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中國加入世界貿易組織后，服務貿易開放和金融業的國際競爭不僅對國內金融機構帶來了沖擊和挑戰，也對國內的金融監管制度以及立法體系的創新提出了緊迫的要求，因此，盡快調整監管理念，完善金融證券監管制度和法律框架，具有現實意義。

監管機構與監管職能的統一

我國金融監管體制目前基本與30年代的美國金融監管體制相似，即以金融分業為基礎的法定監管為主，自律監管為輔的模式，稍有區別是國內金融自律監管作用相對薄弱，證券交易場所和金融行業協會組織的自我監管作用尚未充分發揮。從監管部門來分，人民銀行、證監會和保監會分別是銀行、證券和保險三大主要金融行業的主管部門。從整個金融市場來看，則監管部門更多，例如財政部是國債市場的主要管理者；企業債券屬于國家發展計劃委員會管理；而外匯和B股交易又受到國家外匯管理局等其他政府部門的監督管理。從各部門的監管職能看，既有各類金融業務資格的審批等市場準入的管理，也有違法違規行為的調查和懲處的權利，此外，在很大程度上各監管機構還承擔了金融行業的發展規劃和法規的制定工作。這種分業監管模式在金融市場的初級階段具有一定的合理性，但從現代金融業的發展著眼，面臨的問題不少。金融市場的對外開放，勢必帶來金融的混業化經營和市場的國際化運作，以分業為基礎（sector-based）的金融管理模式越來越受到制約：一是不同法律規定基礎上的自律性管理和法定監管的模式的將困擾著金融機構；由于兼并收購，投資公司、銀行和保險公司之間的區別日益模糊，大量的多目標的混業金融集團將會不斷產生（不產生這樣的金融集團就無法與海外金融集團競爭）。如果不同金融機構必須向不同的監管部門申請業務許可，并按照不同的監管標準運作，就沒有一個監管機構能夠總體評價和監管不同行業間產生的金融風險，勢必會對整個金融市場的系統風險缺乏應對之策。一旦發生金融風險，就容易造成我國特有的行政干預市場的重新出現，或是觸發國內或國際金融危機。前者違反WTO規則和國際金融慣例，損害我國金融市場的監管聲譽；后者則會重蹈前人或別國犯過的錯誤，影響國家的金融安全。因此，入世后的金融監管體制應當逐步確立一個統一的監管機構，并制定相應的法律框架，使得該機構能夠全面承擔銀行、保險、證券業的監管職責。從長遠看，統一的金融監管機構還應當行使對其他金融業務或金融創新業務的監管職能，使其能夠對所有金融領域內的風險進行綜合評價和了解，有效地行使國內金融市場的監督管理。

當然，在目前分業模式的管理格局下，可以先考慮將各主管部門的監管職能和宏觀管理職能進行分離，在此基礎上，整合各部門的監管職能，成立單獨統一的金融監管機構。在過渡期間，可以考慮在人民銀行、財政部和證監會三個主要監管機構之間進行試點。初步形成金融業務資格核準、金融市場創新發展等宏觀管理職能，與金融市場的日常監管和紀律執行只能相分離。隨著條件的成熟，再過渡到最終的單一監管機構的確立。

風險識別為基礎的監管理念

加入世界貿易組織后，我國金融市場運行的空間將逐步實行國際化，金融風險的表現形式除了原有的中國特色外，還會受到國際金融市場各種風險的影響。如果政府監管部門仍然堅持原來的監管思路，其效果顯然是行不通的，即使是風險揭示的監管原則也會受到挑戰，因為國際市場上的各種風險種類和成因對于國內監管者而言尚無實踐經驗和了解，具有一定的揭示困難。因此，整個監管工作的思路和監管理念完全以風險為基礎（risk-basedapproach），即必須在明確監管目標的現實性和法規局限性的基礎上，對投資者和金融機構兩方的適當風險責任進行分析，同時要充分意識到消除金融體系的風險和失敗是不可能（impossibility）和不現實（undesirability）的。金融監管機構所確定的基本監管目標應當圍繞金融風險的識別（identify）、著重（prioritize）和解決（address）這三個環節，并提出與法定目標相關的具體內容，即保持市場信心、提升公眾對金融體系的理解、尋求消費者的適當保護，以及減少金融犯罪。這里的風險與日常經營活動中的商業風險或市場風險不應相混淆。對于監管者而言，基本的問題有兩個：一是什么樣的金融業務、事件或問題能夠帶來以上的風險？二是如何有效利用監管資源來集中關注和防范對市場最有影響的風險？為了解決這些問題，法律應當要求監管機構經濟有效地利用其資源，并且要求被監管者合理分擔有關監管成本，即可以運用法律經濟學的原理來有效地配置監管資源，以達到監管效率的最大化。

為建立新的監管目標和體系，監管部門應當重點分析和掌握具有高水平或普遍性的風險范圍。例如，對于保護消費者監管目標構成威脅的主要風險可以歸類為：公司破產、金融犯罪和市場優勢地位的濫用、公司行為不端或管理不當、市場故障（marketmalfunction）、對金融產品和服務的理解不充分導致的決策失誤等。監管部門還可以建立相應風險事件的案例檔案和說明，幫助市場各方通俗了解金融風險的含義。眼下，我國的金融監管部門往往關注個別公司或個別行業的風險狀況，缺乏對金融風險及其不同成因的歸納和認識。實際上，對當代金融體系構成風險的因素還來源于全球經濟的走向、新金融產品、各國經濟社會政策的發展，以及金融消費者的行為變化等。

在明確并歸類金融風險后，便應對風險的評估和秩序進行排列。首先，監管部門應評估一個不同風險在多大程度上會發生并影響其監管目標？其次，風險的影響性如何？后者是分配資源進行監管的參考因素。在所有風險發生的可能性相似的情況下，風險影響性的區別就有重要的意義，顯然應當首先關注的是那些對消費者損失影響大的風險。

在風險評估和次序排列后，就是如何處理風險的問題了。以前，監管部門習慣于重點關注個別公司的情況，或采取突發性或運動性的監管方式，但經驗表明，這不是一個監管范圍和對象更廣的監管機構所能實施的最有效的監管方式，其結果往往使監管者只關注與個別公司相關的事件，而放棄了在更廣的范圍內處理風險的事先主動行動的機會。因此，監管機構必須在多種監管方式中有所選取，而非僅關注個別公司的行為。做出決定的關鍵一點是什么才是解決風險的最有效方式？例如在金融機構為客戶提供產品的風險揭示方面，可以要求金融機構通過互聯網或書面形式，向社會公開其不同金融產品的服務信息，以便消費者在充分比較的基礎上做出投資決策。核準制實施后要求發行股票的公司特別揭示其發行風險的做法也是一個正確的做法。

此外，監管機構還可以引入了監管的“專題性方法（thematicapproach）”，即針對專門性的金融問題，如來源于特殊的金融市場、行業、金融產品或外部環境等，考察其風險和可能影響監管目標實現的因素，并制定相應的監管措施和方法。專題監管的內容可以包括低通脹環境對資本市場的影響、網絡證券交易、中外合資金融機構監管等。

層次分明的監管關系

監管理念和監管新體制確立后，盡管金融監管在更寬的層面上處理和金融機構等市場參與者的關系，但這并不意味著原來的以上市公司或金融機構為主的監管（companyfocusedregulation）方式的完全取消。一個最重要的方法仍然存在，即通過監管機構制定業務規則和指引手冊來規定投資者的保護標準，并檢查上市公司和金融機構是否遵行。但是，常規的現場檢查（routinecompliancevisits）可以考慮取消，取而代之是集中關注那些從事高風險業務的公司以及高風險的金融領域。

在以風險為基礎的金融監管理念指導下，所有被管理的企業和機構仍將遵行現有的法律規定。監管機構則可以通過風險評估將監管層次逐步明晰，例如可以將所有金融機構歸類從A到D的四種機構。對風險級別最高的A類公司，監管者將與其保持緊密的監管聯系；而對于風險級別最低的D類公司，則主要通過業務抽查和專題監管等方式保持遠距離的輕微接觸。其中，新出現的大型金融集團控股的投資公司可由專門成立的金融集團部門（financialgroupdivision）單獨監管；原來保監會監管的保險公司也可以轉移到保險公司部門（insurancefirmdivision）監管；而大量的證券公司和基金管理公司，以及獨立金融分析師將由投資公司部門（investmentfirmsdivision）進行監管。此外，監管機構可以“專題項目組合（aportfolioofthematicprojects）”的方式進行管理，例如可以專門針對B股市場的特點而設立一個專題性質的監管部門（athemesdepartment）。與此同時，將日常性的監管重點轉移到那些大型綜合類的中介機構和高風險的金融業務范圍，并要求風險級別最高的被監管對象必須執行內部的風險評價和防范計劃，定期測試其風險模型。對風險程度最低的D類公司的監管則主要以違規查處為主，這些公司盡管數量較多，但業務范圍較狹，發生的風險危害性也較低。對這些機構的監管無須保持專門的監管關系，而宜采取個案處理的模式。通過風險識別和歸類后，就容易確定金融監管的重點，形成層次分明的監管關系，也有利于監管資源的合理配置。

加入世貿后，在國內金融市場進行改革創新的同時，我國參與國際金融監管合作也將進入實質階段，這不僅要求國內金融監管體制和立法要加快國際慣例的采納，同時也為各國之間的監管成果的交流提供了更加有利的條件，一個值得注意的最新發展是傳統上實行自律監管為主模式的英國，已經于今年底實施了《2000年金融服務和市場法》，正式放棄了以自律監管為主的模式，而代之以法定監管為主，單一監管機構對金融行業統一監管為特點的模式，這種以金融市場全球化和金融業務混業化后產生的監管競爭的實際效果如何，也可以作為我們觀察思考和借鑒的經驗。