導(dǎo)語：談?wù)撠?cái)政風(fēng)險(xiǎn)之大鍋飯一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

無論從可用于抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)資源來分析，還是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行變化引出的政府支出責(zé)任和義務(wù)來觀察（劉尚希等，2002、2003），我們不難發(fā)現(xiàn)，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的發(fā)散性特征，已經(jīng)在日益接近臨界點(diǎn)。

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財(cái)政改革取得了一定的成效，財(cái)政流量規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財(cái)政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)總量（流量）在不斷地?cái)U(kuò)大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，政府融資在部門利益的推動(dòng)下迅速擴(kuò)大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不斷擴(kuò)大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。

這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟(jì)的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大是制度安排出現(xiàn)時(shí)滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。

進(jìn)一層分析，整個(gè)改革的滯后，形成了一種風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，使社會經(jīng)濟(jì)生活中各個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)不斷地積聚和集中，“百川納海"，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。

一、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在

改革打破了“利益大鍋飯"，而“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，各個(gè)不同層次的利益主體都有了強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個(gè)人、各級政府及其各個(gè)部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動(dòng)力的競爭局面。

但另一方面，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實(shí)其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財(cái)政兜底"這個(gè)客觀事實(shí)。

二、政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

盡管自20世紀(jì)80年代以來，國企改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵(lì)的角度調(diào)整了政府與國企的財(cái)政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標(biāo)至今也沒有達(dá)到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少。可以說，我們是在無風(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)條件下來進(jìn)行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)嚴(yán)重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。因此，國企改革實(shí)際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)為前提條件的。

在國企還沒有學(xué)會在市場這個(gè)大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的辦法來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個(gè)改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

1.激勵(lì)與約束不對稱

搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實(shí)"經(jīng)營自主權(quán)"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自主權(quán)的落實(shí)，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險(xiǎn)或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵(lì)與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進(jìn)程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)更促使經(jīng)營者采取冒險(xiǎn)的舉動(dòng)，至于其背后的風(fēng)險(xiǎn)則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)效率的普遍低下。

這樣，激勵(lì)與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風(fēng)險(xiǎn)偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財(cái)政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實(shí)行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報(bào)告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。

2.國企信息不透明

每一個(gè)國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個(gè)"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實(shí)際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實(shí)質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強(qiáng)制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實(shí)虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險(xiǎn)投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟(jì)的整體狀況。同時(shí)，這也給社會公眾造成錯(cuò)覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個(gè)，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價(jià)來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時(shí)也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的最佳借口。

在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團(tuán)結(jié)貸款"、稅費(fèi)減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時(shí)，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價(jià)還價(jià)的"對手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是"激勵(lì)＋激勵(lì)"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動(dòng)地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。

三、公共預(yù)算對政府行為的軟約束

發(fā)展中國家的一個(gè)普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動(dòng)，也就是說，政府行為和活動(dòng)并不受國家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國尤其如此。

財(cái)政收入是政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動(dòng)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個(gè)決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實(shí)生活中，政府的活動(dòng)并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實(shí)，不是因?yàn)榇罅康念A(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動(dòng)，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動(dòng)引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。

由于缺乏預(yù)算約束，政府活動(dòng)的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財(cái)政。