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摘要：根據《中華人民共和國人民銀行法》的規定，人民銀行對金融市場主體執行金融管理規定的情況負有監督管理職責，而公民、法人或其他組織發現金融市場主體存在違法、違規經營行為進而向監管機構舉報并要求其對違法違規主體進行查處則是社會公眾參與執法監督的一種重要方式。實踐中，央行分支機構作為人民銀行執法前線，在對外履職過程中，往往會成為公民、法人以及其他組織舉報金融違法行為的受理單位。隨著近年來金融知識普及覆蓋面的不斷擴大，公民的法治意識和維權意識也不斷增強，隨之而來的是舉報事項呈現出逐年增多的態勢。目前，人民銀行各地區的分支機構對于舉報事項的處理方式不盡相同，且存在一定程度的任意性，加之目前人總行尚未出臺行之有效的統一性規定，導致各分支機構對于舉報事項的處理程序、時限等關鍵環節把控不足，極易引發較大法律風險和履職風險。

關鍵詞：金融違法；舉報；處理；風險

一、央行分支機構舉報處理工作現狀分析

（一）舉報事項來源廣泛，呈逐年增多、復雜化趨勢。隨著科技的不斷進步，金融業態發展迅猛，各種各樣的金融服務和產品層出不窮，金融行業的繁榮發展也在一定程度上引發了金融市場主體違法行為的高頻出現。根據《中華人民共和國人民銀行法》、《中國人民銀行執法檢查程序規定》等法律法規的規定，公民、法人和其他組織在接受金融服務、購買金產品或解決金融糾紛的過程中，發現金融市場主體存在違法法律法規、人民銀行金融管理規定的行為的，可以向違法行為發生地的人民銀行進行舉報。人民銀行對外履職涉及金融市場和消費者日常金融消費的方方面面，導致舉報事項的來源較為廣泛，具體來說，舉報事項來源包括但不限于以下幾方面：1、舉報金融機構違反人民幣現金管理相關規定的行為，如金融機構對外支付假幣、殘損幣、印有反動宣傳內容的人民幣；2、舉報金融機構違反支付結算管理相關規定的行為，如銀行為違法企業或組織提供支付清算服務的行為；3、舉報金融機構違反國庫管理規定的行為，如銀行延解、占壓、挪用庫款的行為；4、舉報金融機構違反征信業管理規定的行為，如銀行未經授權查詢公民個人金融信息的行為；5、舉報公民、法人或其他組織進行洗錢的行為，如公民、其他組織通過地下錢莊轉移贓款的行為等等。近年來，舉報事項呈現逐年增多且趨向于復雜化的態勢，并且伴隨著舉報事項處理工作的不規范、多數金融機構為避免被處罰，傾向于選擇用禮品、禮金卡等方式補償舉報人以息事寧人，逐漸衍生出很多“職業舉報人”，此類人群多為社會閑散人士，以向金融管理機構舉報為業，目的主要在于通過舉報事項獲取一定利益，這一情況也在側面造成了舉報事項的頻發。（二）易與投訴、信訪事項混淆。由于舉報人的法律知識水平受限，容易將舉報事項與信訪、金融消費投訴事項進行混淆，舉報人在所舉報事項中往往摻雜著投訴請求，又或者誤將信訪當成舉報進行提交，而根據《中華人民共和國信訪條例》、《中國人民銀行信訪工作規定》以及《中國人民銀行金融消費者保護實施辦法》等規范性文件的規定，舉報、信訪和投訴事項應區分不同情況由相應的職能部門予以受理處理，而舉報人對于人民銀行內部的職能部門設置情況一般不甚了解，在不能確定具體應向人民銀行的哪一部門、通過何種渠道提出的情況下，難免會出現錯誤、重復提交舉報事項的情形，不僅不利于舉報事項的高效處理，也造成了行政資源的浪費。另外，值得注意的是，舉報事項不同于投訴事項的最大區別在于，舉報是舉報人認為被舉報人存在違法行為要求金融管理部門（本文語境下）履行監管職責的行為，舉報人與被舉報行為之間的利害關系存在與否具有不確定性；而投訴則是投訴人與金融服務或金融產品的提供者之間產生糾紛，請求金融管理部門解決爭議的行為，投訴人與投訴事項之間一般存在直接利害關系。人民銀行各級分支機構處理金融消費投訴，可以采用組織調解的方式促成金融消費糾紛的解決；而對于舉報事項的處理，往往伴隨著檢查、處罰等一系列具體行政行為，具有不可調解性。

二、當前舉報事項處理工作中存在的問題

（一）處理程序不規范，易引發履職風險。當前，因人民銀行尚未正式出臺統一適用的舉報處理相關制度、辦法，各地區人民銀行分支機構對于舉報事項的處理普遍存在一定的任意性，以投訴或信訪程序處理舉報事項、受理及答復形式不規范、處理時間過長等問題時有發生，而這些問題極有可能導致舉報人對處理行為的不滿，進而提起行政復議或行政訴訟。（二）相關證據難以保存，不利于后續程序的進行。舉報人對于所舉報的金融違法事項往往多以口頭描述為主，以文字材料、照片、視聽資料等載體記錄的則屬少數，而目前絕大多數央行分支機構對于舉報事項的接待場所均為相關職能部門的辦公場所，一般不會安裝錄音錄像設備，這一現狀導致了人民銀行分支機構在處理舉報事項時對舉報事項所指向的金融違法行為記錄不全，不便于后續程序的開展，并且在因舉報處理引起的行政訴訟中，也不利于人民銀行作為訴訟一方當事人組織訴訟所需材料。（三）處理方式不當易引發較大法律風險。人民銀行總行已經了《中國人民銀行金融違法行為舉報處理操作指南（征求意見稿）》（以下簡稱《操作指南》），根據該《操作指南》的規定，人民銀行分支機構只接受以信函、當面提交等方式提出的舉報事項，對當面提交的舉報事項，處理不當則會引發較大法律風險：一方面，大多數舉報人系出于自身利益之考量，舉報人在與人民銀行分支機構當面交涉舉報事項時，難免會有情緒較為激動的情形，若處理方式不夠妥善，極易導致言語、肢體沖突，進而引發人身傷害等民事糾紛；另一方面，隨著舉報事項的高頻出現，舉報人的“專業化”程度也越來越多高，很多舉報人會隨身攜帶電子攝錄設備，對人民銀行舉報處理過程通過錄音、錄像等方式予以記錄，如前文所述，在辦公場所處理舉報事項會使得涉密文件、涉密計算機、移動存儲介質等國家秘密載體輕易被舉報人或其他無關陪同人員接觸、記錄，極易引發泄露國家秘密的風險。

三、完善舉報事項處理工作的建議

（一）加強政務公開，設立統一政務服務電話。通過互聯網、營業大廳告示欄、LED屏等形式對社會公眾公開人民銀行信訪、投訴、舉報事項的受案范圍、處理程序、時限等相關內容，使舉報人能夠在明確區分上述不同事項的基礎上，了解不同事項的不同處理渠道。同時，整合人民銀行各分支機構現有資源，設立統一的政務服務電話并對外公開，服務事項應當至少涵蓋答復咨詢、接待信訪及舉報、受理信息公開申請等，并建立內部分轉協調機制，使得舉報事項能夠在人民銀行內部部門間高效流轉、處理，進一步提高行政效率。（二）設立獨立舉報接待室。建議有條件的地區行在辦公區域外或非涉密場所單獨設立舉報接待室，作為處理舉報事項的專門工作場所，在接待室公示舉報、投訴、信訪事項的處理流程圖，使舉報人能清晰分別不同事項的處理程序和時限；同時，在舉報接待室安裝錄音錄像設備，在進行接待之前明確告知舉報人將完整記錄并留存接待情況，這樣不但便于記錄舉報事項具體情況有利于后續的調查處理，而且便于留存證據，避免人民銀行與舉報人之間不必要的糾紛，降低法律風險。同時，接待室與涉密場所隔離也能更好地避免泄密事件的發生。（三）開展專題培訓，加強案例指導作用。針對舉報事項處理工作開展專題培訓，聘請本領域學者、職業律師、業務專家對當前分支機構舉報處理工作中存在的問題予以解答，特別是針對《操作指南》中受理方式、處理時限、答復形式等關鍵環節深刻解讀。同時，引入典型案例，通過案例分析加強指導，進一步提升相關工作人員業務素養，避免因處理程序不規范引發法律及履職風險。

作者:柴文梁 單位:中國人民銀行長春中心支行