因?yàn)椤霸谔囟ㄎ幕问较拢腥说男袆?dòng)都不可避免地要受到此文化具有的一般價(jià)值和信條的影響”，47這是必然的。而且事實(shí)上，日本民族在地理上處于亞洲，整體上不僅在地緣政治上，而且在社會(huì)構(gòu)造上永遠(yuǎn)不可能真正實(shí)現(xiàn)完全“脫亞”的目標(biāo)。48進(jìn)一步說，日本民族雖然能夠很快接受外來先進(jìn)思想的影響，在平時(shí)完全像是在按西方的觀念在思想，但是，一旦發(fā)生國家的、政治的危機(jī)，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)傳統(tǒng)思想的復(fù)歸，也即真正起作用的還是深藏在日本社會(huì)和個(gè)人意識(shí)中的傳統(tǒng)思想。49所以，不管如何認(rèn)識(shí)家族性問題，假如它屬于日本傳統(tǒng)社會(huì)思想的一部分，那么它在什么時(shí)候都是一種“不思量、自難忘”的存在——因?yàn)樗褪侨毡旧鐣?huì)和日本民族本身。

注釋:

1各國在政務(wù)官的產(chǎn)生方面有不同做法，一般均取決于由選舉產(chǎn)生的行政首腦的意志。在去職程序上也有各種規(guī)定，但主要的形式是在選舉中敗北或遭罷免。所以，此處把選舉作為政務(wù)官任職的基本要素。

2但是，不能排除行政機(jī)構(gòu)在組成上受政治影響的程度，因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)是由經(jīng)濟(jì)影響的社會(huì)結(jié)構(gòu)特別是社會(huì)政治結(jié)構(gòu)之結(jié)果。參見MaxWeber,WirtschaftundGesellschaft:GrundrissderVerstehendenSoziologie,Hrsg.vonJohannesWinckelmann,Tübingen1956,LizenzausgabedesVerlages,S.728.

3仲衛(wèi)『國會(huì)がもっと身近にわかる本』，日本実業(yè)出版社，1994年6月初版，pp.195-96.

4參見《世襲議員主宰日本政治》，載于2000年6月23日中國《生活時(shí)報(bào)》。

5引自members.tripod.co.jp/nishinom/human/to/kazutogo.html。

6數(shù)字來源于秦郁彥編《日本近現(xiàn)代人物履歷事典》，東京大學(xué)出版會(huì)，2002年5月初版。此統(tǒng)計(jì)數(shù)字中包括有養(yǎng)父子關(guān)系的官僚和父或子一方為地方官僚的情況，但排除父子均為官僚的情況。另外需請(qǐng)讀者理解的是，因?yàn)橘Y料和主觀原因，筆者所提供的這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字會(huì)有一定的誤差。

7竹內(nèi)直一『官僚帝國を撃つ』三一書房，1997年4月第1版，pp.39-40.

8引自同上注，p.42.

9資料來源：www.kantei.go.jp/jp/koizumidaijin/010426。

10見前引竹內(nèi)直一，第24頁。

11參見趙建民、劉予葦主編《日本通史》，復(fù)且大學(xué)出版社出版，1989年8月策1版，第321-22頁。12PeterLaslett(ed.),Patriarcha:andOtherWorksofSirRobertFilmer,Oxford,B.Blackwell,1949,p.30.

13石田雄『近代日本政治構(gòu)造の研究』，轉(zhuǎn)引自中山道子『近代個(gè)人主義と憲法學(xué)：公私二元論の限界』，東京大學(xué)出版會(huì)，2000年初版，p.185.

14《春秋左傳·僖公》，引自吳樹平等點(diǎn)校《十三經(jīng):全文標(biāo)點(diǎn)本》，北京燕山出版社，1991年版，第1072頁。

15《孟子·盡心章句下》，引自同上注，第2269頁。

16日本形成這種傳統(tǒng)實(shí)為歷史上的幸事。如果不是足利義滿在強(qiáng)迫天皇禪讓皇位的前一夜“間不容發(fā)”地“急死”，那么，日本就可能形成中國式的王朝更迭和皇帝絕對(duì)專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)，也可能就不會(huì)有官吏的家族性特征了。有關(guān)史實(shí)見井上清著『日本の歴史』（上），巖波書店，1963年9月第一刷，第181-82頁。

17深谷克己·加藤栄一編『幕藩制國家の成立·講座日本近世史1』有斐閣1981年初版，pp.285-86，p.299.日本歷代幕府將軍多數(shù)都會(huì)得到“氏長者”的封號(hào)，如十四世紀(jì)中期幕府將軍足利義滿在與中國明朝的交往中被明朝皇帝稱為“日本國王源道義”。從這里也可以看到“氏長者”名號(hào)的重要性。參見趙建民、劉予葦主編《日本通史》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，1989年第1版，第87頁。

18同上注，pp.41-42.

19石母田正『日本古代國家論（第一部）——官僚制と法の問題』，巖波書店1973年初版，pp.33-40.

20此漢譯轉(zhuǎn)引自片山清一編《資料·教育敕語－渙発時(shí)および関連諸資料》，高陵社書店，1978年4月版，第6頁。

21同上片山清一編《資料·教育敕語－渙発時(shí)および関連諸資料》，第159頁。

22同上片山清一編《資料·教育敕語－渙発時(shí)および関連諸資料》，第178頁。

23松尾正人『維新官僚の形成と太政官制』，引自近代日本研究會(huì)編『官僚制の形成と展開』，山川出版社1986年初版，p.8.

24坂本多加雄『獨(dú)立·官吏·創(chuàng)業(yè)——明治思想史における「政治家」と「官僚」』，前引近代日本研究會(huì)編『官僚制の形成と展開』，p.114.

25福沢諭吉『教育組織の改革を祈る』，轉(zhuǎn)引自同上注，p.119.福澤諭吉還分析了“古代士族”行事易于勇決的原因是家產(chǎn)制：擁有世祿是士族不怕辭職或失職，因?yàn)榧词顾麄儾粸楣伲匀灰率巢怀睿幌窬S新后的官吏那樣重視名位，進(jìn)退之際就要想到將來的生活。見福沢諭吉『民間経済錄二編』，見同注19，p.136.

26見前引坂本多加雄，同注19，自近代日本研究會(huì)編『官僚制の形成と展開』，p.133，p.141.

27應(yīng)當(dāng)指出，日本的官僚制家族性傳統(tǒng)與中國的完全不同。中國古代社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)是有周以來形成的宗族制度，即所謂的“世官世祿”制，不像日本人之間因利益關(guān)系而相互結(jié)合，而是基于血緣關(guān)系的結(jié)合。因?yàn)樵谥袊粋€(gè)人因其姓氏而與一定的家族有著不可分割的聯(lián)系，不像日本人不太在乎姓氏問題。所以，由于中國同姓同宗關(guān)系的穩(wěn)定，統(tǒng)治者一般都要防范一姓的勢(shì)力坐大。中國歷史上最早以宗族勢(shì)力奪取政權(quán)的可能是周威烈王時(shí)期（公元前403年）的“三家分晉”，后又有“田氏代齊”（公元前368年），漢代還有“王莽纂漢”（公元9年）等等。不過，自南北朝以后，各王朝都十分注意不讓一個(gè)家族勢(shì)力過大，“纂政”的情況就十分少見了。此外，為防止“裙帶關(guān)系”，東漢以后還推行了“三互法”，即異地做官、姻親不得互相監(jiān)督和親戚不得一地一衙為官；后來還有定期換職的制度。所以，盡管現(xiàn)代中國官場上、特別是在縣以下地方政府一級(jí)還有韋伯所說的古代“家族官僚”（Patrimonialbürokratie，見前引MaxWeber,S.775f）的遺風(fēng)，國家機(jī)構(gòu)整體上已經(jīng)沒有太多家族性的外在表現(xiàn)了，但“朋黨”之事是斷乎少不了的。中國歷代官制請(qǐng)參見陳茂同《中國歷代選官制度》，華東師范大學(xué)出版社，上海1994年第1版；韋慶遠(yuǎn)、王德寶《中國政治制度史》，高等教育出版社，北京1992年，第1版，第十章“職官管理制度”。

28參見山住正己著《日本教育小史》，巖波書店，1998年10月第24刷，第186-87頁。

29《老子·第五十八章》，引自張默生《老子章句新釋》，四川，成都古籍書店，1988年版，第76頁。

30對(duì)于具體失誤，在1981年舉行的中共十一屆六中全會(huì)上通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中作了充分總結(jié)，指出：“由于我們黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不多，黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)形勢(shì)的分析和對(duì)國情的認(rèn)識(shí)有主觀主義的偏差，‘’前就有過把階級(jí)斗爭擴(kuò)大化和在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上急躁冒進(jìn)的錯(cuò)誤。后來，又發(fā)生了‘’這樣全局性的、長時(shí)間的嚴(yán)重錯(cuò)誤。”1981年10月7日《人民日?qǐng)?bào)》第1版。

31據(jù)說，只要一位日本國會(huì)議員能夠6次以上當(dāng)選，就總會(huì)被任命為大臣。見山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動(dòng)』，放送大學(xué)教育振興會(huì)，1999年初版，p.75.

32事實(shí)上，日本的官僚可以操縱一些不懂得本省事務(wù)的大臣，大臣的一切對(duì)外發(fā)言等均由官僚事先準(zhǔn)備好。見同上注，山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動(dòng)』。另見沖野安春『現(xiàn)代日本の政治』，蘆書房，1996年初版第2刷，p.17-19.

33參見同前26注，山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動(dòng)』，pp.72-74.

34小沢一郎『日本改造計(jì)畫』，講談社，1994年初版第21刷，p.56.

35參見同前27注，沖野安春，pp.52-56.

36WolfganRudzio,DaspolitischeSystemderBundesrepublikDeutschland,3.Aufl.,LeskeundBudrich,Opladen1991,S.280.

37見前引小沢一郎，p.59，p.61.

38山口二郎『危機(jī)の日本政治』，巖波書店，1999年初版，p.65-66.

39同上注，山口二郎『危機(jī)の日本政治』，p.105.

40參見丸山真男『日本の思想』，巖波書店，2000年第75刷，pp.35-37.

41參見前引山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動(dòng)』，p.20.

42見前引MaxWeber,S.729,739f.

43EvaEtzioni-Halevy,BureaucracyandDemocracy:apoliticaldilemma,London1983,Routledge&KeganPaul,p.109.

44轉(zhuǎn)引自《世襲議員主宰日本政治》，載于2000年6月23日《生活時(shí)報(bào)》。

45（漢）劉歆撰《西京雜記》卷六，引自向新陽、劉克任《西京雜記校注》，上海古籍出版社，1991年版，第270頁。

46“”后中國政治的一個(gè)突出特點(diǎn)是所謂的“革命家庭”，即許多黨政干部、特別是高級(jí)干部的子女紛紛進(jìn)入共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)，形成了一種“繼承關(guān)系”。這看起來類似于日本的“家族化”，但實(shí)際上完全不同。在日本，無論官僚機(jī)構(gòu)如何成為決策的重要力量，他們也不可能代替民選的議員和政治家成為國家政治的主角；同時(shí)，議員和政治家即使是世襲的，也是經(jīng)過選民同意的“世襲”。民主制度是對(duì)日本家族傳統(tǒng)的最終制約。但是，在中國，“世襲”有制度延續(xù)性的客觀需要，但其形式則完全是寡頭式的。

47FerrelHeady,PublicAdministration:AComparativePerspective,Prentice-Hall,Inc.,NewJersey1966.此處引文來自本書日文版：F.ヘッディ『政治體系と官僚制』，中村陽一訳，福村出版，1972年東京，p.31-32.

48英國政府外交顧問羅伯特·庫珀認(rèn)為，現(xiàn)代日本因?yàn)樗牡乩砦恢茫肋h(yuǎn)不可能成為一個(gè)完全意義上的“后現(xiàn)代國家”（postmodernstate）。RobertCooper,TheNewLiberalimperialism,fromGuardianUnlimited©GuardianNewspapersLimited2002.

49見前引丸山真男，p.11-12.（公務(wù)員之家版權(quán)所有）