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2008年3月31日美國財政部公布《現代化金融監管架構藍皮書》，提出對美國金融監管體制進行重建，建立目標性監管模式。由于該改革方案對美國現行金融監管體制提出了一系列重大改革措施，將對美國金融體系產生巨大影響，因而備受國際社會關注。我國在2003年4月形成的“一行三會”的金融監管結構基本上屬于按機構性質劃分監管權屬的多邊監管結構，與美國現行金融監管體制相類似。因此，深入了解美國金融監管體制的重構計劃對未來我國金融監管結構的改革有著重要的啟示。

一、美國現行金融監管體制及其缺陷

美國現行金融監管體制的形成始于20世紀30年代。1929—1933年經濟大危機后，美國開始采取金融分業監管體制。在經過幾十年的發展變化之后。美國形成了當今世界上最為復雜的多邊金融監管模式——雙層多頭金融監管模式。所謂“雙層”是指聯邦和州均設有金融監管機構；“多頭”則是指聯邦設立多種監管機構，并主要采用“機構性監管”，按照銀行、證券和期貨業、保險業分別設立專門的監管部門。如對商業銀行的監管由美聯儲(Fed)、貨幣監理署(OCC)和聯邦存款保險公司(FDIC)共同負責；對證券期貨機構及證券期貨市場的監管則由證券交易委員會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)和美國投資者保護公司(SIPC)共同負責；對信用合作社的監管由全國信用社監管署(NCUA)負責；對儲貸會的監管由儲蓄機構管理局(OTS)負責；而保險行業則由州一級進行監管，各州及華盛頓特區和美國屬地的保險監管者組成全國保險專員聯合會(NAIC)作為一個自律組織協調各地保險監管。

金融分業監管模式雖然可以發揮監管專業化分工優勢，但在1999年實施《金融服務現代化法案》后，標志著美國金融業實現了從分業經營向混業經營的轉變，這對現行的美國金融分業監管體制提出了挑戰。特別是次貸危機的爆發，更加彰顯了美國現行金融監管體制的缺陷：

一是監管機構過于復雜，易導致監管重疊和監管沖突，降低了監管效率，例如美國證券交易委員會對證券機構和全國性證券市場擁有排他性的監管權，而期貨交易委員會對商品期貨的交易機構和產品擁有排他性監管權，但是兩者在金融衍生產品、特別是金融期貨和金融期權的監管上存在交叉和沖突。此外，監管機構過多也容易造成監管缺位，如對投資銀行的活動基本沒有監管，而在美國次貸危機的形成過程中，恰恰是投資銀行起了重要作用。

二是“多頭”監管易造成監管標準不一致，加大了合作協調的難度，提高了監管成本，同時還容易導致監管信息交流不暢，從而錯失處置危機的有利時機。如次貸危機從2007年年初顯露跡象到7月份最終爆發，期間相隔了近半年時間。而在此期間，美聯儲、證監會等監管機構并沒有共同采取有效的應對措施，最終導致危機愈演愈烈。

三是以機構性監管為重點的金融分業監管體制已難以適應混業經營的新形勢。盡管美國的分業監管既是“機構性監管”，又有“功能性監管”，但兩者并沒有很好地結合，其重點仍然是機構性監管。功能性監管主要體現在金融控股公司上，所有類型金融控股公司的子公司，均由相應的行業監管機構監管。例如，銀行控股公司的證券子公司由證監會監管。另外，行業內的控股公司由各自的行業監管機構監管。因此，銀行控股公司(BHC)、儲貸會控股公司(THC)與證券控股公司(SIBHC)分別由聯儲、儲貸會監管局和證監會監管。

四是缺乏一個對跨行業的系統性風險負責的監管部門。如在次貸危機發生前，從抵押貸款發起到最終證券化銷售，每個市場參與者均假定抵押貸款的發起人已對貸款申請人的信用質量做了可靠的盡職調查，因此抵押貸款的信用評級質量是有保證的。而事實上這個假定是不成立的，而且沒有機構為此負責。最終，抵押貸款市場的問題通過資產證券化牽連到了投資銀行業，引發次貸危機。

二、美國金融監管體制的重構計劃

次貸危機的爆發，對美國現行的金融監管體制提出了嚴峻的挑戰。面對不斷擴散的危機和影響，美國人也開始重新審視其金融監管體制。早在2007年3月美國商會發表的一份報告就指出：“美國目前的監管框架是在上世紀30年代建立起來的，已經不適應全球化和金融創新的需要，美國政府應當考慮更加面向金融市場和參與者的監管改革”。2007年11月，美國證券行業和金融市場協會(SIFMA)應美國財政部的要求對金融監管體系發表了評論報告，該報告主張重整美國的金融監管架構。2008年3月31日美國財政部正式公布《現代化金融監管架構藍皮書》(以下簡稱《藍皮書》)，推出了一套金融監管體制重構計劃。針對美國金融監管體制的現狀，《藍皮書》制定了短期、中期和遠期三個階段的改革計劃。

(一)短期計劃

短期內主要針對當前信貸和住房抵押貸款市場，加強監管當局的合作，強化市場監管。建議在不改變現行監管權力結構的前提下采取以下主要措施：(1)擴大總統金融市場工作組，新增儲蓄機構監理局、貨幣監理署、聯邦儲蓄保險公司為總統金融市場工作組成員，擴張其權限，明確其為金融政策的合作與溝通平臺，同時將該工作組關注的領域從金融市場擴展到整個金融系統。(2)成立抵押貸款創設委員會，并制定全國統一的最低業務資質標準，以改變抵押貸款市場由各州自行管理的現狀。(3)將美聯儲對非儲蓄金融機構的流動性支持作為穩定市場的重要機制，賦予美聯儲對非儲蓄金融機構進行實地監察的權力。

(二)中期計劃

中期內主要關注消除監管制度中的重疊，提高監管有效性。并在現有監管框架下，著重對金融監管的組織架構進行相應的調整：(1)將聯邦儲蓄聯合會的監管機構由原來的美國儲蓄機構管理局轉為美國貨幣監理署。(2)建議由美聯儲來統一監管州立銀行。并由美聯儲對支付和清算系統負首要監督責任。(3)改變保險業一直由各州監管的現狀，建立保險業的聯邦監管體系，即組建隸屬于財政部的全國保險管理局，以轉向由聯邦政府負責監管保險業。(4)合并商品期貨交易委員會和證券交易委員會，將期貨市場和證券市場的監管機構合二為一。

(三)長期計劃

在《藍皮書》中，美國財政部提出把目標性監管模式作為未來美國金融監管體制的最優選擇，并提出市場穩定性、審慎性和商業行為三大監管目標。根據這三大目標，分別設立三家金融監管機構：(1)市場穩定性監管機構。由美聯儲承擔市場穩定性監管職責。美聯儲有權利獲得全部金融監管信息，并有權披露有關市場風險的信息；在監管法規的制定方面與其他監管機構合作，為整體金融市場的穩定而采取必要的行動。(2)審慎性監管機構。新建一家審慎金融監管局來承擔審慎性監管職責，它將承擔起美國貨幣監理署和美國儲蓄機構管理局的現有職責，主要負責有政府擔保性質的金融機構的安全穩健。(3)商業行為監管機構。由商業行為監管局來承擔商業行為監管職責，主要負責所有類別金融企業的商業行為監管，制定產品銷售及服務提供的標準。

三、對我國的啟示

我國現行的“一行三會”的金融監管結構，是在2003年4月形成的，基本上屬于按機構性質劃分監管權屬的多邊監管結構，與美國現行金融監管體制相似。美國重構金融監管體制是對其現實金融監管體制的缺陷進行反思后所做出的選擇，我國可以從中得到一些啟示：

第一，金融監管體制的模式必須與經濟、金融發展的現實相適應。我國現行的“一行三會”的金融監管結構是為適應金融分業經營體制而建立的金融監管體制。而隨著我國金融混業經營趨勢的凸現，這種適用于分業經營的機構性監管模式的弊端也日漸顯現，如只認機構性質不認業務特點，造成由不同金融機構經營的相同業務存在著不同的監管標準，從而形成不公平競爭和監管套利。因此，我國現行的金融監管體制必須適應金融混業經營趨勢的發展，應由機構性監管向功能性監管轉變。

第二，明確監管目標，落實監管責任，避免出現監管沖突和監管缺位。在金融業趨于混業經營的背景下，應將市場穩定性作為首要監管目標，這也是抵御金融風險的重要屏障。在統一監管尚未實現之前，可在現有監管結構的基礎上，明確各職能監管機構的監管目標，落實其監管責任，避免出現監管沖突和監管缺位。

第三，關注國內金融業發展，及時擴大監管范圍。隨著金融業對外開放的不斷推進，我國金融創新的步伐也在不斷加快，一些新的金融機構和金融業務正在涌現。而這些新機構、新業務由于缺乏經營經驗或管理經驗，往往蘊藏著較大的風險，嚴重威脅到市場穩定性目標。因此對這些新機構、新業務，應及時將其納入監管范圍，以免出現監管真空而使其得到自由放任的發展，從而給市場穩定帶來隱患。

總之，不管我國選擇何種監管體制，必須做到風險的全覆蓋，應最大限度地減少由于監管缺位或存在監管真空而引發金融市場風險。