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摘要：本文在對河南中原地區農村中小學布局調整情況調研的基礎上，反思了當地農村中小學布局調整的成功經驗和存在的問題，并就如何促進農村中小學布局調整健康發展提出了三點建議：建立農村中小學教育投入保障體系；大力加強農村中小學標準化建設；結合人事制度改革，優化教職工隊伍結構。

關鍵詞：農村中小學；布局調整；義務教育；反思

2006年4月，我隨華中師范大學組織的《我國中部地區農村中小學布局調整問題研究》課題組，深入河南中原地區市縣農村開展調研。調研了解到，中原地區市縣新一輪農村中小學布局調整從2001年開始，持續至今已有5年，農村中小學布局調整中的高中已基本完成預定調整任務，初中已完成92％，小學已完成70％。農村中小學布局調整既有成功經驗，也存在不少問題。反思其中的經驗和問題，提出合理的對策，對于進一步完善農村中小學布局調整工作，促進農村基礎教育健康發展具有十分重要的意義。

一、農村中小學布局調整的主要成功經驗

（一）政府重視是農村中小學布局調整順利進行的前提。政府合理利用資源分配權、人事調度權、政策制度制定權進行統一調控，有利于中小學布局順利調整。調查發現，凡政府高度重視的地方，中小學布局調整進展就順利，調整效果就好；凡政府不夠重視的地方，中小學布局調整進展就慢，調整效果不理想。中原地區某縣，中小學布局調整走在當地最前列，該縣政府高度重視這一工作，將其列入教育強縣的工作內容之一，縣委領導和教育局局長親自深入農村調查研究，了解情況，制定了全縣農村中小學布局調整統一規劃，就調整后的中小學服務半徑、學校數量、規模、學校建設標準、學校教學設施配備等制定了具體的操作方案，并成立了領導小組負責實施。為了籌措建設資金，該縣政府除了加大財政撥付力度外，縣領導還帶頭捐款建校。在縣領導的帶動下，一年內社會各界就捐款近2千萬用于中小學布局調整建設。該縣計劃于2007年建成規范化小學100所，初中20所，高中4所，現已完成86％的調整與建設任務。在中原地區，高度重視布局調整工作的縣大約有1／3,這些縣中小學布局調整效果都比較好。相比之下，其他重視程度不高的縣，中小學布局調整的步伐緩慢，矛盾和困難較多，效果較差。

（二）因地制宜，分類指導，分步實施是農村中小學布局調整應堅持的基本原則。政府統一規劃、統一建設標準是保證農村中小學辦學條件均衡發展的重要措施，但這并不等于在農村中小學布局調整中要“一刀切”“大一統”。不顧實際，不考慮農村學生的需要硬性開展布局調整，會損害農村學生和家長的切身利益，導致部分學生流失，不利于九年義務教育成果的鞏固和提高。中原地區農村中小學布局調整的一條成功經驗就是把政府的統一規劃與不同地方的實際條件、實際需要結合起來，在顧全大局、重視整體效益和資源優化的前提下，兼顧偏遠、山區、經濟落后、人口分散村落的家長與學生的實際需要。例如，在偏遠山區的村落里仍然保留教學點，配備必要的師資和教學設施，加強統一管理。對經濟落后，人口分散的村落，保留原小學，并加強建設與管理。小學低年級兒童原則上就近在教學點和小學就讀，高年級學生可到中心村小學（村聯辦小學）或鎮中心小學就讀。中心村小學服務半徑為2公里，初中集中到鎮辦寄宿制學校，高中集中到縣城。在現有條件下，小學建寄宿制學校有一定困難。因此，政府不強制要求，根據不同的條件和需要情況而定。由于當地政府在農村中小學布局調整中既加強了統一調控和統一規劃，又堅持了注重實際、因地制宜、分類指導和分步實施的原則，因而產生了良好的社會效益：一方面優化了教育資源，促進了教育的均衡發展；另一方面，又解決了偏遠山區、落后地方農民子女上學難的問題，廣大民眾對此比較滿意。

（三）行政調控與成功經驗示范相結合是農村中小學布局調整的合理選擇方式。華中師范大學范先佐教授把農村中小學布局調整的方式分為三種；示范方式，即政府以成功的經驗來推動整個區域內農村中小學布局的調整。強制方式，即政府利用手中掌握的資源，用行政方法對農村中小學布局調整進行直接的控制和干預，以達到政府意愿目標。示范與強制相結合的方式，即兩者的結合運用。并認為示范的方式是一種較為理想的方式。河南中原地區農村中小學布局調整的實踐表明，行政調控與成功經驗示范相結合是農村中小學布局調整的合理選擇方式。有的鄉鎮政府在農村中小學布局調整中只是開會、發文件、提要求，具體怎么調整，主要靠村民和村干部的自覺自愿。大多數村民和村干部不愿把自己村的學校撤掉，結果導致70％的村小學布局調整受阻。還有一些鄉鎮政府在布局調整過程中始終處于主導地位，采取行政手段，按政府意愿強行撤并學校，群眾基本不參與決策，處于被動位置，由于缺乏與群眾溝通，群眾對調整持消極態度，甚至對抗，40％的地方調整難以推行。中原地區某縣在中小學布局調整中把行政調控與成功經驗示范結合起來，產生了良好的效果。一方面，政府制定統一的學校布局調整規劃和統一的學校建設標準，并在全縣強力推行，哪里遇到問題，就做哪里的工作；另一方面，政府有意識率先加強一批定點學校的建設，使辦學條件、教學質量明顯改善，吸引周邊學生就學，組織村民參觀先進布局定點學校，通過比較找到自己村學校的差距，愿意讓孩子到定點學校上學。該縣采取這種方式妥善處理了各種矛盾，布局調整進展快、效果好，群眾滿意率達93％。

（四）把農村中小學布局調整與加強薄弱學校建設結合起來，是促進義務教育均衡發展的有效途徑。薄弱學校是指學校基礎設施、師資水平、教育質量等明顯低于國家辦學條件標準的最低要求，在本地區同類學校中處于差等位置的學校。薄弱學校的形成有多種原因，主要是這類學校長期以來生源減少，投入不足，導致辦學條件越來越差，教學質量越來越低。薄弱學校的存在侵害了部分農民子女受教育的平等權，違背了義務教育基礎性、公共性、平等性的要求。要使“普九”成果得以鞏固和提高，必須改造和消除薄弱學校，促進教育均衡發展。中原地區有3個縣在農村中小學布局調整過程中，不是采取簡單的撤并、減縮學校的辦法，而是制定統一的辦學條件標準，加強學校建設。凡是被確定為定點學校但不符合辦學條件標準者，由政府主導投資建設，達到標準要求。2004年以來，每個縣平均投入近6000萬元，把全縣中小學危房基本改造完畢，70％的小學擁有了整潔的校園、操場、圖書室、體音美和實驗器材、電腦和桌凳齊全的教室；大部分初中除具備上述條件外，還建設了衛生食堂、水沖廁所、學生宿舍、多媒體教室、遠程教育系統。經過改造，當地中小學校園面貌煥然一新，學校之間的差距明顯縮小。

二、農村中小學布局調整存在的主要問題

河南中原地區的農村中小學布局調整，以政府為主導，堅持因地制宜、分類指導、分步實施的原則，加大薄弱學校建設的力度，優化了教育資源，促進了義務教育的均衡發展，達到了初始的預定目標。但在調整過程中也出現了不少問題，如不及時解決，將損害農村中小學布局調整的成果，降低農村中小學教育質量。

（一）教育經費投入嚴重不足。農村中小學布局調整不是簡單的撤并、減縮學校，調整的根本動力是優化教育資源配置，提高辦學質量。但是，我們調查發現，一些縣開展農村中小學布局調整的初始動力是為了減輕政府的財政負擔，追求規模效益。中央實行“以縣為主”的管理體制以來，義務教育的投入責任已由鄉鎮政府移交給縣級政府。這一體制的確立給縣級政府帶來了巨大的財政開支壓力，不少縣的財力薄弱，基本上屬于“吃飯財政”，承擔義務教育的經費投入確有較大困難。面對新一輪農村中小學布局調整，這些財力困難縣主要采取撤并、減縮學校數量的方式，以提高辦學規模效益，減輕財政壓力。由于只是簡單減少學校數量，很少增加投入，因而很難實現優化教育資源配置，改善辦學條件，提高教育質量的目的。還有一些縣，雖然政府也十分重視學校布局調整工作，也試圖通過布局調整加強學校建設，改善辦學條件，但由于財力困難，感到無能為力。據一個縣的教育局測算，該縣要把全部中小學建成標準化學校，需要資金1億多，按目前財力，需要10年以上時間才能完成。由于財政投入不足，只能先重點建設一批中心學校，其它村聯辦小學的建設只有不斷推后，使原本規劃的統一的標準化學校建設目標難以實現。

（二）教育資源配置不合理。北京理工大學楊東平教授認為，政府對中小學應當實行公平的財政政策，從根本上改變教育資源配置向名校、強校傾斜的不公平做法。調查發現，在中原地區農村中小學布局調整中，大多數縣存在教育資源配置向示范性高中、重點初中、中心小學傾斜的情況，個別地方甚至把建設“窗口學校”作為政績工程。筆者看到，一些城市學校和縣重點高中、初中校園建設十分漂亮甚至豪華，教學設施現代化程度很高，一些“窗口學校”有校園網站、電控自動門、體育館、科技大樓等。而當地的農村初中、小學卻是一片凄慘景象：小學沒有圖書室，沒有像樣的操場，教師沒有辦公室，許多學校缺少基本的體音美教學器材，偶爾見到一兩臺電腦，上面落滿了灰塵，因怕費電長期不敢使用（有的學校沒人會用）。在農村中小學布局調整中教育資源配置不合理的做法直接妨礙了教育的均衡發展，制約著教育公平理想的實現。

（三）寄宿制學校的建設與管理困難重重。農村中小學布局調整，使教育資源得到整合，辦學規模有所擴大，但同時也因學生上學路途距離的增加，給學生帶來了許多不便。寄宿制學校的建設一定程度上解決了學生上學遠和家人無暇照顧的困難。寄宿制學校的發展在現實情況下有以下積極意義：減少了學生的輟學、流失率，有利于對學生進行系統教育，提高了學生的學習質量和綜合素質，培養了學生獨立自主能力。但是，農村寄宿學校的建設與管理也面臨許多困難。調查發現，中原地區農村寄宿制小學很少，初中基本上實行寄宿制。從目前實行寄宿制的學校看，面臨的主要困難有：

1、建設經費不足，寄宿條件很差。農村寄宿學校的寄宿用房與配套設施投資沒有納入當地政府教育經費預算，學校在建設寄宿用房和購置設施時，只能自行籌措或用一定辦法吸納社會資金。由于資金有限，建設的房舍十分簡陋，大部分寄宿學校無浴室，無水沖廁所，無飲用熱水，給寄宿學生的生活帶來困難。

2、學生寄宿，增加了家庭經濟開支，給農民家庭造成一定經濟負擔，使部分困難家庭子女出現上學難問題。

3、寄宿學生遠離父母，缺少親情關愛，缺少家庭教育的配合，其身心健康成長受到不利影響。

4、寄宿學校缺少保育員和相關服務人員，不利學校管理。寄宿學校的保育員和相關服務人員不在國家定編之列，學校無法配備專職保育員，寄宿生的管理只能由班主任和任課教師兼任，增加了教師的工作負擔。由于缺少必要的管理人員，學校無暇顧及學生的飲食起居、衛生、安全、防疫等工作，容易造成不安全和不穩定事件的發生。

（四）欠帳較多，隱含嚴重財務危機。為了完成中小學布局調整的任務，縣政府給鄉鎮政府施加壓力，鄉鎮政府又給學校施加壓力，學校出于生存與發展的考慮，不得不想盡辦法籌資建校。據我們了解，90％的初中學校的學生住宿、食堂用房是吸納社會資金參與建設的，65%的學校校園綠化硬化，校舍改造與修繕是依靠貸款或借款來完成的，94％的學校前幾年“普九”有欠帳。農村中小學舊債和新增債務合計有100萬元以上的占當地學校總數的13％，有50-100萬元的占21％，有20—50萬元的占15％，20萬元以下的占40％，只有11％的學校基本不欠帳。農村中小學除了學雜費（部分學校有少量住宿費），沒有其它任何收入，沉重的債務無法償還，而且在“一費制”約束下，債務增加的趨勢難以改變。農村中小學隱含的財務危機，必然對中小學的生存與發展帶來嚴重威脅。

三、建議

解決農村中小學布局調整中存在的問題，保障農村中小學布局調整健康開展，除了繼續推廣前述的成功經驗外，筆者再談三點建議：

（一）建立農村中小學教育投入保障體系。足額的教育經費投入是教育事業發展的基本條件。農村中小學布局調整中出現的問題，如寄宿學校建設問題、標準化學校建設問題、學校財務危機問題，都與教育經費投入不足有關。為了促進農村義務教育的健康發展，鞏固和提高普及九年義務教育的成果，必須下決心建立農村中小學教育經費投入的保障體系。2005年11月，國務院了《中國全民教育國家報告》。《報告》提出，政府將以更大的精力、更多的財力，全面推進農村教育發展，為此，中央計劃逐步把農村義務教育納入公共財政體系，加大農村地區，尤其是中西部地區義務教育省級政府和中央政府的教育投入比例。筆者認為，要把中央政策落實到位，應建立各級政府合理分擔教育經費比例的機制，并制定教育投入法規予以保障。此外，各級政府還要認真落實我國《教育法》規定的教育投入的“三個增長”，要加強和完善對各級政府落實教育投入“三個增長”的法律監督，以保證教育投入真正到位。

（二）大力加強農村中小學標準化建設。中小學標準化建設是義務教育均衡發展的關鍵。自教育部下發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》以來，全國不少地方開始把推進義務教育階段學校標準化建設放在突出位置，山東、北京等地改變了過去根據城市、農村的不同發展水平，將標準分等級操作的做法，開始實行城鄉統一的標準，各學校辦學設施裝備水平既不能低于標準要求，也不能過高超標，使同一地區的不同學校辦學條件相差不大，充分體現了政府的均衡導向。

農村中小學布局調整的最重要目的是優化教育資源配置，提高辦學質量。要實現這一目標，必須大力加強學校標準化建設。河南中原地區大約有1／3的縣統一規劃辦學標準，按統一要求建校。雖然縣財政困難，但仍然能夠千方百計有步驟地推進，體現了當地政府的教育均衡發展理念。但也有一些地方政府不重視學校標準化建設，在中小學布局調整過程中教育資源向少數重點校傾斜，對村級小學建設投入不足，人為擴大了同一地區校際之間的差異，不利于教育均衡發展。各地應該根據國家有關規定和當地實際，制定和完善本地區義務教育階段學校辦學條件基本要求，結合農村中小學布局調整工作，大力加強農村中小學標準化建設。

（三）結合人事制度改革，優化農村教職工隊伍結構。中小學布局調整不僅僅是空間分布的變化，也包含著人力資源的重新配置。隨著農村中小學布局調整的不斷推進，學校數量逐漸減少，學校規模有所擴大，學校教職工數量基本達到要求。但農村教師師資結構矛盾日益突出。據調查，農村中小學教師年齡普遍偏大，小學教師年齡在50歲以上者占

56％，初中占43％。學科結構不合理，體音美、英語、計算機教師短缺，農村70％的小學沒有開設英語課和計算機課。農村學校師生比不符合實際，當地農村師生比小學為1:25,初中為1:18.5（而城市小學為1:20,初中為1:13.5)，農村學校雖然總人數少，規模沒有城市大，但班級數量并不少，工作量并沒有減少，且工作難度較大，依據學生總數核定教師編制，不符合農村實際，導致農村教師工作十分緊張和艱苦。隨著寄宿學校的發展，需要配備專職保育員和相關服務人員，但是，自2001年基礎教育控編以來，寄宿學校的保育員和服務人員不在學校編制之列，以至于學校無法配備相關人員，保育工作、后勤服務只能由教師兼任，極大地加重了教師的工作負擔，并且容易造成安全隱患。

要解決這些問題，當地政府在中小學布局調整過程中，應該結合人事制度改革，全面推行教師聘任制，吸納年輕大學生到農村學校任教，補充體音美、英語、計算機等學科教師，合理確定農村師生比和編制，將寄宿學校的保育員和后勤、安全管理人員單獨定編，提高教師和保育人員的素質，不斷優化農村教職工隊伍結構。

參考文獻：

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