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摘要：近年來，我國城鄉差距不斷擴大，農村金融的衰敗是其中重要的原因之一。開展農村小額貸款，是解決該問題的一個重要途徑，我國在農村小額貸款方面已經進行了一些有益的嘗試，進一步擴大農村小額貸款，將有助于解決“三農”問題。

關鍵詞：小額貸款；收入分配；農村金融

改革開放以來，我國經濟快速增長，但與此同時占全國人口60％以上的農民收入增長緩慢，農村面貌如故，經濟增長的好處無法為我國大多數人所分享。農村金融的衰敗是農村經濟發展停滯的重要的原因之一，長期以來農村有限的儲蓄被用于城市的發展，資金逐漸遠離農村。近年來，作為農村金融的一個重要方面，小額貸款得到認可和重視，聯合國將2005年定為小額貸款年，2006年中央一號文件提出：“要大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織。引導農戶發展資金互助組織。規范民間借貸”。我國已經開展了多年的農村小額貸款的試點工作，在此基礎上進一步擴大農村小額貸款，對于解決“三農”問題，縮小城鄉差距應起重要作用。

一、我國開展農村小額貸款的新發展

小額貸款模式是針對消除孟加拉國農村絕對貧困而提出的一種信貸資金支持模式，由孟加拉國鄉村銀行在20世紀70年明，現已正在全世界得到大規模的推廣。這一模式通過五至十家農戶為一組的相互聯保的方式發放小筆貸款。小組成員互助互促，一個組員不還款，整個小組都失去再貸款的資格。目前全世界有上千萬人在接受小額貸款，資金投入達數億美元。由世界銀行及亞洲開發銀行等組織建立的“國際小額貸款協作集團”計劃運用小額貸款模式在全球解決一億貧困戶的問題。

在我國，小額貸款已經小規模地開展了十多年。1994年初，中國社會科學院率先在河北省易縣開始進行小額貸款試驗，完全按照孟加拉鄉村銀行小額貸款模式運作，并已經有數百個小額貸款試點在全國范圍內展開。與許多其他國家一樣，這些試點都比較成功。從1999年開始，中國人民銀行開始也在農村地區推進小額信用貸款，截止2005年初，全國農村信用社農戶小額信用貸款余額達到了1644億元。最引人矚目的是，人民銀行太原支行于2005年年中擬定了《山西省NCO小額信貸試點實施方案》，2005年年底山西平遙“日升隆”和“晉源泰”兩家以明清票號方式命名的小額貸款公司揭牌成立并開始向農戶發放小額貸款。這兩家小額貸款公司的資本金約在1000萬至2000萬元之間，與社科院扶貧性質的小額信貸不同，小額貸款公司是商業性貸款公司，以在支農中獲利為主要目標，其最高貸款利率可高于銀行基準貸款利率4倍，靠高利率彌補貸款風險，但目前按照規定尚不得吸收存款。雖然山西試點的整體規模仍相當小，但可以說這是我國開展農村小額貸款的一個突破。

我國開展小額貸款的經驗表明，農村小額貸款是農村金融非常有效的一種模式，對提高農民收入效果顯著，比較適合于消除絕對貧困，同時對貸款者而言，小額貸款兼具壞帳率低、收益高等優點。例如，從社科院的試點情況看，平均一戶借貸2000元每年可以增加凈收入400元～800元。我國占20％農村人口的低收入的農民年人均純收入僅為850元左右。小額貸款如果能夠大范圍推廣，可以提高我國低收入農民年純收入10％～20％。而且，國際經驗與我國眾多的試點經驗均表明，小額貸款所采用的聯保方式，即通過鄰里的壓力往往比財產抵押的效果還要好，因此小額貸款的壞帳率較低。社科院的試點表明其回收率均達90％以上，大部分的試點高達98％以上。此外，從平遙的小額貸款公司的短期經營情況看，其盈利的前景相當可觀。

二、我國開展農村小額貸款的制約因素

雖然小額貸款存在著巨大的優勢，而且我國也已經積累了一定成功經驗，但是在我國小額貸款并沒有象在許多國家一樣能迅速地成為大規模的運動，其原因是我國開展小額貸款觀念和政策、資金和人才等因素的制約。

小額貸款無法大規模推廣，觀念上存在著誤區是非常關鍵的因素。在我國，小額貸款往往被當成一項扶貧措施，將貸款對象僅限于貧困戶，從而大大限制了小額貸款在我國的發展潛力。由于小額貸款被視為一種扶貧措施，其資金來源非常有限。目前，我國絕大部分的小額貸款試點項目是由國際多邊與雙邊組織或是由地方政府，群眾團體出資進行的，而沒有象許多其他國家一樣，一開始就與商業性資金結合起來，如成立一個獨立的銀行或金融機構來進行。而在國外，商業性資金往往是小額貸款最重要的資金來源，而在我國由于觀念上的誤區，政策嚴加約束，商業性資金難以參與小額貸款，更進一步縮小了資金的來源。

另一方面，我國的民間金融一直以來沒有合法地位，也限制了小額貸款的推廣。由于我國仍實行一定的利率管制，對于高利貸仍相當敏感，而民間借貸利率一般明顯高于同檔次銀行貸款利率，被認為擾亂了正常的金融秩序。對于小額貸款來說，如果無法采用高利率，其經營往往難以持續。由于從正規金融難以得到信貸支持，在我國經濟發達地區如溫州，以血緣或地緣關系的民間借貸非常發達，放貸只需寫個借條即可，借貸人非常重視信用。由于利率管制和法律地位的不明確，小額貸款模式實際難以與民間非正規的發達的信貸進行競爭。農戶的資金需求相當大，但他們中的絕大多數首先是向親朋近鄰籌借，其次是向農信社等國家金融機構申請貸款，甚至求助于高利貸，在管制條件下，小額貸款模式根本無用武之地。

國際經驗證明，沒有商業性資金(或金融部門)參與的小額貸款是既不易持久，也很難在較大范圍內推廣的。山西小額貸款公司的試點開展業務一定程度上彌補了這種商業性資金參與小額貸款的不足，但其是否能夠進一步推廣仍存在很大的不確定性。例如，山西平遙的試點在政策上仍加以嚴格的限制，小額貸款公司只允許貸款而不允許吸收存款，目前其規模相當小，數量有限。在監管機制上，也存在著一定的問題，例如山西的小額貸款試點是由人民銀行主導，而貸款公司究竟是否屬于金融機構，其性質如何，應人民銀行還是由銀監會進行監管，這些關鍵問題仍懸而未決。

此外，小額貸款的開展還直接受到人才的約束。資金的匱乏必然導致人才的匱乏，參與小額貸款的無論是商業性小額貸款公司還是其它機構遇到的最現實的難題是人才問題。農村小額貸款的特點決定勞動密集型的業務性質，參與農村小額貸款的人員既需要掌握一定的金融專業知識，更需要具備相應的農業知識。人才的培養是一個長期的過程，顯然從正規金融機構挖人才不太可能，大多數人員沒有金融專業知識和具體操作經驗。此外，商業性小額貸款公司在中國是嶄新事物，沒有現成的經驗和規章制度可以借鑒，如果不能建立良好的公司治理結構和內控制度，小額貸款公司也可能爆發貸款和人員風險，甚至導致破產。

三、理論思考和政策建議

在我國當前情況下，農村小額貸款是既能增加低收入

農戶的收入，又不需國家太多投入的最佳選擇，是可以大規模開展的一種非常有效的農村金融形式。要擴大農村小額貸款的規模，必須要解決各種因素的制約。

最重要的是必須消除對民間金融的認識誤區，承認民間借貸高利率的合理性，從而從根本上解除推廣小額貸款的政策約束。對于民間金融一味視而不見或嚴加約束均不是正確的做法，既管不了也管不好，而應逐漸將民間信貸加以規范，納入正規的金融監管。承認民間信貸的合法性最重要一點的是允許其收取較高利率，這是開展小額貸款的基礎。小額貸款的成本比較高，且存在著一定的系統風險。小額貸款提供了很多銀行不能提供的服務，如技能培訓，上門送款收款等等。這些服務方便了借款者，但也增加了操作成本。而且，由于小額貸款發放集中于農村并用于農業，一旦出現自然災害，容易導致系統性風險。對于低收入的農民來說，正規金融的貸款對他們是可望不可及的，高利貸往往是他們借款的唯一渠道，而相對高利貸來說，小額貸款的利率還是較低的。

如何規范小額貸款的高利率行為是關鍵。對此，可以借鑒南非《高利貸豁免法》做法。南非金融機構貸款利率超過21％是違法的。但是，對于5000美元以下的貸款，不管是組織還是個人，不管利率是多少，到小額貸款管理機構登記并繳納一定的登記費即可。只要登記就被認為是合法的。因而，正規金融也可以發放高于21％利率的貸款。因此，我國也可以采取類似的措施，由監管機構對小額貸款進行登記，為減輕費用負擔，可以采取集中或定期登記的做法。

政策上的放開將從根本上解決農村小額貸款資金不足的問題。我國民間借貸本身的規模已經相當大，在政策約束解除之后，農村小額貸款的規模必然會大幅增加，這實際上也是民間信貸的由地下轉向公開的表現，如建立更多的小額貸款公司。一旦給予合法性，必然吸引正規金融的商業性資金進入。因為國際經驗與國內試點均表明，小額貸款本身就是一項有利可圖的業務。商業性資金除了民間資金外，最重要來源應是農村信用社。農村信用社在組織開展小額貸款方面具有特有的優勢：一是農村信用社具有密集的農村金融網絡。與其它小額貸款模式比較起來，信用社的小額貸款的操作成本比較低；二是信用社有龐大的儲蓄網，可以自籌貸款資金；三是相對其它的小額貸款的機構來說，信用社為國家金融系統的一部分，受到監管機構的嚴密監控。

在商業性資金充分發揮作用之前，政策性金融作為財政資金可以發揮一定的先導作用。政策性銀行如國家開發銀行作可以考慮進入農村金融市場，也可以發揮較大的作用。此外，財政的各項支農資金和其他款項支持也可以對發放農村小額貸款的政策性業務予以補貼，或者甚至以小額貸款的模式進行發放。在此基礎上，逐漸增加商業性資金的參與，通過增強競爭將可以保證廣大農村地區能夠獲得比較多的金融支持和較低的金融成本，使小額貸款的模式得到推廣，對解決“三農”問題應能發揮相當大的作用。