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摘要：中國能源及能源法制建設正在走一條可持續發展之路，中國能源發展的客觀現實，要求改善能源結構、充分開發利用能源尤其是新能源和可再生能源。然而，在能源的開發利用中卻存在著利害相隨的客觀事實。如何使能源的發展具有可持續性，促使能源得到合理的開發利用，中國能源法制建設必須確立可持續發展原則，建立系統而完備的法制，著力于能源結構的合理與多元、能源技術的創新和保護、能源安全的風險應對、能源市場的適當干預與調節。

關鍵詞：可持續發展；能源開發；法制建設

Abstract：China’senergyandenergylegalconstructionareadvancingalongtheroadofsustainabledevelopment.TherealityofChina’senergydevelopmentrequirestheoptimizationofenergystructure，exploitationandutilizationofenergy，especiallythenewandrenewableenergy.However，bothadvantagesanddisadvantageexistintheexploitationandutilization.Toreasonablyexploitandutilizetheenergy，Chinamustpersistinsustainabledevelopmentprincipleandestablishrelevantlymaturelegalsystemthatfocusesonreasonableenergystructure，protectionandinnovationofenergytechnology，riskresolutionofenergysafety，andproperadjustmentandinterventionofenergymarket.

Keywords：sustainabledevelopment；energydevelopment；legalsystemconstruction

一、可持續發展：中國能源發展及能源法制之路

1992年6月，在巴西召開的“聯合國環境與發展會議”上，183個國家的政府首腦簽署了五個實現和貫徹可持續發展的國際文件，其中《21世紀議程》已成為可持續發展的行動綱領。但是，《21世紀議程》并未直接對能源的使用提出明確的義務要求，而只是在交通通信部分的文本中提及需要更有效更環保地使用能源(注：《21世紀議程》第7.5段建議“在人類居住的地方促進可持續性能源和交通系統”。)。為了彌補這種缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持續發展世界峰會在南非約翰內斯堡通過了《聯合國可持續發展世界峰會實施計劃》(又稱《約翰內斯堡實施計劃》)，該實施計劃規定了《21世紀議程》遺漏的能源建議，將能源政策作為可持續發展議程中的核心部分，各國同意采取聯合行動“以充分增進人們獲得可靠廉價能源服務的機會以及實現在2015年前使貧困人口減少一半的目標”。為此，各國一致贊同以下六項優先性建議：①“加強使用可靠、廉價、經濟上可行、社會上可接受且無害環境的能源服務和資源”。這就要求加速研究氫燃料電池技術，廣泛使用風能和太陽能，或在山區建設適宜的小水電設施。要達到這樣的目標，各國必須“加強地區和國家合作，包括通過能力建設、財政和技術援助支持各國的努力”。②“進一步使用現代生物技術”。此項目承認將現存的農業或林業廢料用做能源財富的機會，使生物質利用商業化，并在農村地區加以使用。③“支持轉向使用較潔凈的液態和氣態燃料，這種使用被視為更加無害環境，社會上可接受且成本效率較高”。④“為了實現第一個建議目標，制定國家能源政策和管理框架，以幫助創造能源部門所需的經濟、社會和體制條件”。⑤“加強國際和區域合作”以便實現上述目標并再次“特別注意農村和偏遠地區”。⑥“加緊協助和促使貧窮人口獲得上文所述的能源系統”(注：《約翰內斯堡實施計劃》第8(a)(b)(c)(d)(e)(f)段，參見[澳]艾德里安·J·布拉德布魯克、[美]理查德·L·奧汀格主編的《能源法與可持續發展》，曹明德、邵方、王圣禮譯，法律出版社2005年版，“原著序言Ι”第10-11頁。)。《約翰內斯堡可持續發展宣言》及《約翰內斯堡實施計劃》為世界各國的能源發展及法制建設指明了方向：應該堅持可持續發展原則，避免功利性的短期經濟目標；應該實行能源與環境、生態和經濟發展相協調的政策；應該利用經濟和技術資源使用新能源和可再生能源(如太陽能、風能、氫能等)。

1994年我國制定了《中國21世紀議程》，對社會和經濟的可持續發展以及資源的合理利用與保護確定了總的指導思想、發展模式和具體行動綱領。但是，《中國21世紀議程》只是規定對開發利用清潔能源在稅收、信貸和價格方面給予優惠(注：《中國21世紀議程》在2.16段(d)項規定：對環境污染治理、開發利用清潔能源、廢物綜合利用和自然保護等社會公益性項目，在稅收、信貸和價格等方面給以必要的優惠。)，這種規定未能全面和明確地確立能源發展的戰略地位。然而，這種不明晰的狀態很快就得到了矯正，中國的能源發展必須走可持續發展之路，這主要基于中國社會的經濟發展背景和可持續發展的要義：一是中國經濟自2003年進入新一輪高速增長周期以來，再次遭遇了能源瓶頸的限制。2005年，在政府宏觀調控作用下，能源緊張的局面稍微得以緩解，但能源缺口依然存在。二是按照中國目前的發展速度，到2010年，中國石油需求量預計將達到3.5億噸，其中50%左右需要進口。到2020年，中國石油需求量預計將為5億噸，其中60%需要進口。未來中國石油對海外資源的過度依賴和國際市場極大的不可預測性，將給中國經濟安全和可持續發展帶來威脅。三是可持續發展對能源的要求。無論是經濟的發展還是社會的發展，都要以一定的自然資源和生態環境作為前提和條件。如果其發展是以消耗浪費資源和自然生態環境的破壞為代價，實際上是以犧牲他人利益和后代人的利益而求得部分人的發展，這種發展是不符合可持續發展理念的。可持續發展“既不是經濟發展或社會發展，也不是單指生態繼續，而是指以經濟—社會—自然為中心的復合系統，是使人類在不超越資源環境承載能力的條件下，促進經濟發展，保持資源永續利用和提高生活質量”[1]。能源是人類賴以生存和發展的不可缺少的物質基礎，如果能源的利用方式不合理，就會破壞環境和生態甚至威脅人類自身的生存。因而，可持續發展戰略要求建立可持續的能源支持系統和對環境友好的能源利用方式。國家“十一五”規劃明確了能源的可持續發展方向，著力提高能源效率、改善能源結構、強化能源儲備，積極推進可再生能源和新能源的開發利用，以達到為國家總體發展戰略服務的目的。“能源戰略的根本目標，就是要支持和保證中國社會經濟發展目標的順利實現。一是支持年均7.5%左右的經濟增長速度和人民群眾日益增長的能源消費需求；二是能源的生產、消費與人口資源環境相協調；三是提高能源供給的安全性。”[2]基于國家發展改革委2007年4月《能源發展“十一五”規劃》的規定：十一五期間應“貫徹落實節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、加強國際互利合作的能源戰略，努力構筑穩定、經濟、清潔的能源體系，以能源的可持續發展支持我國經濟社會可持續發展。”可見，“十一五”期間能源將依循可持續發展理念而發展，并且與我國經濟社會的可持續發展相一致。在能源建設方面，其總體安排是：有序發展煤炭；加快開發石油天然氣；在保護環境和做好移民工作的前提下積極開發水電，優化發展火電，推進核電建設；大力發展可再生能源。此種能源建設的總體安排，必須要有法制的支撐和法律的規制。因此，與之相適應的能源法制亦應“與時俱進”。

但是，與能源相關的法律如《節能法》、《煤炭法》、《電力法》等皆是在“九五”期間制定并實施的，由于當時可持續發展所需要的體制和機制條件尚不完備，因而，在法的規范和制度上未能體現可持續發展的豐富內涵。現階段，能源法制建設應符合能源、經濟、社會和環境協調發展的目標，2005年通過的《中華人民共和國可再生能源法》盡管是在這一大背景之下制定的，體現了可持續發展理念，但是由于過于原則而不具有操作性和具體適用性。目前，國家有關部門正在加快《能源法》的研究和起草，同時在抓緊《石油天然氣法》、《國家石油儲備管理條例》研究起草的前期準備，正在修訂《煤炭法》、《電力法》、《節能法》和《節能用電管理法》等法律法規，這一系列的立法工作將有助于全面推進我國能源領域的法制建設。

二、利弊共存：能源開發利用的客觀現實

能源可按相對比較的方法來分類：①一次能源與二次能源；②可再生能源與非可再生能源；③常規能源與新能源；④燃料能源與非燃料能源；⑤清潔能源與非清潔能源[3]2-3。人們常常將新能源與可再生能源并稱，這是因為它是能源領域的新技術，“新的和可再生的”是一個完整的含義，在英文中縮寫為NRSE(即newandrenewablesourcesofenergy)[3]25。一般而言，常規能源是指技術上比較成熟且已被大規模利用的能源，而新能源通常指尚未大規模利用、正在積極研究開發的能源。因而，煤、石油、天然氣以及大中型水電被看作常規能源，而太陽能、風能、現代生物質能、地熱能、海洋能以及核能、氫能等則為新能源，其中太陽能、風能、現代生物質能、地熱能、海洋能為可再生能源，氫能是一種二次能源，其他則為一次能源[4]。

能源是人類社會賴以生存和社會進步的重要物質基礎，人類文明的進步實則都和能源的利用息息相關。現代社會，為了滿足人們的生活需要和經濟社會發展的要求，任何一個國家都不得不重視能源的開發利用和新能源的探尋。在今天，失去了能源的支持，社會將是無法想像的。然而，能源的開發利用盡管可以為人們帶來諸多好處，但是也會造成諸多弊端尤其是對環境的損害。事實上，任何一種能源包括新能源與可再生能源的開發利用，都會對環境帶來一定的負面影響，諸如酸雨污染、土地荒漠化、生物多樣性減少、溫室效應和全球氣候惡化等。

對化石燃料包括煤、石油、天然氣的開采、燃燒、耗用等，都會給環境帶來損害。煤的開采會污染水質，其燃燒會排出大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等有害氣體。在石油的開發利用方面，采油尤其是注水采油會導致地面沉降；采煉中“放天燈”燃燒的廢氣會帶來一定的環境影響；在儲運中的燃爆與泄漏可引起嚴重的環境污染；燃燒中的二氧化碳比煤略少，氮氧化物與煤相似，主要排放物是二氧化硫。天然氣是一種清潔能源，但也排放一定的氮氧化物(NOx)(注：大氣中的NOx幾乎有一半以上是由人為污染源所產生的。NOx污染主要來源于生產、生活中所使用的煤、石油、天然氣等化石燃料的燃燒，是電力、化學、國防等工業以及鍋爐和內燃機等設備所排放氣體中的有毒物質之一。)，還有使用與傳輸中甲烷的損失與泄漏，其中還有一些氡隨之進入室內。水力發電盡管屬于一種可再生能源，但也可能引發自然(包括地表、水文、氣候等)、生物(野生動植物)、水體的物理化學性質、社會經濟等方面的變化。在新能源與可再生能源方面，生物質燃料在較差的爐灶中燃燒容易生成一氧化碳、煙及有機化合物；風力發電是發展最快的能源來源之一，但風力發電中使用旋轉的渦輪會殺死候鳥和本地鳥類；太陽能是一種很有效的能源手段，但太陽能電池在制造中會產生一些有害物質；在地熱利用中，溫泉水中會溶有石頭中的有害物質，地熱發電目前效率不高而且僅限于一些特殊地點，其使用也會帶出地下有害物質；而核能雖然具有比較清潔、產生溫室氣體數量少以及對生物多樣性的影響比較小等優點，但卻存在核輻射的潛在風險以及對核廢料處理的擔憂。高技術能源的研究及生產會有助于氣候環境的改良，但由于技術上的局限，尚不能充分發揮它們的作用，對20億左右至今仍無法獲得可以負擔得起現代能源的人們幫助甚微，相反，可持續發展的新形式會要求一種經濟上可行、滿足需要、自力更生和無害環境的能源(注：有關能源的利弊兩面，可以參見王革華等編著的《能源與可持續發展》，化學工業出版社2005年版，第134-137頁；[澳]艾德里安·J·布拉德布魯克、[美]理查德·L·奧汀格主編的《能源法與可持續發展》，曹明德、邵方、王圣禮譯，法律出版社2005年版，第44-51頁。)。