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一、教育分權(quán)

近幾十年來，發(fā)展中國家的公共權(quán)力出現(xiàn)從中央政府向地方政府、從政府向市場和社會轉(zhuǎn)移的趨勢。①高等教育管理職能也在從集權(quán)走向分權(quán)，我國高等教育管理體制改革要求的“轉(zhuǎn)變政府職能”、“簡政放權(quán)”充分體現(xiàn)了這一趨勢：體制內(nèi)中央權(quán)力向地方轉(zhuǎn)移、體制內(nèi)權(quán)力向體制外轉(zhuǎn)移在并行推進中，主要表現(xiàn)為向地方放權(quán)、向社會放權(quán)、向市場分權(quán)、向大學(xué)分權(quán)。教育分權(quán)涉及諸多核心棘手問題，大多需要進行頂層設(shè)計：其一，正確處理并配置好中央和地方高等教育的管理職能，其中包括國務(wù)院部門辦學(xué)的權(quán)限；政府間高等教育管理職能既要做到“無縫對接”，又要避免“交叉不清”，需要出臺更加明確具體的相關(guān)規(guī)定來解決政府職責(zé)不清的問題。其二，正確處理好高等教育領(lǐng)域以及高校內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政權(quán)之間的關(guān)系，更加清晰地界定兩者的具體職責(zé)權(quán)限與決策事項范圍，進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。其三，正確處理好政府與高等學(xué)校、政府與市場的關(guān)系，政府應(yīng)將屬于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)范疇的權(quán)利還給大學(xué)，將應(yīng)由市場來解決的問題交由市場解決。其四，政府要切實肩負(fù)起教育規(guī)劃、教育預(yù)測、制度設(shè)計和宏觀監(jiān)控等職責(zé)。研究解決這些問題，關(guān)鍵要樹立分權(quán)理念、設(shè)計分權(quán)制度、創(chuàng)新分權(quán)技術(shù)（機制）手段，并貫穿高等教育管理體制改革全過程。

二、政府監(jiān)管

政府干預(yù)經(jīng)濟社會活動的方式及工具，即機制的設(shè)計有多種形式，包括直接提供、付費和監(jiān)管等。監(jiān)管是現(xiàn)代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由競爭帶來的秩序混亂損失與完全政府控制帶來的侵占損失之間作出權(quán)衡，作為新的手段，其與傳統(tǒng)手段的本質(zhì)區(qū)別在于：監(jiān)督者與被監(jiān)督者須保持距離；其核心特征在于：它是基于規(guī)則的管理方式，即依法實施的行政活動。傳統(tǒng)行政管理是科層制管理體制，下級必須服從上級的命令和控制，爭議糾紛只能通過內(nèi)部渠道解決；監(jiān)管則是在監(jiān)管者獨立于被監(jiān)管者前提下的依法監(jiān)管，其爭議糾紛可以通過行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途徑解決。②目前，我國對高等教育的監(jiān)管制度仍延續(xù)傳統(tǒng)的計劃管理體制。對政府直接舉辦的公辦學(xué)校，主要采取的是傳統(tǒng)的管理方式，尚未建立政府法律監(jiān)管的制度框架，也無獨立的、專門行使監(jiān)管職能的機構(gòu)；相關(guān)職能橫向分散于各部門，教育監(jiān)管規(guī)則體系也與監(jiān)管要求相距甚遠(yuǎn)。特別是教育監(jiān)管主體既是實際承擔(dān)主要監(jiān)管職能的教育行政部門，又是公辦學(xué)校的舉辦者。在現(xiàn)行體制下，教育行政部門與被監(jiān)管的對象無法保持一定的距離，更無法保證沒有利益的牽連。③我國高等教育管理體制改革正在從傳統(tǒng)的行政管理向政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中的相關(guān)規(guī)定已充分反映這一變化。④進一步深化改革，運用監(jiān)管理論對現(xiàn)行高等教育管理體制進行重構(gòu)已勢在必行，而盡快建立基于規(guī)則的、獨立于服務(wù)提供者的監(jiān)管機制則至關(guān)重要。在高等教育監(jiān)管體系中，高等教育監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)由法律授權(quán)，高等教育監(jiān)管規(guī)則應(yīng)由法律規(guī)定，監(jiān)管的執(zhí)行必須遵照法律規(guī)則與程序，監(jiān)管的結(jié)果必須可以依法追究責(zé)任。

三、大學(xué)治理

在多元主體為特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范圍大為縮小，相應(yīng)地讓渡于其他治理主體，為此政府的角色需要重新建構(gòu)。公共治理理論運用到高等教育領(lǐng)域，政府以新型的管理模式管理大學(xué)，政府與大學(xué)之間建立合作伙伴關(guān)系，政府以合作者的身份共同參與治理大學(xué)。⑤這就需要從大學(xué)治理的角度重新審視和界定政府與大學(xué)的關(guān)系，完善大學(xué)治理模式，明確地規(guī)制政府在大學(xué)治理中享有的職權(quán)和必須承擔(dān)的責(zé)任。大學(xué)治理是指政府、市場、社會、大學(xué)等利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的過程。大學(xué)治理依其獨立法人的邊界分為內(nèi)部治理與外部治理，在外部治理中政府作為大學(xué)治理平等主體之一參與大學(xué)治理。實踐表明，政府在大學(xué)治理中具體職責(zé)定位尤為關(guān)鍵。從大學(xué)治理多元主體分工看，政府在大學(xué)治理中主要履行制定政策、撥款調(diào)控和評估監(jiān)管職能；政府要通過制定和出臺適當(dāng)?shù)恼撸瑓f(xié)調(diào)多元主體之間的利益關(guān)系。政府參與大學(xué)治理首先是制定政策戰(zhàn)略規(guī)劃與監(jiān)管，如制定教育的根本方針和根本目標(biāo)、組織和強化國家教育監(jiān)管、確定教育經(jīng)費的投入、支出及監(jiān)管等。政府要不斷改革與完善對大學(xué)的撥款模式，促進國家財政投入的公平與效率，實現(xiàn)對大學(xué)發(fā)展的有效調(diào)控。其次是改變政府主導(dǎo)型評估，積極扶持和發(fā)展社會中介評估，形成政府評估和社會評估協(xié)同推進的新格局。

四、社會參與

社會力量作為大學(xué)治理平等主體之一,在參與大學(xué)外部治理中同樣發(fā)揮重要作用。社會參與大學(xué)治理是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是高等教育社會化的體現(xiàn)。在發(fā)達國家，社會力量通過各種咨詢委員會、評估機構(gòu)、董事會等介入大學(xué)治理，發(fā)揮咨詢和監(jiān)督的作用，并成為高等教育管理（治理）體制的重要組成部分。我國傳統(tǒng)管理體制下的學(xué)會、協(xié)會、研究會、教育基金會、大學(xué)校友會、研究中心、信息中心、評估中心等高等教育中介組織，在開展科學(xué)研究，受委托開展各種評估，提供政策咨詢方面已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但目前，有影響的高等教育中介組織在機構(gòu)設(shè)置、人員安排、項目來源、經(jīng)費保障等方面都存在著明顯的對政府的依賴性，在教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，實際是代替政府行使某些職能，具有官方或者半官方性質(zhì)，缺少真正意義上中介機構(gòu)的特色功能；而沒有政府背景的中介機構(gòu)往往很難發(fā)展起來和發(fā)揮作用，這嚴(yán)重影響教育中介組織的權(quán)威性、公正性和社會聲望。⑥因此，扶持與培育社會組織是強化社會參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是事業(yè)單位改革的突破口。教育中介機構(gòu)和組織一般通過研究、咨詢、信息、撥款、評估、考試、督導(dǎo)等功能的發(fā)揮，溝通高校與政府、高校與社會之間的關(guān)系，不僅發(fā)揮重要的緩沖和潤滑作用，而且成為社會管理創(chuàng)新不可或缺的參與者和重要的咨詢力量。我國高等教育管理面臨的新挑戰(zhàn)、高等教育大眾化、大學(xué)承載的社會責(zé)任和高等教育投資管理體制，對社會性因素介入大學(xué)治理提出了新要求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》適應(yīng)了這些要求。⑦為深化完善我國教育中介組織改革，首先應(yīng)摒棄行政區(qū)域、行政級別對應(yīng)設(shè)置教育中介組織的單一思路，建立跨區(qū)域、跨部門、性質(zhì)多樣的綜合或?qū)I(yè)教育中介組織；其次，消弭中介機構(gòu)的“官辦”或“半官辦”等級色彩，確保中介機構(gòu)的獨立性、公正性、權(quán)威性，增強中介機構(gòu)的社會參與度和社會代表性；最后，制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范中介組織的運作，充分發(fā)揮中介機構(gòu)作為社會力量在大學(xué)治理中的作用。

五、教育法治

在建設(shè)法治中國的進程中，高等教育事業(yè)作為重要的公共事務(wù)，順應(yīng)社會發(fā)展需要，推進高等教育法治化勢在必行。近三十年來我國高等教育法治化的進程不斷推進逐步深入，從1981年學(xué)位條例的頒布到1998年高等教育法的制定，都是我國高等教育走向法治化的重要標(biāo)志。這兩部法律與《中華人民共和國教育法》等法律以及相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章一起構(gòu)成現(xiàn)行高等教育的法律規(guī)范，我國高等教育領(lǐng)域的重大問題和涉及教育領(lǐng)域的重要方面有了法律依據(jù)和保障。⑧進入新時期，我國高等教育法治化面臨著新挑戰(zhàn)。要在改革理念、制度設(shè)計和技術(shù)（機制）選擇各層面推進相關(guān)改革，必須樹立法治思維、運用法治手段，逐一落實任務(wù)，實現(xiàn)預(yù)定治理目標(biāo)，為改革提供法律保障。在行政立法包括制定法律法規(guī)規(guī)章方面要系統(tǒng)進行頂層設(shè)計，確保下一階段改革有法可依、有章可循、有序推進。其一，進一步制定和完善高等教育法律法規(guī)，以法律法規(guī)與規(guī)章明確政府、市場、社會、大學(xué)各主體在高等教育治理中的具體權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責(zé)任）；用法治手段確立教育分權(quán)、規(guī)范政府監(jiān)管、完善大學(xué)治理、確保社會參與；依法明確政府、市場、社會和大學(xué)之間的關(guān)系，重新定位各方在大學(xué)治理中的角色。其二，進一步制定和完善高等教育法律法規(guī)，探索規(guī)范高等教育管理體制改革要求的各類運行機制，包括教育行政決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)管監(jiān)督機制。借鑒并引入行政法治規(guī)則，結(jié)合傳統(tǒng)民事法律規(guī)范，完善高等學(xué)校內(nèi)部的用人機制、激勵機制和監(jiān)督機制，以及社會力量參與高等教育治理的合作機制等。其三，進一步制定和完善高等教育法律法規(guī)，建立健全適應(yīng)傳統(tǒng)高等教育管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代高等教育治理要求的制度體系，即教育監(jiān)管規(guī)則、大學(xué)治理規(guī)則、社會參與規(guī)則，以及以大學(xué)章程為核心的大學(xué)內(nèi)部治理規(guī)則等為主要內(nèi)容的制度體系。

作者：朱維究劉永林工作單位：中國政法大學(xué)