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中國特色社會主義進入新時代，我國普惠金融發展也步入新階段。堅持以人民為中心，著力解決發展不平衡不充分問題對普惠金融提出更高要求。如何在深化改革創新中讓普惠金融更好地普及全體人民、惠及所有群體，滿足人民群眾日益增長的金融需求，維護人民群眾公平享有金融服務的權利，促進全體人民共同富裕，必須認真加以研究解決的重大課題。

一、普惠金融發展成就顯著

普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。普惠金融區別于一般金融體系的關鍵是“普”和“惠”：“普”強調的是金融服務的覆蓋面和可得性，“惠”強調的是金融服務的滿意度和成本的可負擔性。普惠金融，重點是“普”，核心在“惠”，二者缺一不可、相輔相成，沒有“普”的“惠”和沒有“惠”的“普”都不是真正完全意義的“普惠”。黨中央、國務院高度重視發展普惠金融。進入新時代以來，多層次、廣覆蓋的普惠金融機構和普惠金融產品體系基本形成，覆蓋面不斷擴大，金融服務的可獲得性持續提升，數字普惠金融蓄勢待發。特別是2015年12月31日，國務院首個發展普惠金融的國家級戰略規劃《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》，普惠金融發展步入“快車道”。截至2018年一季度末，全國小微企業貸款余額達到31.76萬億，小微企業貸款戶數達到1545萬戶，涉農貸款余額接近32萬億，全部銀行業金融機構營業網點的鄉鎮覆蓋率和基礎金融服務行政村覆蓋率都超過90%，農業保險網點鄉鎮覆蓋率達到95%，村級覆蓋率超過50%。與此同時，各地區在風險可控、依法合規的前提下，大力開展普惠金融試點，推動改革創新，加強實踐驗證。如寧波市積極探索運用數字技術促進普惠金融發展，陜西省宜君縣展開了全國首個縣級農村普惠金融綜合示范區的試點，青海省開展全國首個省級普惠金融綜合示范區試點，河南省蘭考縣成為我國首個國家級普惠金融改革試驗區等。普惠金融的探索實踐如火如荼，發展成就令人矚目。

二、普惠金融發展面臨的突出問題

當前普惠金融發展中存在的主要困難和突出問題，主要體現在以下四個方面：（一）供給不充分不平衡的問題顯著。當前，普惠金融資源配置的差異性顯著，普惠金融供給不平衡不充分問題突出，總量和結構性矛盾交織，制約著普惠金融深度與廣度的推進。一是我國人口和企業數量眾多，受空間性排斥、機會性排斥和價格性排斥等多重因素的影響，普惠金融服務面臨供給渠道有限、普惠性金融產品創新不足、服務人性化缺乏等問題，普惠金融供給總體不充分。特別是隨著經濟社會發展，普惠金融需求層次的提升，普惠金融供給如何在滿足基本需求的基礎上，有效對接產業化、市場化需求以“升級”供給，提升供給質量和效率面臨重大考驗；二是欠發達地區、農村地區、小微企業、低收入人群面臨金融服務不足和融資障礙，條件困難的偏遠地區、初創小微企業、低收入農戶、深度貧困人群等金融服務可得性差，部分領域成本過高、期限過短、流程過長，難以與消費者需求相匹配，金融服務深度和質量亟待提升，普惠金融在內部不同層面和不同領域呈現出顯著的差異性和不平衡性。（二）平衡發展與風險的矛盾突出。由于弱勢地區、弱勢產業、弱勢群體發展基礎相對較差，信用信息不對稱和擔保抵押不足的問題比較嚴重，缺信息、缺信用、缺擔保，融資活動呈現出明顯的低收益、高風險特征，普惠金融商業可持續發展難度較大。金融機構一方面要面對這些普惠重點領域服務對象點多面廣而涉及的金額小成本高的問題，另一方面又必須兼顧其價格承受能力，如何平衡好發展與風險問題常常會陷入兩難境地，提高利率覆蓋成本會帶來融資貴問題，壓低利率則可能使融資難問題抬頭。其次，普惠金融的受眾往往分布在金融基礎設施薄弱、銀行網點缺少甚至無網點的農村和邊遠地區，銀行要投入更多的網點成本和服務成本，增加的收益無法覆蓋成本也勢必增大運營風險。另外，互聯網、大數據等新型技術手段一定程度上為降低成本、防控風險發揮了積極作用，但數字技術的應用，也存在多頭授信、欺詐等亂象以及信息技術安全等風險隱患。（三）激勵約束機制還不夠健全有效。首先，部分金融機構過于強調和追求商業利益，以改革創新精神破解普惠金融發展難題的責任意識和使命擔當不強，發展普惠金融的動力不足。其次，一些金融機構對于要求非常明確的普惠金融相關政策措施不能積極有效落實，如監管機構出臺有“提高涉農不良貸款容忍度”和“盡職免責制度”，但一些基層銀行不能有效落實，影響了基層信貸員放貸的積極性。最后，一些金融機構開展普惠金融業務的激勵機制缺失，如對普惠金融業務在單獨核算、資源配置、信貸人員、考核機制等方面缺少專門政策，部分縣域銀行業機構普遍缺乏產品創新和審批權限等，部分農村地區存款外流現象依然突出。（四）支持配套體系存在明顯短板。1.風險緩釋和分擔機制不夠充分。國有擔保機構受地方政府干預較多、市場化程度較低，且以一次性財政注資為主，財力投入不足；民營擔保機構資本金較小、運作不規范。缺乏持續強有力的風險補償和有效的風險分擔等維護機制，風險防范弱、風險補償難，支持保障作用不夠有力。2.中介機構和要素市場不夠完善。缺乏資產評估公司、信用評級公司等中介服務型機構，產權流轉交易和抵押登記服務平臺建設不足，導致土地承包經營權、草場經營權、林權等產權要素市場發展滯后，制約了金融資源的持續注入。3.金融基礎設施建設不夠健全。信用信息呈現碎片化，未能實現互聯互通，普惠金融的量化指標體系、社會征信系統、農村電子支付系統等都相對比較薄弱。農村金融生態環境仍然較為脆弱，缺乏適合農村社會特點的征信、評估體系和信息共享機制，缺失有效的失信懲戒和信用重建機制等。4.普惠金融的宣傳普及不夠到位。普惠金融受眾金融知識相對比較匱乏，金融安全和風險承受力較差。長期積累的“剛性兌付”觀念影響依然存在，風險和責任意識有待增強。部分弱勢群體的客戶信用意識淡薄，對自身信用記錄不重視，對普惠金融發展構成一定障礙。

三、普惠金融發展中幾個關系的再認識

無論從當前還是長遠來看，尋求促進普惠金融在新時代實現更高質量發展之策，必須進一步深化對普惠金融發展過程中一些重大關系問題的認識，以便更有效地指導和推動普惠金融實踐。（一）需求與供給。在滿足需求層面，一是要防止片面強調“普惠”目標而忽視金融在資源配置中的普遍規律，對有效和無效需求不加區分，導致普惠金融被泛化為政策性、福利性金融甚至被迫擔負財政性功能；二是要防止片面強調金融的逐利性而忽視“普惠”目標，發展普惠金融動力不足甚至無所作為，導致普惠金融被退化為財政支持的“附屬”。加大供給以實現“普”的目標，要注意把握好以下三點：一是要充分認識普惠金融發展潛力，主動增強擴大供給的自覺性。隨著經濟發展的動力轉換、技術進步和政策支持的疊加效應，普惠金融發展的外部環境不斷優化，特別是隨著供給側結構性改革的推進，金融業在新興產業特別是小微、“三農”領域要加杠桿。普惠金融將成為金融機構特別是中小金融機構實施差異化戰略轉型的“藍海”。二是要關注需求的多樣性，推動普惠金融供給的多元化。不同市場主體在不同發展階段發展水平上的金融需求千差萬別，傳統金融和新興金融、直接融資與間接融資、銀行與非銀行，都應是普惠金融的供給主體，要努力構建層次分明、定位精細、功能互補、競爭充分的差異化、特色化普惠金融組織體系和服務體系，實現供給主體的多元化和供給結構的均衡化。三是要鼓勵通過創新加大供給覆蓋，同時要平衡好創新與監管的關系。當前，在基本金融服務需求已經基本保障，創新金融產品和服務手段以拓展普惠金融供給的廣度深度，將是普惠金融發展的主題。同時，要加強普惠金融監管引導和監管協調，在鼓勵金融創新、維護金融穩定和保護消費者權益之間實現平衡，保障創新的穩步推進和監管的全覆蓋。（二）成本與風險。小微企業、農民、貧困人群是當前我國普惠金融重點服務對象，這些群體分散、規模小、缺乏有效信息（健全的財務報表和信用記錄）和抵押資產，在金融交易中存在獲得客戶成本高、風險難把握、盡職調查成本高、信用違約風險高等困難，導致交易成本相對較高。如果金融機構降低交易價格甚至價格無法覆蓋成本（含風險溢價），無疑會加大交易風險，導致防控金融風險目標與普惠金融實現“惠”的目標發生沖突。如何覆蓋風險實現成本可負擔，首先，要更加重視普惠金融風險管理，特別是要充分認識到數字技術并不必然改變金融風險的隱蔽性、突發性、傳染性和服務外部性的特征，無論是監管機構還是金融機構，都必須堅定不移地把完善風險治理體系放在發展普惠金融的首要位置；其次，金融機構要緊抓新技術新業態快速發展帶來的新機遇，將移動互聯、大數據、人工智能、云計算等新技術與普惠金融深度融合，以數字技術降低成本、提高效率、衡量信用以及控制風險，使數字金融成為突破普惠金融發展障礙的一個重要力量。最后，要加大誠信教育，防范道德風險，降低信用風險和交易成本。（三）社會責任與商業可持續。普惠金融彰顯社會責任，但不完全等同于政策性金融，更不是慈善金融、救濟金融。從國際經驗來看，那些無法實現商業可持續的普惠金融體系通常很難維持下去，最終也必然會背離實現金融普惠的初衷。在可持續發展基礎上履行好社會責任，在追逐商業利益與履行社會責任之間達到平衡，既是普惠金融的本質要求，也是面臨的一大挑戰。一方面，實現商業可持續的關鍵是風險可控和收益覆蓋成本，金融機構要努力通過創新服務模式、完善評價考核等手段降低成本把控風險，提升可持續發展的能力水平。另一方面，在金融機構外部，要努力構建協調各方的利益兼容機制以引導金融機構提供可持續的普惠金融服務，如建立涵蓋社會績效、財務績效的綜合評價體系、加大金融基礎設施建設促進信息共享以提升交易效率、完善普惠金融的風險分擔和損失補償機制等，實現機構創新降低成本與政府扶持分攤成本相結合，增強普惠金融發展的可持續性。（四）市場和政府的作用。比較商業性金融而言，普惠金融更具公共品的特性，需要更好地發揮政府與政策扶持的引導作用。與此同時，普惠金融的本質還是金融，實現普惠金融成本可負擔、商業可持續，必須要充分發揮市場和市場主體的主導力量。因此，發展普惠金融過程中，發揮市場作用和政府作用二者缺一不可，努力形成市場和政府作用各有側重、有機統一、相互促進的格局。具體來說，在普惠金融的資源配置、服務提供、發展模式上，市場要起主導和決定性的作用；政府則是普惠金融發展戰略的頂層設計者、普惠金融基礎設施建設的推動者和普惠金融發展環境的建設者，通過創造良好的法律、制度、政策和市場環境，有效彌補和解決市場失靈問題，保障普惠金融市場的高效運行。

四、進一步推動普惠金融發展的對策建議

新時代推動普惠金融更高質量發展，實現普惠金融從“有沒有”到“好不好”的升級換代，要堅持問題導向，針對難點痛點，秉持系統觀點，注重綜合施策，重點從以下四個方面協同用力，精準發力，持續推進。（一）健全普惠金融體系以擴大和均衡供給。1.大型商業性和政策性金融機構應切實肩負起社會責任，深入實施普惠金融發展戰略，改造傳統商業模式，圍繞農業現代化、新型城鎮化、生態文明建設，加大對農業開發、基礎設施建設、產業化龍頭企業和產業融合發展的金融支持，實現政策性普惠與商業化普惠的兼容共贏。2.股份制商業銀行和農村信用社（農村商業銀行或農村合作銀行）要加大業務創新力度，均衡機構網點布局，通過增加和優化普惠性金融產品和服務，針對中小微企業、農戶等普惠金融客戶特點和融資需求，改進信貸服務方式，在抵質押手段、業務流程、還款方式、營銷渠道等方面加大創新力度，更加注重消費金融、零售金融、定制金融產品的開發與創新，打造差別化、專屬的產品和服務體系，提升普惠金融整體水平。3.大力發展新型普惠金融組織和市場參與主體，通過降低市場準入門檻、提供優惠政策舉措等引導新型資本進入普惠金融市場和領域，重點是鼓勵和引導小貸公司、村鎮銀行、村級資金互助組織、眾籌、擔保、小貸、典當、融資租賃、創業投資、民營銀行等機構加入普惠金融組織體系，更好地滿足處于不同地域、不同層次、不同行業、不同規模、不同發展階段經濟主體的多元金融需求。4.不斷完善農業保險、信用保險和貸款擔保制度，在銀行信貸和客戶授信中引入保險機制，有效為普惠金融業務提供保障。同時注重發揮資本市場、債券市場和期貨市場的金融功能，鼓勵符合條件的中小微企業和農業產業化龍頭企業上市融資和發行債券，推動相關企業發行中小企業集合票據和私募債的發行，提升農業產業化市場競爭力。（二）降低成本以防控風險。1.金融機構要不斷加大移動互聯網、大數據、科技智能化等新興技術的創新應用，挖掘普惠金融客戶潛力，圍繞中小微、“三農”、社區居民的各類生產、生活場景創新金融服務模式和產品，建立特色鮮明、方便快捷、成本低廉的數字普惠金融產品體系，通過大力發展移動金融、科技金融，依靠其信息技術優勢，有效降低普惠金融業務開展中的信息收集成本、信用評級成本、授信成本和風險管理成本，緩解商業可持續面臨的挑戰。2.為開展普惠金融業務的金融機構提供低成本資金來源，地方政府進行財政貼息、稅務部門對于普惠金融業務給予稅收優惠或稅收減免，設立普惠金融風險補償機制和融資擔保體系等措施，有效降低普惠金融經營成本。商業銀行也要堅持從自身內部轉移定價以及服務機制上為降低普惠金融資金和服務成本而努力。3.主動引導金融機構完善風險管理模式，切實強化風險管理和流程管理，加強風險管理文化建設，加大力度建立健全相關的審核管控機制，綜合各項考核指標，建立切實可行的考核方案和風險控制專業隊伍，管控風險。（三）完善激勵約束以增強可持續發展能力。1.發揮貨幣信貸政策工具的正向激勵作用。充分發揮差別存款準備金率、再貸款、再貼現、宏觀審慎政策、信貸政策導向評估等工具的正向激勵作用，精準引導金融機構更多地將金融資源配置到“三農”、小微企業、扶貧、“雙創”等普惠金融發展重點領域。鼓勵有條件的地方安排一定的再貸款額度，專門用于支持銀行業金融機構開展普惠金融產品和服務方式創新業務；適當調劑再貼現規模，專門用于支持開展普惠金融產品和服務創新的銀行業金融機構辦理涉農企業商業匯票再貼現。2.發揮財政性資金的杠桿撬動作用。對涵蓋改善三農、中小企業、助學、就業、保障房等領域融資條件的財政扶持資金進行系統梳理和整合，建立“資金池”，形成政策合力使其真正有效發揮“四兩撥千斤”的撬動激勵作用。在有條件的試點地區，鼓勵地方政府通過增加財政貼息資金、提高擔保公司和再擔保公司資本金注資或設立風險補償基金等多種方式，建立涉農貸款等優先補償制度。建立和完善考核制度及獎勵機制，鼓勵縣域內各金融機構法人和各金融機構的分支機構將新增存款主要留在當地使用。3.引導金融機構主動承擔社會責任。按照“分類指導、差別授權”的原則，充分運用再貸款、貼息、保險、財政獎補等政策手段，引導金融機構在審批權限、資源配置、風險容忍度、盡職免責等方面制定合理政策，調動分支機構開展普惠金融產品和服務創新的積極性，構建普惠金融發展的正向激勵機制。金融機構要把發展普惠金融業務情況向社會披露，接受監管部門、市場和金融消費者監督，主動承擔社會責任。（四）提供有力的配套支持。1.更好發揮政府作用。發揮好政府在制度設計、金融基礎設施建設、政策支持等方面的引導作用，從宏觀層面做好普惠金融的系統規劃、信息共享、法規保障、監督評估等工作，確保普惠金融合理、有序推進；加大人力、物力和財力的投入力度，加強信用體系、農村支付服務創新等普惠金融基礎設施建設力度，特別是在信用環境建設方面，在加大失信懲戒力度的同時，加強對“信用黑戶”的信用甄別、釋放和重建工作；通過政府獎勵、稅收減免、專項資金設立、財政貼息等多種方式，加大普惠金融政策支持力度。2.建立健全普惠金融監管框架。首先是實施差異化監管，在有效管控風險的前提下，落實好普惠金融業務創新方面的差異化監管和考核制度，補足普惠金融服務短板；規范新型金融機構管理，不僅要確立新型普惠金融服務主體法律規范，還需要強化地方配套支持，做好相關監管和風險處置工作。其次是提高監管適應性，一方面鼓勵各類金融機構和組織創新機制體制，利用互聯網拓寬服務覆蓋面，另一方面引導新型機構規范發展，積極拓展互聯網金融服務創新的深度和廣度，鼓勵互聯網企業依法合規提供創新金融產品和服務，更好滿足中小微企業、創新型企業和個人的投融資需求。最后是強化數字金融監管。由于在疊加了數字技術之后，金融風險更具隱蔽性，傳播速度更快、覆蓋范圍更廣更深，這增加了金融系統性風險。為防控數字普惠金融發展過程中的風險，應加強監管制度建設，針對數字金融風險特點，在流動性風險、信用風險、操作風險防范上，加快健全有效的基礎監管制度，加強綜合監管、協調監管、功能監管。同時，加大監管技術創新力度，充分運用大數據技術豐富監管信息，完善監管手段、改善監管方式，努力提升數字金融監管的有效性。另外，從普惠金融發展現狀出發，要進一步培育健全集政府監管、行業自律、金融組織內部監控為一體的監管格局，加強監管協調和信息共享，形成監管合力。3.加強消費者教育和保護。要通過制定專門的法律法規將國民金融素質教育納入各級教育大綱和教育計劃，提升國民對金融素質教育的重視程度；要因地制宜、主動探索開展家庭金融教育、農村金融教育、網絡金融教育、社區金融教育等多種方式方法，提升大眾特別是低收入人群、學生、老年人等特殊群體的金融素養。健全消費者權益保護制度辦法，建設良性的糾紛解決機制，開展打擊損害消費者合法權益行為。

作者:張謙等 單位:中國人民銀行黨校