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內容提要本文首先從理論上分析了國有企業存在的市場退出障礙及其負面影響，指出建立和完善國有企業市場退出機制的必要性；然后針對目前國企市場退出機制存在的問題，闡述了在各方面如何完善國有企業市場退出機制，從而逐漸建立起一整套易于規范操作的、全方位的國有企業市場退出機制。

關鍵詞國有企業市場退出障礙市場退出機制國企改革

國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節。黨的十五屆四中全會提出，要從戰略上調整國有經濟布局，堅持有進有退，有所有所不為，要建立企業優勝劣汰的競爭機制。我們在研究中也發現，國有企業存在著較多市場退出障礙，直接影響國有企業改革戰略目標的實現。黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中也明確提出要完善企業的市場退出機制，對長期虧損、資不抵債、扭虧無望的企業實施破產。本文以中央有關精神為指導，沿著提出問題、分析問題、解決問題的思路對這一問題作以探討。

一.國有企業市場退出障礙的存在及其影響

1.國有企業市場退出障礙是客觀的存在

我國國有企業存在市場退出障礙的原因可以歸結為兩個方面：一是觀念的問題。在虧損國企擺脫困境過程中，政府力求扭轉虧損國企的局面，對很多應退出市場的國企仍是增加貸款和政策扶持，“死馬當活馬醫”，有些政府官員和國企領導層等既得利益者也不愿讓該退出市場的國企退出。二是機制的問題。因為缺乏一個完善的退出通道，國企中積淀下來的許多歷史問題，還有國企退出市場后人員安置和不良債務的處理等問題很難解決。強制性退出只能造成很多社會問題，有較大的政治風險。大面積退出要受國家財力的限制。

由于國有企業市場退出障礙的存在，這些年積淀了一大批早就應該退出市場的國有企業（蔣黔貴，2000）。根據國家經貿委的數據，2000年全國31個省（區、市）和新疆建設兵團申報的企業關閉破產項目就有1045戶，需要核呆1107.27億元；需要關閉破產的資源枯竭煤炭、有色、核工業鈾礦山有124戶，涉及職工141.6萬人，僅安置職工需中央財政新增補貼93億元。可見，國有企業的市場退出障礙很嚴重。

2.國有企業市場退出障礙構成了我國通貨緊縮的微觀基礎

由于低效率企業無法及時從市場中退出，而且還要增加貸款維持其存在，這樣只能造成低效重復投資、產品供給能力相對過剩，從而一般價格水平下降，同時真實利率上升，企業負債加重，還本付息壓力加大，經營更加困難。企業職工收入及收入預期隨之下降，總需求也下降，宏觀財政貨幣政策刺激消費失靈。如此形成一個內生性的，自我加強趨勢的通貨緊縮過程。由于有效退出機制的缺乏，現行的資產重組的結果可能是好企業也被壞企業拖垮。從整體規模上看，就是國有經濟的整體效率積累性地惡化。造成我國當前通貨緊縮的根本原因在于企業虧損（余永定，1999），而解決的辦法只能是在適度提高總需求的條件下，通過低效企業的退出自動恢復市場的贏利性（趙農，2000）。

3.國有企業市場退出障礙嚴重影響了國企改革與脫困

在競爭性市場領域中，企業要面臨各種風險。由于決策失誤、管理有漏洞等原因，企業可能產生虧損。國有企業也是如此。但是市場退出障礙的存在使國企虧損面有不斷加大的趨勢，而且在聯合、兼并、收購等資產重組中很可能讓虧損企業拖垮盈利企業，形成虧損蔓延的趨勢。政府為了救助虧損企業，向銀行施壓，繼續向虧損企業貸款，有時名義上是對盈利產品的打包貸款。但實踐證明，把這種有限的信貸資源貸給虧損企業，造成盈利企業信貸額度相對減少，間接減少了盈利企業的利潤，而虧損企業的虧損卻仍在繼續，并形成一種黑洞式的虧損源。這就構成國企效益的整體性下滑，國企改革與脫困的成績也被抹殺。數據表明，1994~1999年，國企整體效益在加速下滑。

4.國有企業市場退出障礙的存在阻礙了市場對資源的基礎性配置

自由退出是對被錯誤配置的資源進行重新配置的基本條件。一個社會如果缺少自由退出條件，就缺少了糾正錯誤決策的機制，就缺少使資源從生產率較低的領域向生產率較高的領域轉移的途徑，從而不可能接近帕累托佳境。這樣看來，自由包含著巨大的社會財富（盛洪，1999）。退出障礙造成大量資源（包括資金、人力、土地等各種生產要素）被配置到各種低效率部門，用來生產無市場無發展前景的產品，由于這類商品的需求價格彈性一般小于1甚至接近于0（蒲宇飛，1999），所以企業競相降價并沒有帶來需求的上升。這種對大量資源的占用，事實上是要從非國有經濟轉移資源并作為對國有經濟的補貼，在現實中主要體現在銀行壞帳、資本市場上的“壞股”，非國有經濟的“綜合稅賦”事實的不斷提高（樊綱，2000）。

1998年，非國有部門創造了73%以上的工業總產值，63%的GDP，100%以上的新增長（見《中國統計年鑒1999》，中國統計出版社）。也就是說，國企占用70%左右的銀行信貸資源，但在工業總產值中的貢獻不足30%，GDP不足40%，對經濟增長的貢獻不足20%。可以說，國企改制（破產、出售、合資、股份制改造、股份合作制等）和國企職工的離職、下崗意味著“資源的釋放”（樊綱，2000）。該退出市場而未退出的國有企業，正如經濟機體中的積瘤耗費著資源，還惡化著機體的生命力。“切除積瘤”已經是國企改革的當務之急。

5.國有企業市場退出障礙的存在阻礙了經濟結構的戰略性調整

當前經濟結構的戰略性調整的一項十分緊迫的任務，是工業改組改造和結構優化升級。由以前的增量調整為主轉向增量與存量調整有機結合、以存量調整為主。也就是從以前的帕累托最優原則向卡而多最優原則轉變，這樣勢必傷及一些部門或個人的利益，調整的難度加大。在企業組織結構方面的調整是要以市場為導向，運用優勝劣汰機制進行主動退出和積極調整，這可分為三種情況：關閉破產一批，做大做強一批，搞專搞精一批（王萬賓，2000）。

不論是衰退產業的調整、過度重復建設后果的消化，還是市場經濟中的優勝劣汰，把資源向優勢企業集中，都需要一個好的退出機制。退出障礙嚴重，是企業體制和整個經濟體制中的一個突出問題，也是低水平生產能力過剩嚴重，某些領域存在過度競爭的重要原因。消除退出障礙，是經濟結構調整中最為棘手的問題。如果能在這個問題上有大的突破，產業調整、企業重組和人員流動就會有根本改觀，整個經濟的活力和效率將會得到顯著改進（劉世錦，2000）。

可見，國有企業市場退出障礙事實上已成為整個經濟結構戰略性調整的重要障礙，是當前經濟體制改革中一個較為突出的問題。完善企業的市場退出機制是消除退出障礙的對癥藥方。

二.國有企業市場退出機制的現行模式

如果否認國有企業市場退出機制的存在，那便是一種錯誤的理解。自從1986年12月2日全國人大常委會通過《中華人民共和國企業破產法》以來，國企退出市場是有法可依的，只是這些年在具體的執行中有很多不完善的地方。經過十多年實踐的摸索，國家已經頒布和下發了有關關閉破產的法律、政策法規共25個，而且在操作中已經形成了一套做法，可以說國有企業市場退出機制初具雛形。

1.國有企業市場退出機制的含義

市場退出有兩種解釋。一是指企業關閉破產，不再向市場提供商品。二是指企業被兼并、收購或重組后失去市場競爭主體地位，變成別的企業的一個生產單位，但還在向市場提供商品。我認為嚴格意義上的退出就是關閉破產，而且關閉有較多的行政命令傾向，由市場優勝劣汰選擇的市場退出應該只能是破產。在有色行業資源枯竭性礦山關閉破產工作中，一開始叫關閉，但缺少法律依據，操作有難度，后來正式改為破產，以后就把關閉和破產不嚴格區分，統一叫關閉破產，就是國家以行政命令關閉停產后，實施破產，其實質就是破產。

國有企業市場退出機制的含義則較廣泛，應有兩層含義：一是長期虧損、資不抵債。扭虧無望國有企業的出售、兼并、破產構成的退出機制；二是國有經濟從競爭性領域退出的一套機制。我們這里討論的應是第一層含義，而且國企出售、兼并、重組等在實踐中并不十分成功，在理論上不一定是嚴格的市場退出，所以現行退出機制主要以破產機制為主。第二層含義是以第一層含義為基礎的更廣義的退出，可以用來完善現有的退出機制。

2.如何選擇從市場退出的國有企業

選擇的依據主要有兩個：一是國民經濟布局戰略性調整的總體要求，二是市場選擇，優勝劣汰。

由于我國國企退出障礙的存在，使大批該退出市場的企業沒有實現退出。如果單純按市場選擇退出，現有的退出機制沒法全部實現這一目標，只能按經濟布局戰略性調整的總體安排，分輕重緩急，分步驟有序退出市場。在退出機制不斷完善的同時，實現計劃性退出向市場選擇退出轉變。

3.對實施國企市場退出的具體操作

黨和政府處于組織領導的地位。在關于資源枯竭礦山實施關閉破產的中辦發［2000］11號文件中規定，礦山企業關閉破產工作，由國家統一制定政策，全國企業兼并破產和職工再就業領導小組負責組織領導和監督檢查，有關省、自治區、直轄市黨委和人民政府負責組織實施，有關部門負責政策銜接和協調服務。由于國企的許多歷史積累的矛盾錯綜復雜，“解鈴還需系鈴人”，黨和政府是必然的組織領導者，只有調動全社會的力量，才有可能處理好各種歷史遺留問題，真正消除退出障礙。目前政府部門對國企的市場退出工作很重視，國家經貿委主任盛華仁把兼并破產工作放在2000年下半年八項工作的第二位。各級政府部門也動用了大量人力、物力在全力做好兼并破產工作，在實踐中去完善市場退出機制。

司法部門按照法律程序履行自身職責，維護法律的尊嚴。主要有破產申請的受理，破產宣告和成立破產清算組，進行破產清算，在職工安置后召開債權人會議等。司法部門與政府部門密切配合，共同依法實施破產。破產申請要先經企業主管部門同意，然后提交人民法院。法院受理后按法律條文進入有關程序，并在開庭宣告破產同時成立破產清算組。清算組負責破產企業財產的保管、清理、估價、處理和分配。清算組成員由人民法院從企業主管部門、政府有關部門和專業人員中指定。具體操作以法律條文和有關政策文件為依據。

三.現行國企市場退出機制中的重點和難點問題

現行的國企市場退出機制中主要有兩方面的問題要解決：一是歷史遺留的矛盾如何解決；二是破產后各種資源如何配置。這兩方面的問題都要解決好，下面分五點來說明。

1.全力做好職工安置工作

這包括做好職工思想工作和按政策把職工安置好。國有企業，特別是歷史較長的大中型國有企業職工人數多，社會影響大，做不好可能引發社會問題。國企部分職工思想觀念陳舊，總認為大中型國企不會破產，沒有足夠的心理準備，再加之這些年企業效益下滑，收入低，儲蓄少，而自身忽視學習，缺乏在市場競爭的知識技能，所以很可能對破產一時接受不了，便很容易把對企業領導的埋怨，對政府有些官員的不滿，以及自身對前途的擔憂等復雜情緒混雜在一起，形成一種不良情緒的蔓延，很容易引發群體性上訪，靜坐等社會問題。如果處理不好還有可能從破產企業蔓延到非破產國企，形成一種傳播放大機制，后果不堪設想。因此，對國企職工從上而下的周密細致的思想工作務必做好，要充分發揮黨群組織的作用，把問題消化在萌芽階段。必要時也要采取果斷措施，以防事態擴大。

就企業破產的原因，破產政策法規等問題要向職工有一個明確的說明。把破產企業職工的安置工作作為整個破產工作的核心。對政策法規中沒有涉及到的特殊問題要及時研究，拿出相應的政策。

2.資產清查與變現

這項工作關系到國有資產流失的問題。資產清查必須嚴格仔細，清查后的資產要入庫、查封，同時注意保存、保養完好。資產變現，也包括債權追索，要組織專人下力氣做好。資產變現后主要用于安置職工和清償債務。資產變現通過公正評估、公開拍賣、公開競價等方式，達到變現的公正、公開和賣到最高價。資產變現工作容易受行政命令左右，搞暗箱操作，造成國有資產流失，研究和實行科學變現方法是一項重要的課題。由于職工只關心自己安置費用和政策問題，不易形成對破產清算組的監督，上級政府部門也難以實行有效監督。利用資產變現犯罪，發“國難財”者必須嚴懲。

3.債務清償

債務一般由幾部分組成：欠政府稅收、欠銀行貸款、欠國企債務、欠民營企業和私營企業債務等。關鍵是要處理好清償敏感性債務問題。敏感性債務主要是指欠民營企業和私營企業的債務，一般來說每家債務額小，涉及戶數很多。由于中小企業的發展壯大，以及國企領導層與民營和私營企業的一些關系，這種敏感性債務量能占到較大的比例。敏感性債務償還比例可以影響這些中小企業的生存，甚至個人財產的存滅。處理不好也易引發不良的社會問題。欠國企、銀行、政府債務可以在政府的統一協調下解決。

4.企業的社會職能部門移交地方管理

企業辦的學校、醫院、房產、公安等部門，應在政府協調下成建制移交地方政府管理。但由于地方政府也面臨機構壓縮、精減人員，這項工作在實際中并不順利，需要在政府的統一協調下找到可行的辦法。可以在將富余人員剝離后再移交，但要有嚴格的政策依據。

5.資產重組與資源的再配置

出售的資產，以及帶資安置職工的資產等可以在政府協調下，以資本為紐帶，組成新的非國有企業，生產在市場上適銷對路的產品。

具有專門技術的職工可以在人才市場或勞動部門指導下重新就業。缺乏專業技術的職工在政府再就業工程中進行培訓，再找就業機會。

四.國企市場退出機制的完善與發展

一種合理的社會機制是在正確思想的指導下從實踐中不斷摸索出來的，不是在紙上寫出來的。國企市場退出機制的完善與發展還要依賴于全社會在這個問題上的實踐和理論分析。

1.加強宏觀經濟戰略的指導

國企市場退出機制不是一個孤立的東西，應該是整個社會主義市場機制的一個重要組成部分。從整個社會經濟的發展角度來完善退出機制，把部分國企退出市場與國有經濟的發展壯大結合起來，主動退出，以退為進，以退促進，少數國企的退出換來的是資源向更好的企業配置，帶來的是整個經濟的良性發展。國企的退出市場不能局限于關閉破產機制，還要發展成為效益好的國有經濟成分從某些競爭性行業實現戰略性退出，形成一個廣義的國企市場退出機制。

這就要求加強對宏觀經濟戰略研究和對國企市場退出機制的研究，深入實際，把實踐經驗及時總結，上升到理論高度，加快國企市場退出機制的完善與發展。

2.進一步完善法律環境

1986年出臺的《中華人民共和國破產法》仍沒有通過修正案，需要抓緊通過并付諸實施。隨之《公司法》也需要完善，還有《國有資產法》、《中小企業促進法》、《社會保障法》等需要出臺。近年來出臺的二十余項政策法規也需要用法律形式固定下來。只有法律環境不斷完善，才有可能建立完善的退出機制，才有可能實現由政府主導退出向市場主導依法退出轉變，才能利用法律武器懲治破產犯罪，悍衛國有資產。

3.進一步完善社會政策環境

主要包括完善有關財稅制度、金融體制、社會保障體系以及建立國企改革專項基金。

在財稅制度上要通過調整財政支出結構，建立支持國企改革和調整的穩定的資金渠道。國企破產退出需要大量的財政補貼，這個障礙不消除，國企退出市場機制只是一句空話。在財政補貼上力度可以更大一些，因為國企在歷史上有過巨大的貢獻，改革總要付出成本，而且多消滅一個虧損源，社會總財富會上升。

在金融體制改革上，要通過貨幣政策手段，調整信貸結構，促進國有經濟的結構調整，實行國企兼并破產政策，企業關閉破產涉及的銀行呆壞帳和金融資產管理公司的債權，應由有關銀行和金融資產管理公司核銷（蔣黔貴，2000）。在銀行壞帳準備金比率可以根據國有經濟的總體信用水平適當提高，以確保核呆資金來源。

社會保障體系是重中之重，社保體系不健全，仍是一個重要的退出障礙。要通過財政收入、國有資產變現、發行特種國債、開征社會保險稅等多種方式籌集社會保障資金。管好用好社會保障基金。盡快在企業之外建立獨立的社會保障體系，實現多種保險管理和服務社會化。在現有國企實行只負責就業工資支付而不負責失業生活保障，消滅“下崗”的新的社會保障制度，提前消除企業的市場退出障礙，以便及時退出。

著名經濟學家董輔礽曾提出將國有企業退出中獲得的收入建立專項基金，用于國企在戰略性調整中解決計劃經濟留下的種種困難問題。雖然破產國企不可能在退出中還會有大量收入（財政、銀行不補貼、不核呆已很難得），但通過盈利國有企業退出所得建立專項基金的設想仍有必要，這樣可以更快地消除退出障礙，推進退出機制的完善，總的產出仍會大于投入。現在不投入，只能越虧越多，損失更大。

4.利用資本市場的發展來完善退出機制

資本市場充分發展使大型企業的退出更易于操作。利用資本市場可以拓寬退出機制的思路，實現直接退出與間接退出相結合。

公司上市后可以實現間接退出。對于不能馬上退出的國企，可以通過在資本市場的操作，逐步轉讓股權，最后完全退出。這樣可以平穩退出，減少社會的震蕩，而且變現價值較高，還可以充實到專項資金中專用于解決退出障礙問題。從嚴格意義上來講，這種做法屬于廣義的國有經濟成份從競爭性領域退出，可以用來完善退出機制。

5.利用中介機構來完善退出機制

在這一方面大有可為。如果有充分發展的市場中介服務機構，破產操作的很多具體工作都可以委托中介機構來做。由于中介機構的市場服務性質，可以避免暗箱操作，簡化破產清算工作，便于實現公正、公開、高效。資產清查、財務審計、資產評估可以交給資產評估機構來做；資產變現可以拿到產權交易市場和公開拍賣市場去做；破產企業職工再就業可以到人才市場和勞務市場協助解決；甚至隨著實踐的積累，很多具體操作可以請教專業咨詢公司。這樣的話，退出機制使更加完善了，便于最大限度地保證國有資產不流失。

6.綜合發揮各種社會組織的功能，建立全方位的國有企業市場退出機制

政府機構（政策、財稅、社保）、黨群組織、法律機構（立法、司法）、金融體系、資本市場、市場中介機構等都在國企市場退出機制中具有不可替代的重要作用。各種社會組織在完善市場退出機制時要統一認識，以國有經濟改革大局為重，使退出機制不斷地規范化、法制化、市場化，成為公正、公開、高效，真正能為人民和國家利益服務的易于操作的國有企業市場退出機制。

國企市場退出機制不單單是退出企業的具體操作，更多的是創造一個國企易于退出的環境，企業經營現狀好壞不用考慮，而更多地考慮如何解除企業的社會職能性負擔，如何化解傳統體制遺留下來的糾纏不清的政府與企業以及企業與職工的依存關系，如何消除國企市場退出的障礙，如何轉變國企干部職工的陳舊觀念。否則合資、出售、兼并、上市退出等措施不能有好的效果。這里所說明的是不光有三維空間的退出機制，而且有時間上的前瞻性，形成一種四維空間機制，不但要完善，而且要發展國有企業市場退出機制。

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