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一、靖遠縣農村金融發展的稟賦缺陷

（一）農村金融資源占有率低。由于國有商業銀行逐步退出農村金融市場，農村金融服務主體主要是農村信用社，農村人口對金融資源的占有率較低。截止2013年末，靖遠縣共有18個鄉鎮、174個行政村、10個社區居委會，總人口47萬人，其中農業人口41.5萬人；銀行業經營機構只有工行、農行、建行、郵政儲蓄銀行、甘肅銀行和農村信用社6家，營業網點43個，從業人員427人，其中：鄉鎮營業網點24個、從業人員270人；按農業人口計算，平均每萬人擁有的農村金融機構網點數僅為0.58個。農村金融資源與近年來農村凸顯的活力經濟發展需求相比，顯得較為滯后，一定程度上弱化了農村金融服務功能的發揮。（二）農村金融服務覆蓋率較低。2013年末，靖遠縣企業數量1261戶、農戶數10.87萬戶，農戶和農村經濟主體獲取金融服務的比例仍然偏小，平均每萬人擁有的POS機、ATM機、轉賬電話分別僅有7臺、1.2臺、6部。在信貸服務上表現也較為明顯，盡管近年來銀行機構新推行了“婦女小額擔保貸款”、“雙聯”惠農貸款、“草蓄設施蔬菜貸款”等惠民貸款，但對農村區域的信貸投入覆蓋率較低，靖遠縣作為一個農業人口占全縣人口88%的農業大縣，農戶貸款僅占總貸款的50%，農戶人均貸款額較全縣人均貸款額的比重低30%。（三）農村資金外流現象仍較突出。截止2013年末，靖遠縣金融機構各項存、貸款余額分別為62.37億元、37.06億元，存貸比59.42%。剔除存款準備金、流轉頭寸、CPI等因素，縣域資金特別是農村地區的資金仍存在外流現象，主要是當前各國有商業銀行特別是農業銀行將資金投向效益較好的城區企業或居民，逐步退出農村市場，2013年，靖遠縣農業銀行主要在農村地區發放了1.8億元“雙聯”惠農貸款，其余在縣域吸收的存款主要投向城區企業和居民；另外，郵政儲蓄銀行利用郵政局在農村的網點開展業務，吸收了一定量的農村資金，截止2013年末，其存、貸款余額分別為4.48億元、1.78億元，存貸差達2.7億元，部分資金上存，也加劇了資金外流。（四）農村金融服務產品創新不足。當前，隨著農村經濟的快速發展，客觀上對金融產品提出了更高的要求。但是靖遠縣農村金融服務主要還局限于存貸款業務，農村經濟交易也大多以現金結算為主，支付結算票據化程度低，新興的網上銀行、中間業務、投資理財等金融產品在農村地區較少涉及，如靖遠縣農村地區銀行卡發卡數量約15萬張，平均2.8個人才擁有1張銀行卡，而城區平均0.7人就擁有1張銀行卡。在農村保險服務方面表現尤其突出，雖然近年來保險業務增長較快，但農村領域保險市場一直發展滯緩，2013年，靖遠縣農村地區保險業保費收入和支出分別占全縣保險業比重的27%和15%，保費收入不到農業生產總值的2%。

二、農村金融發展稟賦缺陷的原因探析

綜上看來，靖遠縣農村金融發展存在眾多缺陷，處于弱勢發展狀況，究其原因，除了“三農”先天弱質性、農村金融制度設計、金融價值取向等因素外，還存在一個共性的根源性因素，那就是農村金融具有一定的“準公共性”，而這種“準公共性”一直以來未有效得到公共財政政策相應的補貼或彌補，從而導致了其弱勢狀況的形成。（一）“準公共性”的分析。公共經濟學中的公共產品理論根據非競爭性和非排他性將所有物品進行分類：一類是私人物品，既具有排他性也具有競爭性；第二類是純公共產品，既具有非排他性也具有非競爭性；第三類是準公共產品，包括具有排他性但不具有競爭性的產品、消費上有競爭性但無法有效排他的公共資源類產品、以及具有較大正外部效應的公共產品?，F實生活中包括農業經濟在內的不少產品和服務由于具有公共產品的部分特性，都可認為是準公共產品或服務，承認這一“準公共性”，有利于深入解釋農村金融發展的深層次問題。（三）農村經濟具有“準公共性”。從我國現階段實情來看，農村經濟和農產品體現了上述公共產品的部分特征，可稱之為準公共產品，這可以從其三個特性來論證：（1）外部性。農業關系國計民生，是社會經濟發展和人類賴以生存的基礎條件，所以農產品及農業生產就帶有很大的正外部性，即個人從其活動中得到的私人利益小于該活動所帶來的社會利益。（2）貢獻性。在我國工業經濟發展的初始階段，國家通過人為地提高工業產品價格與農產品價格的差距（“剪刀差”政策），使農業為第二、三產業長期提供廉價的食品和原材料，為工業化以及經濟社會發展做出了巨大的犧牲和貢獻。即使是當前的市場經濟中，由于農業的天然劣勢和工業生產的效率優勢，“剪刀差”現象仍然存在。（3）弱質性，農業經濟的先天弱質性需要政府支持和保護。如農業生產所需資金大、回收慢，特別是農業基礎設施投資巨大，私人投資難以承擔、也不愿意承擔，同時農業生產面臨較大的自然風險和市場風險，但其高風險并未帶來高收益，相反，由于農業生產成本趨高導致農業比較收益較低。（四）農村金融事實上承擔了一定的“農業補貼”。作為準公共產品，政府十分重視農業，并把農業當作全社會的公共事務予以實施、當作準公共部門予以足夠的支持和保護，以此保證國民經濟的持續、快速、健康發展。而這種支持和保護在國際社會特別是發達國家中，最普遍的是采取“農業補貼”的形式，農業補貼的實質是國家為了補償農業因為“剪刀差”、外部性等導致的損失而對農業進行的應有“賠償”。而我國對農業的財政投入特別是農業補貼一直處于較低水平，而農業經濟依靠自身投入難以完成原始積累，在農業經濟發展巨大的資金需求中，農村金融事實上承擔了部分應由國家負擔的“農業補貼”，由于這種隱性補貼（即暗補）的存在，為“三農”發展提供服務的“農村金融供給”可定位為“準公共服務”，也即農村金融具有一定的“準公共性”。這種“準公共產品”所承擔的暗補至少包括三個方面：（1）低收益率。受農業經濟比較效益低的影響，農村金融的收益率也較低，加上農業貸款點多、面廣、金額小，其管理成本遠高于城區及大額的貸款。（2）高風險性。由于農業保險發展滯后，農業經濟所面臨的自然風險和市場風險容易轉嫁到農村金融上，農村金融風險要高于其他產業貸款。（3）正外部性。由于農村經濟總量小，農村區域的金融機構網點往往微利經營，據測算，靖遠縣金融機構網點的存款保本點在2000萬元至3500萬元之間，而在靖遠縣農村區域中，有近四分之一的網點存款額低于這一標準。由此可見，農村機構網點在提供金融服務中，更多的是滿足“三農”的基本金融需求，在促進農民增收、確保糧食安全和維護社會安定等方面作出了重要的貢獻，其社會效益明顯高于經濟效益，從這種角度來說也存在一定的正外部性。

三、農村金融發展的政策供給

（一）在政策待遇上，為農村金融提供機會公平的政策支持。不可否認，較高的社會責任及經濟成本會對大多數農村金融機構自身發展形成障礙，作為自負盈虧的農村金融企業，顯然與為“三農”提供金融支持的“準公共服務”職能相矛盾，因此，政府應在公共財政框架下，更多地向農村金融傾斜，增強農村金融的生存能力和競爭能力，增加農業經濟和農村金融發展的機會，改善農村金融機構在市場經濟競爭中的不平等地位。（二）在補貼激勵上，要加大對農村金融的間接補貼。一方面要擴大財政支農資金投入，增加對農業經濟的財政直接補貼，為農業經濟和農村金融的發展夯實基礎；另一方面要加大對農村金融的間接補貼，如在農業發達的美國，主導發展了農村政策性金融、農村合作金融以及農業保險三大體系，其資本金、貸款周轉資金和部分借款等資金來源主要由政府提供，其農業保險雖然由商業保險公司經營和，但政府提供一定的補貼支持。（三）在資源配置上，健全政府和市場的分類配置方式。實證比較發現，“準公共產品”采取政府與市場共同提供的方式是一種較佳選擇，但應科學地界定政府與市場的參合度。對于具有較強“準公共性”的農村金融，整個經濟社會都能從中受益，但是相對而言農村金融資源十分有限，且具有一定的競爭性，這就需要政府與市場合理配置農村資源，實行由政府財政補貼、“三農”經濟與農村金融自身承擔的混合成本提供模式。（四）在運行模式上，要完善農村金融的風險分散和轉移機制。在現行的農村金融模式下，“三農”的高風險性極易傳染到農村金融，因此，建立并運用各類風險分擔及收益補償機制更為重要。一是建立政策補償機制，通過建立中央和地方財政的金融支農基金，進行貼息或其他方式補償；二是建立風險補償機制，對金融機構開展國家鼓勵的低收益高風險農業貸款業務，可提供利差補貼和貸款損失彌補資金；三是建立保險補償機制，對商業性保險公司按照農業保險的業務比重給予相應的保費補貼，免交涉農保險營業稅等優惠政策；四是建立支農激勵機制，對支農貸款達到一定比例的金融機構，可適當減免營業稅、降低或返還所得稅。（五）在組織體系上，要構建相應的農村金融體系，形成支農合力。建議由政府出資或出臺相關政策引導社會各類資本建立專門的農村信貸機構，解決現行農村金融機構信貸目標偏離的現象。另一方面要整合現有的農村金融資源，努力構建政策性金融、商業性金融、合作性金融分工合作、功能互補、競爭有序、高效運行且滿足農業經濟需求的多元化農村金融組織體系。如進一步拓寬農發行業務范圍，推進農村信用社和郵政儲蓄銀行改革步伐，加快村鎮銀行、資金互助社等民營金融組織的建設發展。

本文作者:白偉東李吉祥工作單位:中國人民銀行白銀市中心支行