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[摘要]鄉鎮政府社會治理能力是指基層政府進行社會管理的有效性。當下我國基層政府的社會治理能力有明顯的弱化趨勢，現狀是鄉鎮政府公共財政能力較弱；鄉鎮政府權力虛置，存在授權不足與越權并存；鄉鎮政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足。通過浙江進行的“強鎮擴權”改革我們看到了提升鄉鎮政府社會治理能力的可選路徑。同時也必須深化公共財政制度改革；必須加大公共服務均等化改革，消除城鄉不平等的體制性因素；必須建立完善相應的監督體系；必須大力培育社會自治力量，發展非政府組織性質的農村經濟合作組織。

[關鍵詞]鄉鎮政府；社會治理能力；強鎮擴權

一、問題的引出與概念的界定

20世紀七八十年代以來，在經濟全球化背景下，西方國家由政府公共財政支出膨脹而引發了經濟危機和社會危機，為解決和處理對這些危機，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國正處于體制轉軌和社會轉型時期，在這個時期出現了很多社會問題，集中體現在城鄉之間的差距持續擴大、農村社會穩定形勢堪憂、農民上訪事件不斷，甚至形成了農民與基層政府之間的對立。這些社會問題使得政府特別是鄉鎮政府社會管理的難度加大，它所面對社會治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎出發，全面分析我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀、問題和改革實踐及啟示，并進一步提出深化鄉鎮政府社會治理能力改革的建議。

一般說，社會治理能力是指政府進行社會管理的有效性。具體來說，它是指公眾對涉及社會管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續平衡過程。社會治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會治理泛指所有與鄉鎮政治、行政、經濟、社會變遷有關的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉鎮自治；行政上的鄉鎮管理機構、體制和方式；經濟上的家庭聯產承包、鄉鎮企業和城鎮化建設；以及國家與社會(具體就是鄉鎮政府與農民和農民自治組織)的關系等。狹義的社會治理是指鄉鎮政府在社會管理中遇到的一系列問題以及體制、機制、方式等各方面的改革與綜合，其中關鍵的問題是鄉鎮政府能夠有效發揮其治理能力。這是因為：首先，這是由我國農村社會管理的范疇決定的。雖然關于農村社會管理的范疇還處在爭論之中，但至少包括上述列舉的各種社會問題。這些社會問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對公共物品的供給是否滿足社會需求就涉及到政府能力的問題，因為能力建設是政府提供高質量公共產品和服務的基礎。其次，這是由我國“三農”問題突出的鄉村經濟和社會發展的現狀決定的。“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵。”

筆者更傾向于在狹義上運用社會治理的概念。因此，從內涵來看，鄉鎮政府的社會治理能力可以轉化為鄉鎮提供的涉及社會管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個過程中，當然涉及到鄉鎮政府職能劃分、行政權力運用等問題。

二、我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀

(一)鄉鎮政府公共財政能力較弱

影響鄉鎮政府治理能力的首要因素是政府的財政能力，分稅制改革后，鄉鎮政府公共財政能力偏弱已經是一個明顯的事實。目前我國鄉鎮政府財權的配置主要源于1994年后實行的分稅制財政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財政職權，同時地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉鎮政府財政職權的基本配置。中央擁有財政稅收的最大權力，而鄉鎮政府財權空間則被逐級壓縮，財權逐層上移。特別是農村稅費改革后，使這種狀況更加明顯。鄉鎮政府的巨額債務即是一典型的例證，據保守估計，我國縣鄉兩級的債務已經高達5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉鎮政府財政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強弱影響了鄉鎮政府公共物品的供給，直接表現在農村生產性公共物品和涉及農村可持續發展的公共物品供給不足或低效供給。

(二)鄉鎮政府權力虛置，存在授權不足與越權并存

政府能力與行政權力之間存在一定聯系，“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力”可見，政府能力的強弱與行政權的大小有關。雖然憲法賦予了鄉鎮政府方方面面的權力，包括領導本鄉鎮的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教、衛生和計劃生育等工作，但實際上這些權力因沒有實際的機構載體而被虛置。鄉鎮政府在形式上設有包括農經站、農機站、水利站、林業站、畜牧站、文化站等名目繁多的機構，然而這些“七站八所”并不為鄉鎮政府管理，形成對鄉鎮政府實際上的授權不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉鎮政府為完成上級分解的政績指標，在沒有法律明確授予權力的情況下又不得不采取強制性的措施，如計劃生育、土地管理、環境保護等執法工作又有明顯的越權行為。授權不足與越權并存使得鄉鎮政府很難有效地整合和配置現有資源，大部分資源被分配到實現政績指標上，而與社會治理密切聯系的公共物品難以提供。

(三)鄉鎮政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足

目前，農村公共物品大多是由鄉鎮政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預算內的包括財政撥款、購買服務等；預算外的包括鄉鎮企業上繳利潤、管理費、鄉鎮統籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農村的主要公共物品義務教育、基本醫療衛生和社會保障、農業水利設施、農業技術推廣、農機事業服務等都主要依靠政府的撥款，而預算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預算內還是預算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計劃性的方式，較少采用市場的方式。而治理理論和實踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會公共事務的管理網絡中政府與其他社會組織一樣，發揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長者”，公共物品提供方式要包括市場化、私營化或公私合作等多種模式。當前由于鄉鎮政府單一的供給方式與農村生產和生活中日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會治理有效性不足。

三、浙江“強鎮擴權”改革的啟示

從社會治理能力的現狀分析，我國鄉鎮政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運用能力上都存在缺陷，影響了社會治理的有效性。為了解決上述問題，我國地方政府進行很多有益的探討和實踐。目前在浙江省剛剛推行的“強鎮擴權”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉鎮政府社會治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進行了改革的試點，2006年又將試點擴展到嘉興市，2007年浙江省政府下發了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》。這意味著“強鎮擴權”在全省范圍內展開，改革的主要內容和啟示有三個方面。(一)賦予鄉鎮政府一定的財政權用以支持其公共物品的自主供給

“強鎮擴權”改革的原因之一是鄉鎮沒有獨立財權，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉鎮的公共財政無法發揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮發展的文件中明確規定將部分財政權力下移，如在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。紹興市作出的具體規定是，從2007年起除了上繳中央和省級財政的部分，增收部分不再由縣鎮兩級共享，而是全部返還給鄉鎮。鄉鎮財權的擴大，能夠促使基層政府將更多的支出應用到公共服務領域內，如嘉善縣西塘鎮原計劃從2005年開始用3年的時間，每年從鎮財政拿出420萬元解決7個行政村的便民服務區的建設，但因為工程欠債不得不將原計劃的每年7個行政村縮減為3個。“強鎮擴權”使該鎮具有了相當的財力，可以按照原計劃實行了。可見，改革初步緩解了鄉鎮政府財政能力不足的矛盾，從而促進了其自主提供公共物品的積極性。

(二)通過權力下放賦予鄉鎮政府實際的社會管理權限

“強鎮擴權”改革下放了縣級政府的經濟社會管理權限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化了擴權鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、規劃建設、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。權力下放的主要方式是縣向鄉鎮委托授權。例如，為了填補鄉鎮政府在環保監管上的職能缺位，首先進行改革的紹興縣就通過書面授權的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮等5鎮簽訂委托行使管理職能協議書，明確規定了鄉鎮執法員可“對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權的鄉鎮環保執法員只要拿出相關執法證就可對發現的偷排污水行為進行及時處理，而不用再向上級匯報，由縣級政府相關部門人員處理。通過委托授權，理順了鄉鎮與上級政府的權責關系，解決了其“有權管不了，無權不能管”的問題，化解了鄉鎮政府權能不符的矛盾。

(三)通過政府與市場的合作，實現多樣化的公共物品供給方式

《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》確定了中心鎮要加快社會事業發展和基礎設施建設，建設和完善“一校(高標準的普通高中或職業高中)、二院(中心衛生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設施，以及“一路(高標準的進鎮道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(自來水供水網、垃圾收集(處理)轉運網、通村公交網)”等設施。當然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉鎮一級政府是難以實現的。因此，改革過程中一些鄉鎮采取了市場運作的方式，通過走社會化、市場化、多元化道路，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。如諸暨市店口鎮采取了BOT方式，由政府企業共同投資建設，當地一家民營企業占投資額的51％，其余49％由店口集體資產經營公司出資，建立起國內第一個鄉鎮垃圾焚燒場。2006年該鎮將一些道路、公交、公共區域廣告經營權進行特許拍賣，當年即為政府籌措上千萬元建設資金。鄉鎮政府通過BOT、特許拍賣等形式轉變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉變為市場方式，提供的主體也由政府單獨提供轉變為政府與企業的合作，為以后發展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎。

“強鎮擴權”改革以下放財權、經濟社會管理權限為核心，賦予鄉鎮政府一定的權力，在一定程度上提升了鄉鎮政府社會治理能力，改革抓住了我國鄉鎮政府社會治理能力不足的關鍵問題，也取得了一定的成效，應該成為我國鄉鎮改革的可選路徑。

四、進一步改革的路徑選擇

浙江的改革剛剛起步，對存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續下去，實現鄉鎮政府權責對等、鄉鎮政府的社會治理能力才會真正得到提升。

(一)深化公共財政制度改革

鄉鎮政府治理能力不足的原因之一是財政汲取能力不足。這源于我國現有不合理的財政分配制度和轉移支付制度，因此僅僅著眼于鄉鎮政府的財權配置并沒有抓住改革的關鍵問題。在單一制國家，鄉鎮的財政配置是從屬于整個中央與地方的財政制度的，因此要建立合理的公共財政制度，劃分中央與地方財權和事權，不僅要明確縣級政府對鄉鎮政府財政支持，而且還要明確市級、省級甚至中央政府對鄉鎮政府的財政支持，具體的可以從改革現有的轉移支付制度人手，進一步加大中央財政性轉移支付力度。同時完善轉移支付制度，在明確劃分各級政府的職責的基礎上明確各級政府的支出責任，改變由上到下的轉移支付制度，并建立有效的約束和效益評估機制，提高轉移支付資金的使用效率。這是鄉鎮政府具備應有社會治理能力的基礎。

(二)建立并完善相應的監督體系

擁有權力就要承擔相應的責任與義務，為保證權力的有效合理運用，權力監督就成為關鍵。隨著鄉鎮政府財政自主能力和經濟社會管理權限的增強，就需要建立起完善的監督體系，促使其權力不被濫用，發揮其應有的能力。目前學界比較一致的建議是，對鄉鎮建立起合理的績效考核指標體系。鄉鎮政府的主要職能應該定位在社會管理和公共服務上，所以在績效考核指標上應該淡化對經濟指標的追求，而應該把農民增收、生態環境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉風文明、教育文化、科技衛生和規劃管理等公共物品供給列入指標內。但這些監督考評的方式還是行政性的，容易滋生長官意志。因此，從長遠來看，應該轉變上級政府對鄉鎮政府的監督方式，即從行政性的轉向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進行必要的監督與干預，將鄉鎮政府的公共服務職能和責任納入到法治軌道。即以法律的形式規定政府具有提供公共產品與公共服務的法定義務，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務職能，接受來自權力機關、非政府組織和人民群眾的監督。

(三)大力培育社會自治力量，發展非政府組織性質的農村經濟合作組織

鄉鎮政府對公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場經濟體系，而且還要培育多元的自主社會自治力量。我國目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經濟合作組織，還難以獨立發揮自治主體的作用，因而可以在此基礎上，將這些經濟合作組織轉化為非政府組織性質，讓農民根據自身需要建立和發展非政府組織性質的民辦、民營的經濟合作組織，不僅能夠解決農民在發展農業、鄉鎮企業、拓展市場等方面的經濟問題，而且也溝通了農民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會公共服務的管理中。

(四)加大公共服務均等化改革，消除城鄉不平等的體制性因素

鄉鎮社會治理能力不足的體制性因素是城鄉分治的二元管理體制，“因為我國社會、經濟體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權體制，橫向是城鄉分治的管理體制。體制的轉軌僅僅打破了這種縱向的高度集權，而橫向的城鄉分治并沒有得到根本改變”。因此要徹底解決鄉鎮政府的困境就應設法消除這種體制障礙。當前我國的主要政策導向已經意識到要推進城鄉統籌和一體化的發展，特別在十七大明確提出了通過從根本上突破城鄉二元結構，實現城市與農村雙向互動的城鄉一體化發展，實現公共服務的均等化。這不僅需要各級政府在政策上對農村地區傾斜，而且還要對目前條塊分割的社會管理體制進行改革。因此，必須以基本的公共服務均等化為原則，推進?覆蓋城鄉”的社會管理體制甚至是行政管理體制改革的創新，以增強鄉鎮政府的社會治理反能力。