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主體功能區是與中國經濟社會發展在特定階段的主要矛盾相聯系的概念，既不同于綜合性區域，也不同于類型區。厘清主體功能區的內涵、特性和發展要求，對于制定科學的落實推進形成主體功能區戰略具有重要意義。

一、主體功能區的內涵和特性

在區域開發過程中，通常會形成各種不同的區域。這些區域一般可以劃分為綜合性區域和類型區。綜合性區域包括經濟區、行政區、自然地理區等；類型區包括工業區、農業區、商業區、自然保護區、蓄滯洪區、開發區等。各區域都具有一定的功能，綜合性區域的功能較多，類型區的功能較為單一。主體功能區既不同于一般的綜合性區域，也不同于一般的類型區。與一般的綜合性區域相比，它有一種特別突出的特征，這種特征決定著該區域的發展定位及其發展方向；與一般的類型區相比，在多數情況下，它有著多重的功能。主體功能區是中國制定“十一五”規劃時才形成的概念，與中國經濟社會發展在特定階段的主要矛盾相聯系。

主體功能區是為了規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，推進區域協調發展，根據現存經濟技術條件下各空間單元的開發潛力，按照國土空間整體功能最大化和各空間單元協調發展的原則，對國土空間按發展定位和發展方向進行空間劃分而形成的藉以實行分類管理的區域政策的特定空間單元。

主體功能區的主要特性可以概括為：

（一）它服務于人與自然協調發展

在我國，不同區域、不同層級的政府部門出于不同的目的，依據不同的原則，劃分和確定了各種類型的區域。但在一般情況下，這些區域的劃分主要是為了解決經濟社會發展中某些領域的特殊問題，或者是為了滿足區域某些方面的需求，其功能的實現不會涉及經濟社會發展大格局和大思路的調整。主體功能區的劃分則不同，它是根據經濟社會可持續發展的要求和各區域的現實條件和發展潛力，對各區域按其功能定位、發展方向和模式加以分類，以便對各區域進行分類管理，以促進人與自然的和諧相處。主體功能區的發展和演變對未來我國國土空間格局的形成、人口分布、經濟布局、生態系統建設等具有長期和重大的影響。

（二）它是實踐科學的空間治理理念所依托的區域單元

空間開發結構的理想狀態是各區域能充分發揮資源秉賦優勢，通過分工協作，實現區域經濟社會發展、生態環境保護和區域間的協調發展。對各空間單元按照資源環境承載力和開發適宜度進行分類，是通過分類管理的政策引導或規制區域的開發活動，促進形成理想的空間開發結構、實踐科學的空間治理理念的需要。

（三）它承擔一主多輔的功能

絕大部分區域的要素是多元的，功能也是復合的。主體功能區突出的是區域的主要功能和主導作用，但又不排斥一般功能和特殊功能、輔助功能或附屬功能的存在和發展。其基本要求是該區域未來的開發目標和方向必須符合主體功能的性質，但主體功能和作用的發揮并不排斥其他功能及其作用的發揮，關鍵是其他功能的發揮不能影響和破壞主體功能的發揮，或者說要以不影響和不破壞主體功能的建設為前提。

（四）它在空間整體功能最大化中確定自身的功能

主體功能區功能的確定，以空間整體的功能最大化、總體利益和長遠利益的最大化為出發點和歸宿。對一個特定區域的劃分和功能定位不但考慮了該區域自身的資源環境承載能力和已有的開發強度，還考慮了其在周邊甚至更大范圍的區域內所具有的發展條件和比較優勢，是放在一個大的空間系統里來統籌考慮其分工協作關系的。各類主體功能區之間的關系，是既有分工，又有合作，相輔相成，互促共進。在確保全局和整體利益的同時，各種類型區也能夠實現各自合理的利益。

（五）它具有多層級性和功能的非排他性

由于空間系統的復雜性和各空間單元規模的差異性，不同類型的區域一方面具有明顯的層級，另一方面在空間上表現出一種層級交錯的結構。因此，劃分主體功能區，首先，需要分層次，可以按照不同的空間尺度進行劃分，比如以市縣或者鄉鎮為基本單元，具體空間尺度的選取取決于空間管理的要求和能力。其次，主體功能區的定位也需要區別其所在的層級，比如整個區域的或者全國的，次級區域或者省區的，市縣以及鄉鎮的等等。另外，在上一層次確定的某類主體功能區內，其內部可能存在其他的主體功能區單元，比如在限制開發區內部選擇少數條件較好的地區進行集約式重點開發等，或者在重點開發區內部存在需要嚴格保護的禁止開發區等。

二、主體功能區的初始劃分及其與未來發展的關系

為了落實推進形成主體功能區戰略，需要按照優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域對國土空間進行初始劃定。特定空間在初始狀態下屬于何種類型的空間單元，既取決于其剩余開發潛力，也取決于其比較開發潛力。剩余開發潛力取決于在現有的經濟技術條件下單個空間單元的資源環境容量、現有開發強度及其二者的對比關系，其結果表現為空間單元的現有資源環境承載力（將開發密度/資源環境容量定義為實際負荷，并通過比較確定出資源環境承載力：最大負荷－實際負荷），決定了在封閉條件下空間單元的開發潛力，具有硬約束力。比較開發潛力取決于空間單元的開發條件和在一個區域系統里承擔某種功能的比較優勢，其結果表現為空間單元的開發適宜度，決定了在開放的區域系統里單個空間單元的開發潛力，是相對的和可選擇的。由資源環境承載力和開發適宜度即可將所有空間單元初步劃分為四種類型：優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。如圖1和圖2所示。優化開發區域是開發適宜度高，但資源環境承載力有限的地區。重點開發區域為資源環境容量大，且開發適宜度高的地區。限制開發區域是資源環境承載力小，且開發適宜度低的地區。禁止開發區域是不論資源環境承載力高低，都不適宜開發的地區。

然而，特定區域究竟能夠成為何種類型的主體功能區，是一個受多重因素影響的復雜過程，不僅僅取決于相關規劃所做的初始劃定。初始劃定為限制開發區的地區，可能會由于各種情況的變化具有更大的發展潛力，聚集更多的經濟活動和人口規模，從而承擔重點開發區的功能；而初始劃定為重點開發區的地區，則可能會由于情況的變化而變得不適宜于大規模開發，等等。這是因為：第一，一個區域的資源環境容量和發展潛力很難事先準確測定，而且隨著技術、市場等因素的變化，資源優勢和環境容量都處于動態變化之中。第二，即使能夠對資源優勢和環境容量及其發展趨勢做出比較準確的預測，國內外大量的實踐說明，資源和環境問題并非經濟發展的唯一決定因素，甚至并非最重要的要素。經濟發展受諸多復雜的經濟、社會、政治、歷史、文化等方面因素的影響，不僅決定于特定地區的各項條件，還決定于特定地區利用區外條件的能力，在經濟全球化背景下尤其如此。經濟發展的歷史還說明，經濟發展與資源環境的關系也并非是單向的，而是雙向的。一方面，經濟發展需要依托一定的資源和環境承載力，而另一方面，經濟發展也會在很大程度上改變著可用資源空間和環境承載力。因而，對于國土空間的初始劃定，必須是開放的、動態可調整的，必須考慮技術進步、制度變革、資源配置空間拓展及人類與自然界的互動可能產生的影響。

另外，對于國土空間的初始劃定，要遵循粗細結合的原則。依托主體功能區推動區域協調發展的設想，是對我國區域總體發展戰略的完善，而不是對它的替代。其最基本的功能，是通過對國土空間和區域政策的進一步細化，增強區域政策在協調經濟社會發展與資源環境方面的作用。在四類主體功能區中，禁止開發區從范圍、功能方面來看更容易界定；設立禁止開發區所要解決的環境生態問題，也是市場經濟條件下政府應當主要發揮作用的領域。因而，從政策設計上來看，明確劃定禁止開發區更具現實可行性。而對于其他三類開發區，即優化開發區、重點開發區、限制開發區，規劃上既難以做出符合實際的劃分，政策上也很難做出公平合理的設計，管理上應當更多地發揮市場機制的作用，因而其初始劃定宜粗不宜細。

特定區域的發展既受初始劃定的影響，又不完全受制于初始劃定。特定區域的初始狀態確定之后，其發展必然受到國家分類管理政策的影響，但是隨著技術的進步、制度的變革和一些自然條件的變化，區域資源環境承載能力、發展條件以及在區域系統中的比較優勢等都可能發生變化，這一區域的發展功能定位也可能會發生變化。這種變化不但涉及主體功能的性質，也可能涉及主體功能區的邊界和范圍，甚至帶來其在不同層級區域中地位和功能的變化。

三、各類主體功能區的發展要求

(一)優化開發區

一般來說，各層級的優化開發區都是全國或各地區發展水平最高、發展基礎最好、競爭力最強的地區。這些地區經過幾十年的快速發展，已經成為全國或地區經濟社會發展的先發和龍頭地區，在參與國際產業分工、技術創新和高新技術產業發展、市場化建設、人口和經濟集聚等方面發揮著主導作用。不論是在國家層面，還是在地區層面，都存在范圍不等的一批具備優化開發區特征的區域。這些區域一方面是各地區經濟社會發展和人口及各種生產要素集中的核心區域，另一方面也受到資源環境承載力的限制，未來在要素集聚和經濟社會發展中仍然處于重要地位，但更多地需要依靠結構優化來實現發展。特別需要說明的是，和國外的同類型區域相比，不論是在經濟社會發展中的地位，還是人口和要素的集聚程度，我國的優化開發區域還沒有達到理想的區域開發狀態，集聚人口和經濟活動的潛力仍然比較大，關鍵是要通過技術和制度創新，通過產業結構升級和轉變增長方式，來進一步緩解資源環境壓力，釋放資源環境容量，協調經濟社會發展與資源環境之間的矛盾。

概括起來看，優化開發區的主體功能定位和未來的發展方向應該是：依靠技術進步和制度創新，通過著力優化升級產業結構，促進形成集約型經濟增長方式，緩解經濟社會發展和資源環境之間存在的矛盾，建設成為提升國家（或地區）競爭力的重要區域，承載全國（或地區）人口和經濟的密集區域，帶動全國（或地區）經濟社會發展的龍頭區域。

(二)重點開發區

總體來看，各層級的重點開發區都是全國或各地區發展條件比較好，具有一定的發展基礎，發展水平相對滯后和發展潛力巨大的地區。這些地區不論是其土地和水資源的保障能力、區位條件、交通可達性，還是對周邊地區的輻射帶動能力，以及在空間系統中的地位等，都具有一定的優勢，適宜于進一步集中人口和經濟要素，具備推進工業化和城市化、發展新興產業、形成新的增長極和帶動周邊地區發展的能力，特別是能夠成為承接優化開發區產業轉移和限制開發區、禁止開發區人口轉移的重要區域。與此同時，在其工業化和城鎮化過程中，必須要適應新的發展理念和發展階段的要求,借鑒和汲取先發地區的經驗教訓，注重人口、經濟和資源環境的協調，重視發揮自身的綜合優勢。通過妥善處理好經濟社會發展與資源有效利用和生態環境保護的關系，有選擇地承接發達地區的產業轉移，加快新興產業的發展和運用高新技術改造傳統產業，培育和提高技術創新能力，合理布局空間結構，防止土地城鎮化和人口城鎮化之間的不協調。加強市場經濟體系建設，進一步提高資源配置效率，走新型工業化和城鎮化道路。

概括起來看，優化開發區的主體功能定位和未來的發展方向應該是：依靠發揮區域綜合優勢和提高資源配置效率，通過促進人口和要素聚集，進一步壯大經濟規模，促進產業結構合理化，實現人口、經濟和資源環境相協調，建設成為支撐全國（或地區）經濟發展的新興龍頭區域，推進全國（或地區）新型工業化和城鎮化的重要區域，承接產業轉移和人口集聚的重點區域。

(三)限制開發區

限制開發區域類型多樣，主要涉及五大類地區：草原濕地生態功能區、荒漠化防治區、森林生態功能區、水土嚴重流失地區和其他特殊功能區域（比如水源補給生態功能區、蓄滯洪區、自然災害頻發地區、水資源嚴重短缺地區等）。這類區域大多地處偏遠和交通不便地區，人口分布相對稀疏、經濟發展相對落后、基礎設施條件差，除森林和部分條件較好的草原濕地生態功能區外，其他區域大多自然條件惡劣、生態脆弱、環境承載能力較弱，不適合大規模集聚人口和進行開發。同時，不少區域由于長期以來存在不合理的經濟社會活動和對資源的過度開發，區域開發強度超過了資源環境承載能力，導致產生諸如森林減少、草場退化、物種減少、荒漠化和水土流失嚴重、水系紊亂、干旱缺水、沙塵暴肆虐、自然災害不斷等一系列問題，致使局部地區自然生態系統功能退化，并危及到其他區域的生態安全。因此，限制開發區域是我國生態環境最為脆弱、人與自然關系矛盾最為突出的地區。為解決這類地區的問題，相關部門近年來采取了一系列有針對性的措施，并取得了一定成效。但還有不少地區亟待加強規劃、保護和建設，同時，也迫切需要通過明確這類地區主體功能，按照主體功能區建設和管理的思路進行綜合治理，修復生態，緩解資源環境壓力。同時，由于限制開發區域地域面積廣，涉及人口數量巨大，也需要妥善解決支持和引導人口有序外遷與在資源環境可承載能力的范圍內進行適度和有序開發的問題。

概括起來看，限制開發區的主體功能定位和未來的發展方向應該是：依靠政策支持和加大保護力度，通過促進超載人口有序外遷和適度開發，加強生態修復保護與扶貧開發，建設成為全國或區域性的重要生態功能區域，保障全國或區域性生態安全的重要區域，促進人口遷移和扶貧開發的重點區域。

(四)禁止開發區

禁止開發區主要包括自然保護區、世界文化自然遺產、重點風景名勝區、森林公園、地質公園等，這類區域基本上是自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種、自然景觀、人文景觀集中分布區，具有重要的自然生態功能和人文價值功能。與前三種主體功能區不同，禁止開發區域的設立、劃定和管理體系相對成熟，法律法規相對健全。既有的法律規范對相關區域的概念、功能、范圍、建設、管理、實施主體和法律責任等都做出了規定，對禁止開發區域的保護起到了積極作用。但保護中依然面臨許多困難，特別是保護區內有大量的人口存在，使得保護與發展之間面臨著尖銳的矛盾。據統計。目前全國900多個自然保護區大部分分布在中西部地區，其中大約1/4的自然保護區位于國家貧困縣，有相當部分區域屬于貧困問題最集中、貧困程度最嚴重、脫貧難度最大的區域。由于這類區域內禁止相關的開發活動，對居民傳統的生產生活方式和脫貧形成較大的影響，使得許多開發區處于環境保護與貧困的夾擊之中。這種處境導致了一些禁止開發區內經常發生居民迫于生計進行的違反相關保護規定的開發活動。同時，在一些適于進行保護性開發的區域又程度不同地存在過度開發問題，比如游客超過景區容量、環境污染、過度人工化和城市化等問題。另外，由于實行了多部門分頭管理的體制，還存在各類保護區重疊設置等問題，也影響了保護和管理的效果。

概括起來看，禁止開發區的主體功能定位和未來的發展方向應該是：依靠完善相關法規、政策和加強管理，通過嚴格禁止人為活動對自然文化遺產的負面影響和實施強制性保護，有限發展與禁止開發區功能相容的相關產業，切實保證自然文化遺產的原真性、完整性得到保護，建設成為保護自然生態系統和人文景觀的重要區域、保護珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區域、促進人口遷移的重點區域。