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摘要：2015年住建部提出調整完善城鄉規劃體系，建立縣域鄉村建設規劃為依據和指導的鎮、鄉和村莊規劃編制體系，以此為契機，各地紛紛組織開展縣域鄉村建設規劃編制工作，借此改善鄉村地區長期規劃滯后的現狀，實現更加有效的規劃引導。惠城區作為惠州市試點之一，率先啟動全市范圍內鄉村建設規劃編制工作。文章首先分析縣域鄉村建設規劃的定位與作用，明確其編制的必要性，繼而提出在城鄉統籌背景下，規劃編制的技術方法和關注重點。在這一框架構建下，著重介紹廣東省惠城區鄉村建設規劃的具體做法，以期對其他地區的縣域鄉村建設規劃編制提供借鑒。

關鍵詞：縣域；鄉村建設規劃；編制方法

2015年11月住房城鄉建設部出臺《住房城鄉建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，明確提出編制縣（市）域鄉村建設規劃，建立以縣（市）域鄉村建設規劃為依據和指導的鎮、鄉和村莊規劃編制體系[1]。縣作為最小的財政單元，有獨立的財政決策權，恰恰可以解決鎮因缺乏財政決策權導致建設決策難以落地的問題。同時，從縣域層面編制統籌型的鄉村建設規劃，能夠對行政村層面的村莊規劃作出指導，推動村莊規劃更好的落地實施。

1定位與作用

縣域是推行城鄉一體化的重要空間載體，以縣域為單元編制縣域鄉村建設規劃，可以快速推進城鄉融合及新型城鎮化的發展[2]?？h域鄉村建設規劃應定位為城市總體規劃的專項規劃，用以對城市總體規劃中的鄉村規劃內容進行落實與深化。同時作為鄉村地區的總體規劃，指導鄉村發展定位、建設管控、公共服務設施和基礎設施建設、村莊風貌提升以及人居環境整治行動。具體而言，縣域鄉村建設規劃應發揮兩大作用。1.1統籌各項投資建設?？h域鄉村建設規劃作為鄉村地區發展的總體規劃，是縣人民政府統籌鄉村空間、資源、設施和建設的重要手段，也是實施鄉村基礎設施建設的直接依據?？h域鄉村建設規劃由住房城鄉建設、發展改革、財政、國土資源、交通、環境保護、水利、農業、林業等部門聯合編制。這一編制機制有利于整合各部門專項規劃和建設項目，實現“一張圖”管理。主要包括三方面內容：一是通過現狀分析、查漏補缺，明確各項建設項目的到位情況；二是結合目標，制定統籌人口、空間、資源、設施等的規劃；三是以項目為抓手，制定近期行動計劃，為政府和相關部門提供決策依據和平臺。1.2指導村莊規劃編制?？h域鄉村建設規劃作為村莊規劃的上位規劃，最直接的目的是指導村莊規劃的編制，主要包括三大目的導向：一是提供分類指導，不同類型的村莊按照各自的類型、職能進行發展，按照所處等級來落實公服、基礎設施的配置要求；二是提供規模指導，在多規協調的原則下明確村莊的用地規模和用地控制線；三是進行管控指導，村莊根據各自的管控要求編制相應的規劃，實行相應的管控方式。通過編制縣域鄉村建設規劃，以法定規劃的形式，為鎮、村兩級村莊規劃編制以及村莊建設管理提供直接依據，切實指導鎮、村村莊規劃編制與實施。

2技術方法與關注重點

2.1確定工作邊界。在開展具體的規劃編制工作前，應確定工作邊界，理清縣域鄉村建設規劃與國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃的關系，便于明確縣域鄉村建設規劃主要解決的問題。工作邊界梳理如圖1所示。2.2建立技術路線?？h域鄉村建設規劃作為鄉村地區綜合統籌型規劃，其編制技術路線應包括四個環節：一是基礎分析。通過對縣域鄉村的發展現狀以及發展條件進行基礎研究，明確鄉村發展的特征與問題。二是目標構建。在城鄉統籌視角下，提出具有針對性的鄉村建設規劃目標，并通過建立指標體系進行細化落實。三是規劃引導。通過城鄉空間梳理，明確鄉村體系，對城鎮化進程中不同類型村莊實行分類管控，進而通過用地控制、設施支撐、風貌提升以及環境整治等環節，引導鄉村有序發展。四是實施保障。主要是制定五年行動計劃及保障機制，重點解決村莊近期問題。2.3明確規劃重點。2.3.1厘清城市和鄉村的關系。規劃編制的一個前提，是要厘清城鄉統籌發展邏輯，認識地區城鎮化發展的動力、制約因素、發展模式、人口以及建設用地等的變動情況，以便提出城鄉統籌發展的具體原則、理念與目標。2.3.2建立統籌落實建設決策大平臺。充分了解鄉村地區真實發展情況、存在問題以及制約因素，在目標、問題、政策三重導向下，統籌規劃、發改、財政、國土、交通、環保、水利、農業、林業等部門的建設決策，精準指導各項資金的進入，從而真正有效地改變鄉村臟亂差、落后的局面，推動美麗宜居鄉村的建設步伐。2.3.3破解鄉村治理關鍵難題和短板。鄉村治理目前存在一些短板、問題及矛盾，比如農房建設缺規模，新房建設難選址；農房建設進行非常嚴格的控制，同時又缺乏足夠的法定依據。這些問題均是制約鄉村治理的關鍵問題，如果得不到解決，必然影響鄉村地區的和諧穩定?？h域鄉村建設規劃管理應對多規協調下村莊建設用地方向、規模及管控進行深入探索，形成解決方案。

3惠城區鄉村建設規劃實踐

3.1惠城區概況?；莩菂^地處珠江三角洲東部，東江與西枝江的交匯處，北與博羅陸地相連，南接惠陽區，東鄰惠東縣，西與仲愷高新區接壤，作為惠州市中心區和政府所在地，惠城區是惠州乃至整個東江流域整治、經濟、文化和交通的中心，素有“粵東重鎮”“嶺南明郡”的美譽。惠城區下轄橋東、橋西、江南、江北、河南岸、龍豐、小金口、水口8個街道辦事處和汝湖、三棟、馬安、橫瀝、蘆洲等5個鎮，共142個行政村。3.2惠城區屬地化發展訴求及發展策略。3.2.1鄉村建設管控——亟待制定差異化管控標準，指導村莊有序建設。依托地處珠三角腹地的區位優勢，惠城區實現了快速城鎮化，但由于區位、交通等因素的影響，區內村莊受城鎮影響程度存在差異。在統籌型的鄉村建設規劃缺位的情況下，村莊定位不明確，村莊管控方式多為一刀切，不符合村莊的實際發展需求。因此，惠城區鄉村建設規劃應以“分類管控”為導向，切實解決鄉村建設管控問題。核心是明確村莊管控類型，并制定相應的管控政策指引和管控要求，引導村莊有序建設。3.2.2鄉村用地控制——亟待確定鄉村用地方向和規模，指導下位村莊規劃的編制。根據調研，惠城區鄉村地區普遍存在建設用地面積和建設用地指標被占用、老村改造困難、村莊建設缺規模、新房建設難選址等問題。惠城區鄉村建設規劃應加強與城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃以及相關專項規劃的銜接和協調，在此基礎上，以“人地掛鉤”為導向，強化城鄉建設用地指標增減管理。在全面調查和細致梳理現狀鄉村土地使用的情況與問題的基礎上，提出“總量統籌、增減掛鉤”的規?？刂扑悸穂3]。同時提出現狀規模挖潛、舊村騰挪用地置換等指導策略，優化鄉村建設用地布局，為下位村莊規劃的編制提供依據。3.2.3基礎設施統籌——亟待搭建宏觀層面統籌、微觀層面落實的建設機制。由于村莊內許多建設項目如供水、道路、能源、垃圾收集轉運處理等的決策權在惠城區，在缺乏惠城區全區層面鄉村建設規劃的前提下，盲目推進單個村莊規劃編制，往往造成村莊規劃脫離實際，村域層面基礎設施的配置缺乏足夠的依據。因此，目前基礎設施建設應以宏觀——微觀兩大層面為骨架，設置覆蓋宏觀與微觀的建設體系，促進鄉村基礎設施建設有序化[3]。宏觀上提出區域型基礎設施布局原則、位置、規模；微觀上提出具體村莊基礎設施布局要求及個性化建設方案。3.3鄉村建設管控指引。實現惠城區鄉村空間的精細化管控，首要工作是厘清鄉村空間的具體界限。規劃在惠州市城市總體規劃提出空間分區的相關標準情況下，結合惠城區的現狀發展條件以及土地利用總體規劃、四規合一等規劃，梳理城鄉空間界限，將惠城區劃為生態功能區、農業功能區、城鄉接合部地區以及城鎮集中建設區。根據城鄉空間安排，進一步將惠城區村莊分為生態功能區村莊、農業功能區村莊、城鄉接合部地區村莊以及城鎮集中建設區村莊共四種管控類型。并對各類型村莊提出建設管控指引：生態功能區村莊近期控制建設，中遠期引導外遷。農業功能區村莊通過編制村莊規劃指導農房建設審批。城鄉接宏觀層次國民經濟與社會發展規劃控制性詳細規劃縣域鄉村建設規劃銜接指導修正建議村莊規劃城市總體規劃土地利用總體規劃1.提出村莊發展體系和各不同類型、等級、職能村莊的發展模式、發展策略和建設管控要求。2.測算發展規劃并劃定建設用地控制線。3.統籌城鄉重要的基礎設備和公共服務設施配套。4.落實上位規劃有關生態保護和歷史文化保護的要求。對縣域鄉村建設規劃進行銜接，重點是具體的細化落實1.細化對村莊發展條件、趨勢的研究。2.分解和調配新增分戶、建設用地規劃等指標。3.農房建設管理。4.建立項目庫。中觀層次徽觀層次合部地區村莊，對控規覆蓋范圍內且用地性質屬于R類的村組，應執行城市規劃管理標準；對控規覆蓋范圍內，用地性質屬于H14類的村組，以及控規覆蓋范圍外的村莊均應根據實際情況編制村莊規劃。城鎮集中建設區村莊應執行城市規劃管理標準，明確具體的更新改造方式。3.4鄉村人口和用地規劃。（1）把握惠城區農村人口城鎮化趨勢，正視農民建房合理需求；科學預測農房建設需求量，適當增加村莊建設用地規模。通過對惠城區鄉村地區的調研，結合其他地區鄉村人口市民化的文獻分析，初步判斷像惠州市這種大城市連綿帶城市化快速發展的地區，近郊農民放棄農村戶口進城的意愿不強，除非政府制定更好的利益交換政策，即使是進城工作，也要保留農村宅基地的權利。在這一認知前提下，規劃建議政府正視農民的真實需求，滿足農民建房的合理意愿。在人均村莊建設用地面積符合村莊規劃規范標準前提下，科學預測村莊人口增長，合理分析和預測子女成年或婚后需要分戶建房需求量，兼顧老宅年久失修又因產權問題無法拆除重建等多種情況下的建設需求量，在村域范圍內適當增加村莊建設用地規模。（2）結合村莊建設實際，因地制宜，優化調整《土規》布局，給予村莊規劃中新村選址靈活性。針對農房選址困難問題，在仔細分析《土規》村莊建設用地布局與現狀村莊的關系、與周邊適合建設用地分析的基礎上，本次規劃建議在保持《土規》中村莊建設用地布局合理部分的前提下，給予村莊規劃新村選址的靈活性，使《土規》中的村莊建設用地布局更合理、更符合實際。一是合理修正《土規》中村莊建設用地圖斑，釋放真正可用村莊建設用地規模；二是鼓勵集中建新村，集約節約利用土地；三是對人居環境較差，無人居住的老村，可通過“增減掛鉤”進行就地調整。即將老村莊用地調整為非建設用地，并進行核減，通過時間實現老村的復墾。（3）鄉村建設用地規模。按照村莊的實際情況，本次村莊建設用地控制嚴格執行“一戶一宅”的政策規定，結合村莊發展和《土規》，劃定建設用地邊界。規劃近期2020年村莊建設用地規模按照《土規》確定的規模。在規劃期末，應檢討2030年人口的變化趨勢，如果出現新政策，應對人口規模和建設用地規模進行動態調整。3.5公共服務設施和基礎設施布局。3.5.1公共服務設施布局分析。蘆洲、橫瀝兩鎮位于惠城區郊區的農業地區，村莊建設分散、規模較小，公共配套設施建設標準較低，部分設施缺乏，有待整合提升。馬安鎮和水口街道位于惠城區集中建設區邊緣，目前公共服務設施主要依托鎮區、中心村以及基層村。對于納入城市規劃建設區范圍內的村莊，下一階段將通過改造、整治，按照現代城市社區的標準配套完善基礎設施和公共服務設施，實現由城郊村向城市居住社區的轉變；對于城市規劃建設區范圍外的村莊，建立依托鎮區和中心村的公共服務設施體系，注重與城鎮基礎設施和公共服務設施的有機銜接。三棟鎮位于城市建成區邊緣，隨著南部新城的規劃建設，鎮域基本實現城鎮化，村莊將按照現代城市社區的標準配套完善基礎設施和公共服務設施?？傮w而言，公共服務設施的布局，應按照基本公共服務均等化的原則，結合村莊的等級、規模、職能和服務功能，基于居民的出行距離、設施服務半徑以及交通、地形、水資源等影響因素構建鄉村生活圈，并依據生活圈開展查漏補缺，統籌配置教育、醫療、文化、體育、商業等公共服務設施，明確規劃期間公共服務設施建設的主要任務和重點項目，實現鄉村基本公共服務全覆蓋[4]。3.5.2基礎設施布局分析。在供水設施方面，原則上各鎮街應由供水廠集中供水，對集中供水條件不夠成熟的村莊可在各村或相鄰幾個村莊選址建設集中供水設施。在污水設施方面，各鎮街的城鎮集中建設區村莊近期應實現農村生活污水暗渠排放的排放方式，城鄉接合部地區村莊的生活污水盡量接入市政污水處理設施，利用城鎮污水處理系統統一處理。橫瀝、蘆洲兩鎮的生態功能區村莊和農業功能區村莊，可根據村莊地形地勢、道路交通條件及居民住宅建設布局等具體情況，集中或相對集中收集處理污水。對偏遠的污水不便接入的鄉村，采用分散型污水處理設施。在電力設施方面，各鎮街的城鎮集中建設區村莊供電設施應在近期內納入城鎮供電網絡，供電管線宜采用同桿并架的架設方式；城鄉接合部地區村莊、農業功能區村莊以及生態功能區村莊的供電管線盡量采用同桿并架的架設方式，并應通到每個居民點。在環衛設施方面，各鎮街的城鎮集中建設區村莊生活垃圾應納入城鎮收集系統進行統一收集處理。城鄉接合部地區村莊、農業功能區村莊以及生態功能區村莊應設置一批垃圾收集點，實施分類收集的應與分類投放相適應，分類收集的垃圾應由鎮街或村統一收集后，分類運輸至生活垃圾轉運站。總體而言，基礎設施的布局，應通過協調上層次規劃及各專項規劃，統籌各項建設資金，來具體確定鄉村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災等設施的用地位置、規模和建設標準。同時，還應以改善農村人居環境為目標，開展查漏補缺，確定農村基礎設施配置標準和需建設、完善的設施項目，明確設施空間布局，統籌配置全區基礎設施，實現基礎設施向農村延伸。3.6規劃實施建議。3.6.1建立村莊建設協調工作機制。在區級層面成立村莊建設領導小組，負責村莊建設重大決策、政策制定和工作指導。各鎮街和有關部門結合實際建立健全相應的組織機構，明確具體的工作人員，制定具體的工作計劃和實施細則，出臺相關的政策意見，扎實推進村莊建設。有條件的情況下，由鎮街和相關部門安排專人組成駐村工作指導組，統一納入村莊建設工作序列，負責指導和協調各村莊建設。3.6.2適當增加村莊建設用地規模。從惠城區城鎮化趨勢來看，隨著城鎮化率的提高，農村戶籍人口數量并不會呈現較大規模的減少，而是穩定增長，必然存在子女成年或婚后需要分戶建房等合理需求，因此，建議政府能正視農民的建房需求，在科學預測需求的基礎上，適當增加村莊建設用地規模。村莊建設用地得到保障的情況下，應實施年度供地計劃，對達到分戶條件的才能申請分地。3.6.3給予行政村有力支持，便于協調矛盾開展新村建設。針對村小組利益制約新村建設用地分配難的情況，建議政府通過立法形式確定村委會統籌協調村小組用地的權利，同時給予村委會有力的財力支持用以處理新村建設中土地的整理以及各小組之間的利益糾紛，以便合理打破村小組利益格局，實現村莊建設用地的分配和協調。3.6.4結合“多規合一”的契機，將村莊建設用地調整納入《土規》中。由于農村土地的復雜性，以及村民對規劃的認知能力局限性，村莊規劃在實施過程中可能面臨較多調整。建議在不侵占基本農田、滿足指標要求的情況下，結合當前“多規合一”的契機，對《土規》進行符合實際的調整，適當給予建設用地指標，增加發展備用地及有條件建設用地，預留調整空間，以便提高規劃的彈性及可實施性，保障規劃的科學性及嚴肅性。3.6.5完善中心村和保留基層村基礎設施與公共服務設施配套。對不保留村的水、電、路等基礎設施不增加投資，學校、醫療等原有設施逐步遷并到中心村和保留的基層村。根據人口規模及需求，相應提高中心村設施配置標準，引導村民向基礎設施、公共服務設施齊全的中心村和保留的基層村居住，強化中心村在鄉村發展區的人口集聚與公共服務功能。

4結語

縣域鄉村建設規劃作為一種全新的規劃類型，目前尚未形成統一的編制方法和技術規范。本文是作者在實踐中的一些總結，希望能對全國其他地區的鄉村建設發展提供一定的參考和借鑒。

參考文獻

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[2]趙毅，段威.縣域鄉村建設總體規劃編制方法研究——以河北省安新縣域鄉村建設總體規劃為例[J].規劃師，2016（1）：113.

[3]蔣萬芳，袁南華.縣域鄉村建設規劃試點編制方法研究——以廣東省廣州市增城區為例[J].小城鎮建設，2016（6）：34-35.

[4]蔡立力.縣域鄉村建設規劃編制的思路和方法[J].廣西城鎮建設，2016（5）：31.

作者:蘭明慧 單位:深圳市新城市規劃建筑設計股份有限公司