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內容摘要：以英國為代表的金融業“混業監管”改革，正推動著歐元區國家甚至全球金融監管體制的革命。英國金融監管體制改革的主要推動力，在于20世紀80年以來金融業混業經營的迅猛發展。英國通過頒布新的金融監管法律，設置世界上最強有力的金融業統一監管機構，實現了金融監管權力的高度集中，以及金融監管職能從中央銀行的分離。英國成為全球第一個完全實行統一金融監管與“混業監管”的國家。英國金融體制改革在很大程度上促進了監管效率的提高，適應了全球金融業混業經營發展的現實需要。

關鍵詞：英國金融業混業監管改革

20世紀末，一些發達的市場經濟國家為適應經濟金融形勢發展的需要，先后對金融監管模式作了重大改革，尤以英國最為典型。繼1997年英國工黨政府上臺以來，英國金融業已由分業監管逐步轉向了混業監管。一個金融的綜合性的金融監管機構——金融服務監管局(FinancialServicesAurhority)，已經取代了若干個獨立的監管機構，統一行使對銀行業、保險業、證券業的監管職能，從而成為英國整個金融行業唯一的監管局。英國金融監管模式的改革，使英國成為全球第一個完全實行統一監管與“混業監管”的國家，對英國和全球金融業的發展都將產生深遠的影響。

一、英國金融業分業監管體制的形成與特點

(一)英國金融監管體制的形成

英國金融業發展及金融監管的歷史比較悠久。早在1644年，世界上第一家股份制的商業銀行英格蘭銀行在英國倫敦誕生。1844年，根據英國議會通過的《皮爾條例》，英格蘭銀行成為世界上最早的中央銀行，壟斷貨幣發行權并集中其它商業銀行的部分現金準備。從20世紀40年代開始，英格蘭銀行行使對銀行業的監管職能。1973年至1975年，英國發生銀行業危機，導致“1979年銀行法”的出臺。英國金融監管向法制化、正規化的道路邁出了不小的一步。1984年10月，英國發生引起國際轟動的約翰遜?馬休銀行（JohnsonMatthewBankersLimited）倒閉事件(簡稱“JMB事件”)①。對此，英國摳密院于1984年11月成立了由英格蘭銀行行長任主席的雷?皮姆?巴頓委員會，著手研究金融監管改革問題，并于1985年11月由英國政府出面發表了改善和加強銀行監督的白皮書。1987年5月15日，英國通過《1987年銀行法》，取代了《1979年銀行法》。這進一步奠定了英國金融監管工作的法律基礎，英國金融監管的框架基本形成。

(二)英國金融監管體制的特點

總體而言，英國1998年6月1日前的金融業實行的是分業監管體制，涉及到英格蘭銀行、財政部、證券與投資管理局、貿易工業部等政府部門，主要有9家監管機構，分別是英格蘭銀行的審慎監管司(SSBE)、證券與投資管理局(SIB)、私人投資監管局(PIA)、投資監管局(IMRO)、證券與期貨管理局(SFA)、房屋協會委員會(BSC)、財政部保險業董事會(IDT)、互助會委員會(FSC)和友好協會注冊局(RFS)。這些監管機構分別行使對銀行業、保險業、證券投資業、房屋協會等機構的監管職能。英國貿易工業部則從公司法層面對違反公司法的金融機構進行監管。這些機構對金融業進行指導和約束所依據的法規主要有：(1)《1979年信用協會法》；(2)《1982年保險公司法》；(3)《1986年金融服務法》；(4)《1986年建筑協會法》；(5)《1987年銀行法》；(6)《1992年友好協會法》。

在相當長的一段歷史時期內，英國金融監管體制的顯著特點是監管與自律相結合，自律的作用非常明顯。與大多數西方國家不同的是，英國金融監管多采用“自我管理”的方式，通過“道義勸說”對金融業的業務活動和經營行為進行監督管理。如英格蘭銀行往往以行長的名義向當事的金融機構發出一封較為正式的信函，要求其規范自己的業務活動。盡管信函本身不具有法律的強制力，但在實際執行過程中幾乎不會遇到任何阻力。正如一位評論家所言：“任何一個精神正常的銀行家都不會與英格蘭銀行較勁”。①雖然這一時期英國金融監管的法制化程度不斷加深，但法律賦予金融監管機構廣泛的自決權，因而英國較為“奇特”的充分發揮金融機構“自我管理”職能、頗具“紳士風度”的金融監管方式并未發生動搖。

二、英國金融監管體制改革的背景分析

1．金融業分業監管體制存在難以協調與配合等固有缺陷。

由9家主要的監管機構及若干法律構成的監管體系，使英國成為較典型的多頭金融監管的國家之一。眾多金融監管機構職能復雜、相互交錯，美國聯儲前主席恩斯曾將這種分業監管的現象稱為“惱人的職權糾纏”②。這些監管機構分別各自的指令，有時甚至是相互矛盾的指令。根據行政管理的組織原則，同類性質的行政活動應該歸入同一單位，否則容易造成彼此沖突或相互推諉。分業監管的格局不僅使監管成本增加，監管效率降低，監管者與被監管者間容易產生爭議，而且某些被監管者可以鉆多個監管者之間缺少有效溝通、“信息不對稱”的漏洞，實施“監管套利”，如通過在不同業務類別間轉移資金的辦法，人為抬高或降低盈利，以達到逃稅、內部交易甚至洗黑錢等目的。多個監管機構的并存，也使每家監管機構缺乏足夠的權威，當一家金融機構發生危機需要解救時，監管部門協調一致行動有時是費時費力的，很容易耽誤挽救的時機。分業監管從體制上看，存在著協調與配合困難等固有缺陷。

2．金融業分業監管的低效與倫敦在全球金融市場的重要地位不相稱。

由于歷史的原因，倫敦金融市場已發展成在全球擁有舉足輕重地位的主要金融市場之一，現有全球金融市場上一應俱全的金融交易產品，金融業從業人員有80萬人，加上有關的會計師及審計師，從事金融行業的人員超過100萬人。目前，在倫敦開業的外國銀行約有500至600家，年金融交易量以萬億美元計算。倫敦發達的金融市場為英國帶來巨大的利潤，使英國經濟保持了在世界經濟中的重要地位。然而，近些年來，英國的金融企業對交叉重疊的金融監管越來越難以忍受，認為金融審批與監管政出多頭，影響它們與全球金融企業競爭的效率；而在英國的外資金融機構認為金融審批頭緒太多，影響了它們在英國的發展。可以看出，分業金融監管效率不高不僅延誤辦手續時間，而且易形成監管漏洞，出現系統性風險。雖然英國沒有加入歐元區，但倫敦金融市場上的歐元交易量卻是歐洲最大的。要保持倫敦獨特的金融市場地位，必須迅速確立統一高效的、“先進”的金融監管體系。對此，英國朝野上下近年來達成共識。

3．金融業混業經營的快速發展對傳統金融監管體系提出了嚴峻挑戰。

自20世紀80年代以來，以新型化、多樣化、電子化為特征的金融創新，改變了英國傳統的金融運作模式。發生在銀行業、保險業、證券投資業之間的業務彼此滲透，使英國金融業多元化混業經營的趨勢加強。特別是20世紀90年代以后一浪高過一浪的金融業并購浪潮，使銀行、保險、證券、信托實現了跨行業的強強聯合、優勢互補，銀行與非銀行金融機構間的業務界限愈來愈模糊不清。越來越多的非金融機構也開始經營金融產品和業務，如英國的房屋建筑業協會通過開展住房信貸業務日益銀行化，事實上已經成為金融業的有機組成部分。混業經營的日益發展，使英國迅速成為全球金融業混業經營程度最高的國家之一，同時也使英國金融業的風險急劇上升。1995年英國老牌銀行巴林銀行因其新加坡分行投資業務失控，出現數億英鎊的損失而宣告破產，最終被荷蘭一家銀行收購。事件發生后，英國輿論嘩然，紛紛指責監管機構監管不力。英格蘭銀行作為中央銀行，受到更多的指控，指控的內容包括：英格蘭銀行擁有貨幣政策與金融監管雙重職能，一方面要負責貨幣政策的穩定，要注意商業銀行的貸款規模與通貨膨脹指數；另一方面又要注意商業銀行的證券交易風險，保證商業銀行充足的流動性，防止商業銀行陷入流動性危機。這雙重職能勢必使英格蘭銀行陷入兩難選擇。事實上，英格蘭銀行主要關注貨幣政策的穩定，客觀上存在只注意貨幣政策而忽視加強監管銀行金融業務的可能，尤其是當貨幣政策與銀行的流動性需求之間產生目標沖突時更為突出①。在20世紀90年代英國已形成一個跨行業的金融市場，銀行、保險公司與投資基金都在爭奪共同的顧客，經營類似產品的新形勢下，原有的金融監管體系對金融經營構成的障礙愈來愈突出。剝離中央銀行的監管職能，合并多家監管機構，實施統一的金融監管，成為金融業混業經營發展的緊迫要求②。

4．政府承擔監管失誤的責任無疑加大了政治風險，促使英國政府加速推進金融監管體制改革進程。

在英國傳統金融監管體系中，證券與投資（SIB）具有特殊的性質。SIB在其建立之初（1985年）是一個受保證約束的私人公司。讓一個私營企業承擔較為廣泛的金融監管職能，這是英國傳統金融監管體制的一個特色。為了約束SIB在涉及公眾利益等問題上的監管權力，1986年英國設計了一種“監管授權模式”，即由英國財政部將監管權力授與一個“指定機構”，即SIB。不過，對監管行為負首要責任的仍然是財政部及英國政府。財政部及英國政府可收回或撤銷監管授權，這使英國政府保留了執行監管職能的自由裁量權，同時也使政府與日常金融監管活動聯系緊密。如果金融監管出現失誤，英國政府將直接承擔責任，因而政治風險較高。基于此，1997年工黨政府上臺后，迅速推進金融監管制度改革，通過立法拋棄了“監管授權模式”，而將全面的監管權力都直接賦予金融服務監管局（FSA），使FSA擁有廣泛的金融監管立法權與處罰權。相應地，金融監管的主要責任也改由FSA承擔。

三、英國金融監管走向“混業模式”的重要舉措

1.頒布新的金融監管法律。

為適應金融業發展形勢的變化，20世紀后期，英國制定了一系列用以指導相關金融業的法律、法規，使得金融監管無法可依的局面有所改變。2000年6月，英國女王正式批準了《2000年金融服務和市場法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)。這是一部英國歷史上議院對提案修改達2000余次創下修改最多記錄的立法，也是英國建國以來最重要的一部關于金融服務的法律，它使得此前制定的一系列用于監管金融業的法律、法規，如1979年信用協會法(theCreditUnionsAct1979)、1982年保險公司法(theInsuranceCompaniesAct1982)、1986年金融服務法(theFinancialServicesAct1986)、1986年建筑協會法(theBuildingSocietiesAct1986)、1987年銀行法(theBankingAct1987)、1992年友好協會法(theFriendlySocietiesAct1992)等，都為其所取代，從而成為英國規范金融業的一部“基本法”。該法明確了新成立的金融監管機構和被監管者的權力、責任及義務，統一了監管標準，規范了金融市場的運作。這一整套新的“游戲規則”為英國適應新世紀金融業的發展和監管，提供了一個空前嶄新的改革框架。

2.設置新的金融監管組織。

根據《2000年金融服務和市場法》的規定，英國成立了世界上最強有力的金融監管機構——金融服務監管局(FinancialServicesAuthority，簡稱金管局，FSA)。FSA是英國整個金融行業唯一的監管局，其內部職能部門設置分為金融監管專門機構和授權與執行機構兩大塊，前者包括銀行與建筑協會部、投資業務部、綜合部、市場與外匯交易部、退休基金檢審部、保險與友好協會部，后者有授權部、執行部、消費者關系協調部、行業教育部、金融罪行調查部、特別法庭秘書處。FSA的機構設置如下圖所示：

英國唯一的金融監管機構FSA組織框架示意圖

*新興市場部門監管針對33個國家的約100家銀行。①

FSA的目的和任務主要有：(1)保持公眾對英國金融系統和金融市場的信心；(2)向公眾宣傳，使公眾能夠了解金融系統及與特殊金融產品相連的利益和風險；(3)確保為消費者提供必要的保護；(4)為發現和阻止金融犯罪提供幫助。FSA作為英國唯一的、獨立的、對英國金融業實行全面監管的執法機構，擁有制定金融監管法規、頒布與實施金融行業準則、給予被監管者以指引和建議以及籍以開展工作的一般政策和準則的職能。根據有關法律，FSA擁有監管金融業的全部法律權限，并從2001年12月1日起開始行使其全部監管職能，但其并不是政府機構，而是一個獨立的非政府的監管組織，它的經費收入直接來源于它所監管的金融機構。FSA雖然要全面負責對擁有100多萬員工的英國金融業的監管，但其機構并不龐大，現有雇員僅2100人，現任主席為戴維斯(HowardDavies)②。

3.制定新的金融監管規則。

根據英國《2000年金融服務和市場法》的授權，FSA已經制定并公布了一整套宏觀的、適用于整個金融市場所有被監管機構的“監管11條”。其具體內容主要有以下方面：(1)被監管者一定要誠實地開展業務；(2)被監管者一定要勤奮和細心地以應有的技能開展業務；(3)被監管者在適當的風險管理機制下，一定要負責和有效地采取適當的謹慎態度組織和管理其業務；(4)被監管者一定要保持適當的金融資源和財力以應付可能的危機；(5)被監管者一定要遵守相應的市場行為準則標準；(6)被監管者一定要公平對待其客戶，并對客戶的利益給予應有的考慮和重視；(7)被監管者一定要對其客戶的信息需求給予應有的重視，提供給客戶的信息應該明了、公平、不能誤導；(8)當被監管者對其客戶的資產負有責任時，一定要作出適當的安排以保護這些客戶的資產；(9)被監管者一定要以公開及合作的態度接受FSA的監管，被監管者一定要將必須及時通報的情況報告給FSA。

4．確立新的金融監管理念。

監管理念即監管哲學，指的是金融監管的指導思想及基本原則，如監管尺度的“嚴”與“寬”、“松”與“緊”等①。改革后的英國金融監管，不能一概而論是更松了還是更緊了，FSA的基本原則是圍繞風險管理這個核心，對不同的金融機構采用“量體裁衣”式的有效金融監管。FSA對英國的銀行業，將采用以風險控制為基礎的監管原則，并擬根據《巴塞爾資本協議》的規則和要求制定英國銀行業的實施法規。近期內，FSA將對銀行業批發業務的監管進行改革，給予從事批發業務和零售業務的銀行以不同的市場準入條件和監管條例。對英國證券業，FSA將吸收歐共體改革證券業監管的成果，將其有關內容納入監管英國證券業的法律框架。FSA將打破倫敦證券交易所(LondonStockExchange)壟斷證券市場信息的格局，推進證券市場信息披露制度的改革。未來12個月內，FSA將逐條審查證券交易和基金管理的規章制度，修改現有的“上市規則”，制定新的資本守則(CapitalAccord)，以保護投資者的利益。對保險業，FSA將在近期內對其進行大規模的整頓，并從嚴制定新的保險業規則。概括起來，新時期內FSA的監管理念是：(1)運用謹慎的規則來監管，而不是以“控制”為基礎去實現監管；(2)大量運用在“外部”的保持一定距離的監管，而不是以頻頻到銀行內“查賬”為基礎去實施監管；(3)在監管中充分重視被監管機構的會計報告；(4)充分發揮專業技術人員的作用進行監管。

5.建立新的金融監管制衡機制。

為確保FSA能夠正確地行使《2000年金融服務和市場法》所賦予的權力，全面履行其負有的監管職責，避免冤、假、錯案的發生，同時也為了制止FSA在金融監管中可能發生的以權謀私、瀆職行為，英國成立了專門的金融監管制約機構“金融服務和市場特別法庭”(FinancialServicesandMarketTribunal)，并于2001年12月1日與FSA同時開始運作。該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間且經雙方協商難以解決的問題。根據有關法律規定，該法庭對金融監管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理、公開審理兩種方式，并以公開審理為主。“金融服務和市場特別法庭”的成立，無疑能夠促使FSA認真依法進行監管，有助于提高英國金融監管甚至整個金融業的法制水平。

四、英國金融“混業監管”體制的特點分析

1.金融監管的權力高度集中。

FSA繼承了原有9個金融監管機構分享的監管權力，如從英國的中央銀行英格蘭銀行手中將銀行業監管的權力接過來；與英國財政部簽定協議，將原由財政部擁有的保險立法的職能移交給FSaA；對上市公司的審核責任也從倫敦證券交易所轉到FSA手中。換言之，英國對金融機構、金融市場及服務于該市場的專業機構和個人、清算和支付系統、有問題的金融案例進行謹慎監管的全部權力，都由“唯一”的金融監管機構FSA“統一”行使。FSA除接手原有各金融監管機構的職能以外，還負責過去某些不受監管的領域，如金融機構與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業準則，為金融業提供服務的律師與會計師事務所等的規范與監管。

2.金融監管的職能從中央銀行分離。

英格蘭銀行的監管職能始于20世紀40年代，但直到1987年，其監管職能才被《1987年銀行法》所規范與定位，權力得到強化。進入20世紀90年代，英格蘭銀行由于對銀行業及金融市場具有精湛而透徹的了解，經常對政府的貨幣政策與財政方針給予技術性的建議，其在整個金融、經濟發展中的作用得到加強，獨立性亦有所提高。FSA成立后，英格蘭銀行對銀行業的監管職能被整體移交，而操作貨幣政策的職能被強化。新的形勢下，英格蘭銀行負責英國金融和貨幣體系的整體穩定，并對支付系統等基礎設施發揮獨特的支持作用。英格蘭銀行有權獨立地設定基準利率，獨立制定并實施貨幣政策②。鑒于貨幣政策與金融監管之間的密切聯系及相互影響，監管職能從英格蘭銀行分離出去后，法律規定英格蘭銀行與FSA負責人交叉參加對方的理事會，實行互相介入，以保證二者之間的有效協調。這種安排能保證FSA負責的金融監管與英格蘭銀行負責的貨幣政策，在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強的互通性①。

3.金融監管的方式與內容發生重要變化。

FSA成立之初就表示將要采取嶄新的監管方式，發表了《新世紀，新監管》報告，闡析了FSA如何開展監管。FSA負責人也十分強調FSA金融管理的“嶄新性”。與昔日英格蘭銀行、證券與投資管理局等9個金融監管機構不同的是，FSA在監管中特別強調以下環節：(1)最節約和有效地使用資源進行金融監管；(2)被監管金融機構管理層是否盡職盡責是相當重要的；(3)加強金融監管的同時盡可能不壓抑金融機構的創新活力；(4)鼓勵被監管的金融機構之間開展有序的金融競爭；(5)努力保持英國金融業的競爭力及其金融服務和金融市場的國際化特征。另外，在監管目標方面，FSA將通過積極關注金融發展動態，實現瞻前監管，以維持一個“高效、有序且清潔”的金融市場，幫助客戶達成公平而合理的交易。在監管手段與規則方面，FSA所擁有的監管手段都是以風險控制為核心的，尤其是業務風險與控制風險；FSA正在全面修定監管條例，預計條例總數將比原有金融監管條例減少30%；在監管重點方面，FSA吸收了原監管者英格蘭銀行對銀行業風險監管的經驗，對整個金融界特別是三大金融業務的“零售市場”實施“以控制風險為出發點”的監管；為此，FSA制定了清晰的市場行為守則(Codeofmarketconduct)，并將把嚴重違反市場行為守則的金融機構送上法庭，其主要管理者也將同時受到懲處。顯然，傳統的以自律為主的金融監管方式正逐步淡出英國金融監管的舞臺。

五、對英國金融監管體制改革的簡要評價

1.促進了金融監管效率的提高。

縱觀國際趨勢，選擇何種監管模式主要取決于如何有效率地實現有效監管，并以此促進金融產品的供給②。英國的FSA專司金融監管、英格蘭銀行負責貨幣政策的金融制度安排，能充分發揮專業化分工帶來的效率優勢。一方面，英格蘭銀行無須在貨幣政策與銀行監管雙重目標之間取舍，從而更有利于宏觀貨幣金融的穩定；另一方面，FSA統一集中監管，消除了多頭監管時代司空見慣的交叉監管現象，被監管對象負擔的監管費用下降。盡管FSA的業務范圍比原有9個監管機構的業務范圍寬泛，但FSA在1999/2000年度的預算比原來9個機構預算，總額低很多；更重要的是FSA的各業務部門通過有效利用集中的監管設施，可以共享監管信息，便于監管人員全面地了解金融市場動態，從而提高FSA實施金融監管的準確性、權威性與有效性③。

2.適應了金融混業發展的需要。

從分業經營向混業經營的回歸幾乎成為一種國際潮流。美國銀行經營制度從“分業”到“混業”，經歷金融服務業監管制度設計的中心目標，是要在保證整個金融系統穩定性的同時，有效實現諸如消費者與投資者利益保護，促進金融的健康發展等，混業監管被認為卓有成效，能夠帶來效率的提升，有助于范圍經濟的實現④。從分業經營向混業經營的回歸在21世紀初幾乎成為一種國際潮流，美國銀行經營從“分業”到“混業”，經歷了66年漫漫長路；英國的綜合銀行體系，則已存在較長時間。英國政府在金融服務發生巨大變化時進行的以混業監管為目標改革，為金融業提供了一個金融監管服務的“超市”，無疑是順應這一變化的理性選擇。這一改革，不僅方便了英國的金融機構及其全球客戶，而且提高了英國金融服務業的國際競爭力，強化了倫敦的國際金融中心地位。5年來的實踐表明，英國設立FSA、實施混業監管的改革是成功的，倫敦已成為世界同行公認的具有杰出監管機制的全球金融中心。

3．推動了歐元區金融監管一體化的進程。

20世紀80年代以來，以歐盟國家為主的歐洲各國金融市場經歷了一個分化組合的過程，歐洲各國的金融市場逐步走向一體化。與此相對應的是，金融監管的合作及監管法律制度的一體化不可避免①。英國雖未正式加入歐元區，但英國在歐洲舉足輕重的地位使其具有很大的直接影響力。受英國的影響，2001年德國曾一度擱淺的金融市場改革計劃重新啟動，改革的目標是建立“聯邦金融市場監督局”(FederalAgencyfprFinacialMarketSupervison)，以取代過去并存的三個金融監管機構。比利時、荷蘭、瑞典、芬蘭、丹麥等國的金融監管體制基本上采取了英德兩國模式。作為歐洲一體化進程的一部分，2001年3月，在斯德哥爾摩召開的歐盟首腦會議批準了歐洲貨幣局前任主席拉姆弗萊斯（famfalussy）提出歐洲金融監管一體化的改革方案，計劃于2004年建成全歐統一的“市場監管委員會”(Regulator''''sCommittee)。②屆時，歐洲金融市場上各自為政的40多家金融監管機構將完成歷史使命，以英國為代表的歐洲金融監管體制改革基本完成，而歐元區及至整個歐盟的金融監管、金融市場一體化也將初具規模。英國的金融“混業監管”改革，無疑將促進歐元區金融市場統一程度的提高，同時對歐洲經濟和政治的一體化進程也起到更大的推動，全球第一個真正意義上的地區一體化目標在歐洲的實現指日可待。

4.樹立了全球金融監管改革的典范。

從全球層面上看，英國的金融監管模式改革，代表著全球金融業在混業經營時代的一種發展方向③，如日本、韓國、新加坡等也都相繼實行混業監管。美國擁有全球最發達的金融市場，雖然目前實行的仍然是分業監管，但其對混業監管的研究與探索早在1999年克林頓總統簽署《金融服務現代化法案》時就已開始。英國的金融監管改革顯然走在美國前面④。對美國金融監管走向“混業體制”將起到示范效應；同時，英國的改革對亞太各個正在邁向混業經營的新興市場經濟國家，也不無啟示與借鑒意義。其一，金融監管要“專業化”，要由具備過硬專業知識、可靠人品和較強能力的專業人士從事金融監管；其二，金融監管要“規則化”，要以理性的規則、日程的監督代替“運動式”監管；其三，金融監管要“責任化”，要對監管失敗或瀆職者予以警示與重罰，不得異地為官，也不得到其負責監管的機構任職；其四，金融監管要“國際化”，要面向瞬息萬變的國際金融市場進行動態監管；其五，金融監管要適應形勢的變革不斷創新，探討新時期金融監管的理想模式與可行路徑。