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摘要：與公共財政和社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的雙元財政是我國財政改革的目標模式，這一目標模式對我國政府外債管理體制與管理模式構建產生深遠的影響。

政府外債管理體制不同于政府的外債管理體制。政府外債管理體制與管理模式的建立還要同經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)管理體制改革的要求相適應。我國外債管理體制與管理模式應是“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責權利明確”的管理體制與管理模式。

關鍵詞：公共財政；政府外債；國有資本外債；政府外債管理體制

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，財政模式應向公共財政模式轉化。財政模式轉換后，外債管理體制與管理模式該不該轉換及如何轉換？在公共財政條件下，政府外債該如何管理？對這些問題的深入研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義，而且目前較少有人對此進行深入研究。本文擬對以上問題及與之相關的一些其他問題做一些粗淺的分析與研究，以期對政府外債管理工作提一些初步的看法。

一、財政模式與政府外債管理體制及管理模式的構建

（一）政府外債

政府外債管理體制是一個容易讓人產生歧義的詞。“政府外債管理體制”可能被理解為“政府”的“外債管理體制”，也有可能被理解為“政府外債”的“管理體制”。本文中的“政府外債管理體制及管理模式”是指后一含義。

為了能夠盡可能準確闡述本人的觀點，本人對“政府外債”給以新的定義。我認為，政府外債應包含三層含義，即外債、政府的債務、政府的外債。政府外債應當是最終由政府對非本國居民承擔的已撥付但尚未清償?shù)钠跫s性負債的數(shù)量，這種負債或是須償還本息（不論是否支付利息），或是須支付利息（不論是否償還本金）。在這個定義中，包含如下的幾個方面的意思：

1．政府外債是最終由政府承擔的外債。政府外債既有政府借的外債，也包括政府擔保的外債。政府外債一般是指政府公共外債。國有企業(yè)外債不屬此范圍。國有企業(yè)外債是國有資本外債的組成部分。國有企業(yè)外債最終還是國家的負債，但是是國有資本的負債。

2．政府外債應是一國政府對非居民承擔的債務。非居民是居住在本國以外的法人和自然人。

3．政府外債是指已經(jīng)撥付但償未償還的債務余額。對簽訂借款協(xié)議但尚未提款使用的金額和使用完畢已還本付息的金額不再算做外債的一部分。

4．政府外債必須是契約性的債務。直接投資以及間接投資不屬于外債范疇。

（二）財政模式同政府外債管理體制與管理模式

財政模式同政府外債管理體制與管理模式密切相關。

在計劃經(jīng)濟體制下，國家作為階級統(tǒng)治的工具，政府以政權組織的身份，同國有資產的最終所有者的身份合二為一，從而政府不僅從宏觀上而且從微觀上干預經(jīng)濟，干預的最基本手段是計劃。國有企業(yè)是政府的附屬物，而不是真正的企業(yè)法人。基于這種雙重身份，計劃經(jīng)濟體制下我國的財政屬單元財政，“大鍋飯”財政，公共財政職能與國有資產財政職能不分。

與市場經(jīng)濟體制相適應的財政是公共財政。在市場經(jīng)濟中，產品有個人產品與公共產品之分。個人產品（個人產品是只適用于個人消費的產品或服務）可以通過市場有效率地滿足；而公共產品（公共產品是指具有聯(lián)合的、共同消費性質的產品或服務）則不能通過市場有效率地滿足。市場機制不是萬能的，市場有失靈之時，有失靈之地：公共產品的存在；外溢性；自然壟斷；風險和不確定性；社會分配不公；宏觀經(jīng)濟運行不穩(wěn)等等，都可以使市場失靈。市場的失效決定了政府必須干預市場。在市場失靈的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共產品。正是因為存在著市場失效現(xiàn)象，在市場經(jīng)濟體制下財政才有了全新的內涵：公共財政。

所謂公共財政，概括起來講，指的是僅為市場經(jīng)濟提供公共服務的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經(jīng)濟相適應的財政類型。公共財政的分配主體是作為政權組織和社會經(jīng)濟管理者的政府。公共財政的分配目的是為了滿足公共需要，即是為了保證滿足各類通過市場機制難以有效進行資源配置的社會公共產品財力的需要。公共財政是憑借政治權力經(jīng)由非市場性的渠道進行分配的，因而既具有強制性，又具有補償性。公共財政基本上是依靠稅收來取得其收入的，公債和規(guī)費盡管也可以作為收入手段使用，但是只能是臨時性的和補充性的。

社會主義市場經(jīng)濟體制是我國的目標經(jīng)濟體制模式。就我國的具體國情來看，市場經(jīng)濟體制下政府的經(jīng)濟職能產生于兩方面的要求：一是政府作為社會公共權力的代表所具有的經(jīng)濟職能；二是政府作為國有資產所有者的代表所具有的經(jīng)濟職能。在市場經(jīng)濟體制下，必須將政府的兩種職能分離開來，將真正的公共職能歸于政府，將國有資產管理的職能及國有資產財政歸于相對獨立的國有資產總代表。相應地，我國的財政模式也必須進行根本的變革。由于我國國情的特殊性，我國的財政模式也不能是純粹西方的公共財政模式，但有一點可以肯定，我國的財政模式還是以公共財政為基本目標的。雙元財政模式即由公共財政與國有資本財政構成的新模式應是我國財政的目標模式。這一目標模式愈益清晰。只有這樣，才能使我國的公共財政只承擔彌補市場失效的任務，而發(fā)展壯大贏利性國有經(jīng)濟的任務，則留給國有資本財政去解決。

單元財政模式必然導致政府外債管理體制上的混亂及管理模式的不科學，而雙元財政模式的建立又對政府外債管理體制及管理模式的建立產生重要的影響：

1．政府外債應屬公共財政的范疇。政府外債作為財政收入的一部分，是政府財政入不敷出的結果。以外債形式獲得的收入在支出上卻執(zhí)行的是公共財政的職能。外債償還的真正基礎仍是政府稅收的增加。職能的統(tǒng)一使政府外債統(tǒng)一管理成為必然。因此，公共財政是政府外債管理體制及管理模式的理論依據(jù)之一。公共財政為外債借、用、還的統(tǒng)一找到了理論依據(jù)之一。

2．雙元財政模式的建立將國有資產財政分立管理，最終將使政府外債統(tǒng)一管理奠定財物基礎。公共財政的相對獨立大大方便了外債的統(tǒng)一管理。

3．由于政府提供的公共產品的外溢狀況大小不同，導致財政收入的來源與支出的范圍不同，因此政府外債又是可以分級別的，可以實現(xiàn)外債的分級管理。國家和社會受益的項目由中央政府負責外債借用還的安排，地方受益的項目由地方負責外債的借用還。

4．政府外債資金只能用于提供公共產品的項目。外債資金應用在科教、衛(wèi)生、市政、交通、通信、農田水利、環(huán)保、江河治理等項目上。

二、國有企業(yè)管理體制改革與政府外債管理模式

（一）政府外債管理科學化的國有企業(yè)管理體制基礎

沒有科學的國有企業(yè)管理體制基礎，就不會有科學的政府外債管理體制與管理模式。

我們已經(jīng)知道，政府外債是政府作為償債主體的債務。如果政府除了行使政權的職能外還主要提供公共產品，那么政府只能以其財政收入的一部分作為其借債和償債的基礎。如果政府除了行使政權的職能和主要提供公共產品外，政府還擁有、管理、運營大量的國有資產，那么，政府外債就是一個很復雜的問題，既有作為提供公共產品的政府的負債，又有作為國有資產所有者和經(jīng)營者的經(jīng)營性或資本性負債。

作為提供公共產品的政府的外債同作為一個經(jīng)營單位（或生產單位）的外債是完全不同的。作為提供公共產品的政府的外債主要是以政府的稅收收入作為償債的資金來源的，盡管外債的償付主要依靠出口的增長帶來的外匯增加，但由于外債主要是彌補財政收入的赤字，因此外債的負擔最終還是本國的公民。而對于一個經(jīng)營單位（或生產單位）來講，外債轉化為投資投入到生產過程，在生產過程中收回的投資及盈利以及企業(yè)的資本金是企業(yè)還債的物質基礎，外債的負擔是企業(yè)。另外，作為提供公共產品的政府的外債的償還是有彈性的，因為在短期中政府可以通過增加稅收或行政性收費來增加外債的償還力度，而對企業(yè)來講，外債的償還就缺乏彈性，必須通過增加出口創(chuàng)匯才能解決。因此，同一債務人很難同時管理好兩種性質完全不同的外債。

國有企業(yè)管理體制同政府外債管理模式關系密切，只有科學的國有企業(yè)管理體制，才能更好地管理好政府外債。在計劃經(jīng)濟體制下，政企不分，利稅不分，國有企業(yè)的外債就是國家的公共外債，國家的外債就是企業(yè)的外債。象這樣把兩種不同性質的外債混合在一起是極不科學的，也不利于國家管理外債。因此必須要進行經(jīng)濟體制改革，尤其是進行國有企業(yè)管理體制改革，真正在國有企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，徹底實現(xiàn)政企分開，才能真正實現(xiàn)政府外債的科學管理。

（二）國有資本外債同政府公共外債是完全不同的

盡管國有企業(yè)的出資者是國家，國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)的國有股的出資者是國家。