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摘要：隨著自然生態環境的變化、社會工業化進程不斷的加快，隨之產生的公共衛生事件，對人民群眾的生命安全、財產安全，帶來了不小的影響。國家也越來越重視災害應急能力建設，加大公共衛生方面的投入，搭建應急救治體系。本文就廣東省財政支持公共衛生應急管理的全過程，重點分析了廣東省財政在公共衛生領域建設的投入情況，并對比和借鑒兄弟省（市）財政在公共衛生應急管理的措施和經驗，對廣東省財政支持災害應急能力建設展開思考與討論，探索構建科學合理的財政應急支持體系。

關鍵詞：財政投入；應急能力建設；公共衛生

1突發性公共事件分類及概述

突發性公共事件被認為是在一定區域內突然發生的，規模較大且對社會產生廣泛的負面影響，對生命和財產構成嚴重威脅的災害。根據其發生過程、性質和機理主要分為以下四類：（1）自然災害:主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等。（2）事故災難:主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等。（3）公共衛生事件:主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。（4）社會安全事件:主要包括經濟安全事件和涉外突發事件等。突發性公共事件往往相互交錯，成為復雜的綜合性災害。財政資金是政府行使公共職能的重要保障，突發性公共事件一旦發生，財政要及時地為各級政府提供必須的應急資金和資源儲備，為控制和化解突發公共事件所造成的嚴重后果提供必要的物質基礎。

2廣東省在公共衛生領域的財政投入現狀

近二十年來，廣東省醫療衛生的公共財政投入不斷擴大，絕對量上已經上漲33.12倍，在全省公共財政支出中所占的比例由4.42%提高至9.13%，如圖1所示。2019年醫療衛生投入比上年增長12.33%，高出全國比例約2個百分點，為著力構建廣東省完善的醫療衛生體系提供了有力的財政支撐。對廣東省下轄21個地級市近年來醫療衛生的財政投入進行分析,如圖2所示，深圳、廣州、佛山、惠州、湛江等五個地級市的醫療衛生財政投入的絕對規模在全省位列前五，尤其是廣州市和深圳市的年均醫療衛生公共支出已經高達200億元，而陽江、韶關、潮州的投入相對較少，處于全省末位，年均財政投入為20億元左右。醫療衛生占比分析發現云浮和揭陽兩市的占比均超過15%，而深圳、珠海、東莞等三市的占比分別約為5.24%、5.51%、5.52%，占比較少。按照空間布局和區域來分析，珠江三角洲地區的平均醫療衛生財政投入絕對值較大，但占比相對較小，粵西、粵東和粵北地區的平均投入絕對值較低，但占比較大。由上述分析可知，不同地級市的醫療衛生財政支出的絕對規模相差較大，意味著廣東省不同地級市的公共財政收入存在較大的差距，反映了各地市經濟發展水平的不同。同時，廣東省是全國三甲醫院數量最多的省份，但70%以上的三甲醫院集中在珠江三角洲地區，醫療實力雄厚?；洊|、粵西、粵北地區醫療資源相對薄弱，體現了醫療資源的分布還不太均勻。

3兄弟省（市）在公共衛生應急領域的財政投入經驗借鑒

3.1上海市在公共衛生領域建設的經驗

近三十年來，上海市一直是我國公共衛生領域改革的“先行者”，1998年成立全國首家疾病預防控制機構——上海市疾病預防控制中心；2003年組織實施了四輪加強公共衛生體系建設三年行動計劃，實現了“從無到有”“從弱到強”“從優到精”的飛越；2004年建成“上海堡壘”——上海市公共衛生臨床中心，將具有90年歷史的原上海市傳染病醫院除市區門診部外整體搬遷至公共衛生臨床中心。2010年以來逐步探索推進公共衛生工作從“以疾病為中心”向“以健康為中心”轉變，以切實滿足公眾實際需求為導向，以慢性病綜合防治為切入點，構建“醫防融合”機制下的“社區—專業機構—醫院—個人”四位一體的服務構架，城市公共安全堤壩不斷牢固，公眾健康素養和健康水平不斷提升。公共衛生體系的完善，離不開上海市財政的大力支持。從財政投入數據分析，2000年公共衛生領域的財政支出為32.6億元，截至2019年已上升為493.4億元，呈逐年穩步上升的態勢，如圖3所示。財政投入的重點是支持上海市基本公共衛生服務、公共衛生應急服務、基本醫療保障和基本藥物制度建設以及公立醫院改革等，從醫療服務向公共衛生轉移，優先支持農村衛生、公共衛生、城市社區衛生、重點保護弱勢人群，提高政府資金的使用效率和公平，發揮公共財政的導向性作用。

3.2四川省在應急救援體系建設方面的經驗

四川省地處青藏高原東緣地形急變帶，大河流切割，在我省西部形成了高山峽谷地貌，是我國災害最為嚴重的省區之一，水災、地震、火災、泥石流、雪災等不同類型災害頻發，尤其是地震災害。近十多年來，四川省已經經歷了多次破壞性地震事件，災害形勢復雜嚴峻。面對災難多發現狀，四川省持續投入大量的人力、物力和財力，大力加強應急管理體系建設，逐漸形成統一的災難醫學緊急救援組織常設機構，完善應對重大突發公共事件的應急反應和處置機制，在重大災難發生時，最大限度的保證人民群眾生命安全和社會穩定。近年來，四川省制定地震、突發中毒事件等衛生應急預案2143個，加強監測預警評估體系建設，完善突發公共衛生事件監測預警指標體系，提升突發公共衛生事件衛生應急風險監測和分析評估能力。四川省在省級重點醫療衛生機構、各市州衛生和疾控機構、監督機構成立衛生應急辦公室；縣級衛生、疾控、醫療、監督等機構都指定科室或專人負責衛生應急工作，鄉鎮衛生院配備1-2名公共衛生人員，負責突發公共衛生事件的報告和處置工作，提升應急處置能力和水平。全省各類衛生應急隊伍991支、14132人，已建立國家緊急醫學救援隊、國家緊急醫學救援移動處置中心、高原緊急醫學救援隊、川南和川北緊急醫學救援隊，建成中國第一支、全球第二支國際最高級別EMTType3的國際應急醫療隊（四川），基本建成國家、省、市、縣四川衛生應急隊伍，通過合理布局和響應程序，可承擔各級別的衛生應急響應任務。四川省財政在上述完善的緊急醫學救援體系建設中發揮了堅實的財力保障作用。2000年，四川省地方公共財政中的醫療衛生支出僅約21.90億元，在公共財政支出的占比約為4.84%，至2019年增加到943.27億元，占比約為9.11%。如圖4所示。由圖4可知，與廣東省相比，四川省地方公共財政支出的絕對規模較小，然而，在醫療衛生服務的公共資源投入與經濟產出之間的關系上，即醫療衛生財政支出占GDP的比重呈相反態勢，如圖5所示。四川省醫療衛生支出占GDP的比重領先于廣東省，比重差距逐年增大，2000年至2019年期間，四川省醫療衛生財政支出占GDP比重的平均水平為1.74%，而廣東省僅為0.96%，說明在相對短缺的總體財政支出下，四川省立足省情，精準切入，合理調整本省財政支出結構，加大對衛生應急體系建設的投入，在人民群眾對公共衛生安全期望不斷提高的新形勢下，不斷提升衛生應急管理水平和有效應對能力。

4對廣東省財政應急支持體系的思考

通過對廣東省在公共衛生領域的財政投入情況做具體分析可知，廣東省財政在突發性公共事件的預防性投入中取得了一定的成就，不斷加強全省的公共衛生應急體系建設。而在對上海市衛生服務體系建設和四川省應急救援體系建設的財政分析中，可以看出廣東省財政還可進一步精準投入應急體系建設，完善區域財政支出結構和投入比例，不只是公共衛生領域，其他應對災害能力建設的財政保障和支持都需要逐步優化。完善廣東省財政應急支持體系是一項系統的政府管理工作，有助于提升應對突發災害風險的能力，全面保障人民生命財產安全，維護社會穩定。為此，本文認為可以從下面幾個方面著手，構建科學合理的財政應急支持體系。4.1合理布局，重點投入廣東省下轄地級市21個，其中副省級市2個，市轄區65個，縣級市20個，縣34個，自治縣3個，區域發展不均衡。財政資金分配要堅持“全省一盤棋”的原則，從統一規劃編制、合理布局、資源互補等多方面進行展開，縮小區域差距，提高財政資金的投入效率。目前我省共有三級甲等醫院127家，其中綜合醫院71家，中醫院38家，專科醫院10家，婦幼保健院8家。但廣東省應急醫院就只有廣東省第二人民醫院1家，且整個華南地區也僅此一家，力量單薄，遠水難救近火。財政資金投入要考慮向公共衛生領域傾斜，規劃建立更多的應急救治醫院，為人民生命安全筑牢最后的防線。

4.2延續預算，持續發展

補短板、強弱項，提升災害應急能力，需要加強基礎能力建設。加大防控體系現代化建設，研究開發多類型災害智能化預測評估模型，建立傷情信息庫、災害信息庫、緊急醫學救援信息庫、地理信息庫、人文信息庫。通過各監測部門日常的數據收集儲備資料，形成常態化的監控機制，災情來臨，能夠在最短時間分析出救援人員調度需求、物資投放需求的精準信息，為救援指揮提供決策依據。加大重大災害救治基地建設，提前規劃未來中期、長期的公共衛生投入，加大應急能力體系建設的預算投入，提前安排資金，按實施進度分批次下達資金，既保證專項投入，又提升執行進度，充分發揮資金使用效益。

4.3預防為主，平戰結合

財政應急支持機制應當是一個綜合性的財政管理體制，包括事前預防、事中處置、事后善后三個部分。加強CDC、職防院的公共職能，保證事前預防支出在應急財政支出規模和增長比例中的份額，加大基礎醫療的財政支出比重。秉承高標準、嚴要求、重實戰的原則，打造世界一流、平急兩用的粵港澳大灣區應急醫療中心。應急支持體系也應當全面考慮物資保障問題，將其納入突發公共事件應對預算當中，保證充足的財政專項投入。完善災害應急物資儲備計劃，進一步完善應急物資的儲備能力，建立物資儲備、平急轉換管理機制。

4.4資源下沉，三級聯動

災害防治體系建設、公共衛生資金投入向基層傾斜，提升基層應急能力。全面布局，建立災害防控站點，提高應急響應的便捷性、及時性、準確性。優化衛生應急隊伍架構，提升應急隊伍災害救治能力，依托廣東省第二人民醫院，建立緊急救援骨干培訓機制，每年幫助各市、縣培育30名緊急救援骨干，迅速擴大緊急醫學救援的覆蓋面。定期開展多部門聯合應急演練，模擬災害場景，訓練提升應急隊伍應急處置能力。搭建完善的省-市-縣三級聯動體系，建立應急聯絡及應急預警啟動機制。政府研發并完善衛生應急信息平臺體系建設，實現縱向覆蓋省、市、縣、鎮各級衛生應急系統和應急人員專用個人移動終端的互聯互通，當災害來臨，能短時高效進入戰備狀態。同時建立健全分級、分層、分流的應急處置規范路徑，做到“信息集成分析、資源統籌分配、人員統一調度”。

5結語

本文結合兄弟省市在公共衛生方面的投入情況，對廣東省災害應急能力建設的財政政策做出了一定的研究，具有一定程度的創新性，也為政府在災害應急能力建設上的決策提供了一些有價值的建議，但是由于本人理論水平和所掌握統計模型的水平有限，仍有有待完善的地方，未來可進一步深入研究的問題主要有：（1）針對財政支持應急能力建設的效率研究，本文主要考察廣東省公共衛生領域財政政策的現狀及存在問題，未深入分析應急能力提高的深度和廣度，可就此展開下一步研究。（2）針對財政投入資金的來源和類型展開具體的分類評價和研究，政府應急資金投入有不同類型和內容，如中央和地方財政應急資金來源不同，對災害應急能力的建設影響也不同，可進行下一步研究發現各自存在的問題和影響因素。

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作者：簡杰梅 周銀湘 林周勝 單位：廣東省第二人民醫院