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摘要：土地是十分寶貴的資源，是經濟發展和社會進步的重要基礎。小城鎮發展綜合性強，牽涉面廣，用地規模的大小，土地利用結構調整、空間布局的落實都應立足于土地利用的方針政策以及土地利用的客觀規律。在小城鎮的建設過程中，只有通過科學規劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮的建設與土地合理利用的有機協調，為小城鎮創造良好的發展空間。

關鍵詞：小城鎮；土地；規劃；統籌；發展

一、小城鎮土地利用現狀分析

（一）城鎮用地內部布局不合理，土地利用率低。

近年來，小城鎮建設進入迅速擴展期，縣以下的城鎮建設大部分是外延擴大，占用土地多為優質耕地。不少小城鎮建筑布局混亂，道路建設不規范。工業用地、居住用地交叉布置；功能分區不明顯,城鎮內邊角空地隨處可見,嚴重阻礙城鎮功能的發揮。舊城區已經成為小城鎮土地低效利用的主要方面，據不完全統計，舊城區面積一般占小城鎮建成區面積的20－40%。鎮區建設還停留在二維平面開發利用水平上，造成鎮區框架大、土地集約利用程度低。商業用房、住宅用房仍延用農村舊習，自建小平房或獨家二層小樓房。不僅主體建筑用地多，而且配套設施占地面積也大。另外，舊城區大都已有著相當長的歷史，一些房屋破舊不堪，街巷窄彎縱橫交錯，加之人口集聚、私搭亂建等相當的普遍，給土地的合理、高效利用帶來十分的不便。

（二）新區建設貪大求洋，土地利用結構失衡。

小城鎮區位條件一般，競爭力不強。為加快區域經濟的發展，一些當地的政府在畸形發展觀和政績觀的主導下，絕大部分都采取了拼資源的發展方式，追逐和熱衷于擴土擴疆的新城區、開發區等建設，熱衷于搞大片房地產開發。在新區建設中，為追求快速的經濟和政績效益，往往不惜采取犧牲農民利益和長期負債等形式，大搞“五通一平”、“七通一平”，新區內道路動輒40米甚至更寬，綠化隔離帶寬度也在10米以上，目標追求高，貪大求全、擺闊氣，土地的規劃效益十分低。一些招商引資工業企業以較低價格，一般以最低保護價取得，甚至是零地價受讓土地使用權，之后，往往是使用一部分，閑置一部分，土地利用結構失衡，利用率極低。

（三）房地產空置率高，城郊結合部非法土地轉讓普遍存在。

據調查，近年來由于受房地產行業極度膨脹的影響，刺激并產生了對房地產用地收益的期望值逐年增加，有的甚至直接與交通、城建等工程建設掛鉤，以建設投入量來測算區域需要拋售的房地產用地量。這種追求片面的土地收益，往往不顧及本地區城鎮發展的特點及土地市場的實際現狀，對房地產企業開發方向和用地也不加以控制，導致關系到普通群眾切身利益的安居住房供應不足。相反，又出現大面積的高檔商品房因經濟購買力不夠出現閑置浪費。此外，由于小城鎮所特有的特點，一些居民受傳統居住習慣的影響，總想千方百計地購買土地自建住房，導致亂占濫建十分普遍。特別是城郊結合部，以住宅用地為主的非法私下土地買賣仍然大量存在，雖然歷經多次清理，但收效甚微。

（四）空心村鎮多，土地資源浪費嚴重。

隨著經濟發展和人口的增加，農村住宅建設的擴張非常自然，但“空心村”問題卻造成村落外延內空，十分反常。與“空心村”問題伴隨而生的還有兩個不正常現象，其一村落不斷外延，不僅村落內部原有老住宅閑置，而且新建住宅空置率也很高，“一戶多宅”，超面積建房的現象十分嚴重。其二，在廣大非城郊農村，農宅的商品關系發育程度很低，不僅農宅買賣鮮有，而且出租、轉讓、抵押等也不多。其次，小城鎮是由過去的鄉村集鎮發展起來的，規模都比較小。鎮域范圍內大部分土地都是農業用地。小城鎮作為農村地區的中心，實際上承擔著帶動農村城鎮化和支持農業發展的雙重功能，這就使得加快小城鎮建設與保護耕地成為小城鎮發展中的一個無法回避的矛盾。隨著小城鎮建設規模的擴大，這種矛盾愈加突出。小城鎮建設用地中存在著寬打寬算、不節約用地的問題，致使小城鎮占地面積過大，人均建設占地比較多，而真正的建成區卻很小；另外小城鎮用地普遍存在著重平面擴張、輕挖潛改造的問題，導致土地資源浪費。目前小城鎮規模擴大主要以面積擴張為主，其用地規模擴大很快，用地結構不合理。小城鎮土地利用存在的問題不僅導致土地資源的浪費，還使得部分小城鎮建設合理用地指標供不應求。

（五）耕地資源被大量占用，降低土地資源的生態功能。

土地是農民賴以生存的基本生產要素，小城鎮不斷發展導致征用土地面積逐漸增加，使這種不可再生的耕地資源迅速減少，農村自留地日益減少，農業和農村發展空間不斷萎縮。與此同時，農村人口擴增的速度快于城鎮人口增長速度，這就使耕地資源的有限性、稀缺性日益突出。另外，小城鎮建設也會降低土地資源的生態功能。一方面，大量的農用地變為生態功能較弱的建設用地，產生了以不透水為主要特點的城市下墊面，其物理特性、化學特性以及其中的生物等都發生了顯著變化，土地資源的傳統用途和性質發生了根本性改變；另一方面占用優質農田，濕地面積持續萎縮，森林、草地生物量下降，生物多樣性減少，影響了土壤的生物多樣性。

（六）土地開發利用中缺乏有效監督。

目前，多數小城鎮政府將招商引資作為政府的首要任務，為了招商引資、追求政績目標，許多鄉鎮領導往往隨意占用大片農田，擴大非農建設用地規模。而且在土地出讓過程中，忽視了其對于城鎮用地的協調管理的職能，竟相壓價，惡性競爭，用廉價土地換取城市建設資金的現象屢見不鮮。由于政府采取降低土地成本吸引外資的短期行為，導致小城鎮土地開發機制幾乎處于雙重扭曲狀態，既難以借助于市場機制對非農建設占地行為加以約束，也缺乏真正體現公平利益的政策干預手段。在土地開發的問題上，政府常常急于項目的引進，達成與開發商的妥協。造成小城鎮土地的過度開發，粗放利用，布局分散等諸多問題。

二、小城鎮造成土地低效利用的原因剖析

小城鎮造成低效用地的原因是多方面的，既有技術層面的，也有主觀思想方面的。對于我國人均耕地不足世界平均水平四分之一的實際情況，土地利用的現狀必須要引起高度的重視。

（一）主觀方面原因

1、主觀思想上的畸形發展觀成為不可忽視的首要因素。小城鎮在謀求經濟大發展的格局時，往往不堅持科學發展觀和群眾觀，往往考慮的只是短期利益，往往還重復著“前人建設后人還債”的怪圈，熱衷于搞大開發、大建設。一度出現的“零地價招商”才得到遏制，又出現了所謂的“出讓金返還”、“捆綁房地產項目”等手段，繼續著變相地拼資源的舊路。正是由于低廉的土地取得成本，不足以讓用地企業學會合理和節約利用土地，在一定程度上縱容了工業企業用地寬打寬用，多用地、用好地。同時，由于政府干涉土地的使用，在新區或開發區建設中，時時大打地價優惠牌，客觀上誘使一些工業企業想方設法受讓更多更好的土地，導致大量土地的囤積閑置。

2、土地利用規劃不夠合理直接導致土地的低效利用。由于規劃的滯后、規劃意識的淡簿等方面原因，小城鎮對土地的使用上仍然存在規劃布局不夠合理等問題，許多邊邊角角的土地由于規劃原因處于低效利用和不合理利用的狀態，主觀思想上忽視土地規劃的作用，土地規劃的不科學導致大量的土地低效利用，土地資產價值不能充分顯現。另外，由于官僚主義政績觀的存在導致在小城鎮發展上只注重新城區的建設，而一些區位條件好的舊城區長期得不到改造和利用。

3、土地資源與資產管理的職能缺位導致低效用地。長期以來，小城鎮對用地的批后管理沒能有效地實施并真正形成有效的監管，雖然出臺了《閑置土地處理辦法》，對土地閑置規定了相應處置的辦法，但在實際執行中由于受地方保護主義特別是對經濟利益的保護，國土職能部門往往不能很好地執行政策，或雖執行也不到位，尚未形成一套行之有效的土地批后集約利用評價體系。轉貼于中（二）客觀方面原因

1、結構性失衡和不合理導致根源性低效用地。隨著以發展工業生產為主的小城鎮新區、開發區的興建，一些小城鎮工業用地、房地產用地急驟增加，有的地方工業用地占比甚至達到60%左右。大多數小城鎮上述四類主要用地不符合國家標準，綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地產用地、工業用地占比較高。由于土地利用結構性的不合理，導致房地產用地、工業用地供過于求，閑置浪費、低效利用等現象成為普遍的客觀存在而不容置疑。

2、舊城改造缺乏充足的經濟支撐導致低效用地。目前小城鎮的財政還處于“吃飯財政”水平，因農業稅取消等原因，很難在短期內消化收支不平衡的狀況，更加不可能再進行舊城改造。據調查，與發展新城區相比，舊城改造既費時又費錢，改造老城區的費用是建設一片新城區的幾倍甚至十幾倍。改造一片舊城區的建設周期，一般在2－3年左右，多的長達5年左右，如果考慮到拆遷過程中的不確定因素，時間會更長。

3、傳統居住方式、生活習慣等阻滯難以及時改變而導致低效用地。對小城鎮舊城區的普通群眾來講，一些人也不愿意進行舊城區改造，一是因為居高不下的房價讓一部分人在改善居住環境后，也同時背負著數額不菲的住房貸款壓力，二是由于傳統的居住方式、居住習慣，舊城區一些單門獨院的居民不愿意改變居住現狀，導致對舊城區改造不是很積極，甚至產生逆反的阻滯和障礙。

4、存量劃撥土地的大量存在，土地閑置和浪費導致低效用地。小城鎮用地原以劃撥為主，作為劃撥土地擁有者的企業一般不把土地成本記入生產成本，因而缺乏土地集約利用的市場動力；為了利潤的最大化，作為劃撥土地擁有者的企業也不愿意增加成本來提高土地利用效率；劃撥土地的無期限性使用使得劃撥土地的擁有者把土地作為單位的“私有財產”，寧愿大量土地被閑置也不愿意讓這些土地被別人集約利用，這種現象在那些能維持生存的企業中表現最突出、最為嚴重。

三、小城鎮合理利用土地的幾點對策

1、建立科學的規劃體系，強調小城鎮規劃的嚴肅性。

小城鎮是城鎮化的重要組成部分，要與大中城市的發展統籌考慮，制定科學的發展規劃，合理布局，使其協調發展。小城鎮發展土地開發利用要根據對經濟發展和人口增長的準確預測來確定不同的開發期和相應的用地數量。規劃要在鎮區的基礎上形成一個集聚核心，使得鎮域內的人口、資金和其他資源源源不斷地向核心流動，形成向心型的城鎮化趨勢。杜絕各村分散發展然后再連成片的低效土地利用模式。要嚴格按照國家規定的人均不超過100㎡的要求確定小城鎮建設用地規劃。杜絕沿道路兩側建設的條狀規劃。小城鎮土地利用規劃一經批準，就要具有法律效力，對違反規定造成的土地開發應有相應的制裁措施。小城鎮建設規劃既是對土地用途和使用數量的約束，又是對小城鎮未來發展前景預測的實施。因此，小城鎮建設規劃要把握好以下原則：注意城鄉結合，準確處理城鄉矛盾；因地制宜，從本地的實際出發；充分體現經濟效益、社會效益和生態效益相結合；充分考慮土地對人口的承載力，合理利用土地。

2、提高小城鎮土地利用率，保持土地資源的持續利用。

土地資源數量是有限的，不能無限擴張。目前，小城鎮建設中的存量土地很多，要盡可能利用存量土地，立足于內部挖潛，促進城鎮土地集約利用。一方面，通過治理“空心鎮”，進行舊鎮改造等整理措施，有效挖掘小城鎮存量土地潛力，提供小城鎮建設用地，控制小城鎮外延，減少占用耕地；另一方面，堅持農用地優先的原則。小城鎮建設盡量利用坡地、瘠地、劣地。因此，小城鎮建設用地應因地制宜，利用山坡、劣地等地形條件，發揮建設用地的效能，改變小城鎮建設大量占用周圍農田的習慣做法，盡量利用現有建設用地和廢棄地，盡量少占用耕地和好地。建立土地開發與復墾制度，對于確實需要占用好地的鄉鎮，應規定其組織開發和復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地，或向土地管理部門繳納相應的造地費，土地管理部門把這筆費用轉給具有開發和復墾能力的鄉鎮，力爭做到占補平衡，切實保護耕地資源。要鼓勵以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設，引導農民進鎮購房和按規劃集中建房，集約使用土地，把節約的宅基地用于小城鎮建設。

3、重視土地的空間利用，增加建筑物容積率。

土地是一種具有空問立體性的綜合體，土地的稀缺性和城鎮化進程的加快，要求小城鎮的土地開發利用必須從粗放外延擴張方式轉向集約立體方式，使多維空間利用成為小城鎮土地開發利用的發展方向。在今后小城鎮建設中，要利用集約邊際原理，充分利用土地的空間資源，增高建筑物高度，增加建筑物容積率。興建多層生態住宅，在小城鎮地下修筑商場、停車場、倉庫、服務設施等。小城鎮土地的立體空間利用不僅能節約大量土地，減少占用耕地，還可有效提高小城鎮土地利用效率，創造更大的經濟效益。另外還應根據各區位上土地的承載力制定相應的容積率下限標準，采用行政、法律、經濟手段對城鎮容積率實行管制，政府可以制定一系列的優惠政策，如地價和稅收優惠的政策，鼓勵開發商投資改造舊城區的環境提高人們的居住環境。

集約節約用地是中國的基本國策，小城鎮建設應高舉這面旗幟，以科學發展觀為指導，從大局出發，處理好建設與吃飯、近期與遠期的關系，采取有力措施，嚴格控制建設用地。制定一個科學合理的小城鎮規劃，是搞好節約用地工作的前提。要從實際出發，合理確定用地規模，嚴格控制建設用地標準，不以超前為借口，盲目擴大規模，搞不切合實際的“大規劃”。認真抓好退宅還田工作，避免雙重占地。要把控制小城鎮建設用地作為重點來抓。在經濟條件較好的地方，對于那些過于分散的村落，要探索在群眾自愿的條件下適當進行遷村并點工作，以達到集約節約用地的目的。

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