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1現狀與問題

森林資源是國家重要的資源，也是林業發展的物質基礎。保護和發展森林資源是林業工作的出發點和落腳點，是衡量我們一切林業工作的重要標志。黨的十一屆三中全會以來，林業部把加強森林資源和林政管理工作作為深化林業改革的一件大事來抓，為了加快森林資源培育，盡快地消滅資源“赤字”，中央、國務院做出了一系列保護森林、發展林業的重要決策。各級林業部門在深化林業改革中，緊緊圍繞發展森林資源，實行“加快資源培育、加強森林保護、強化林業管理、合理利用資源”四管齊下，綜合治理，促進了森林資源的發展。扭轉了長期以來森林蓄積量持續下降的局面，開始走向森林面積和蓄積雙增長。這是一個重大的轉變，標志著資源和林政管理工作進人了一個新的階段。

盡管全國森林面積和蓄積實現了雙增長，森林覆蓋率略有提高，但我國森林資源采伐消耗量大于采伐限額的情況仍然十分嚴重，過伐問題還沒得到根本解決。我國人口眾多，森林資源相對較少，國家建設和人民生活對木材及其產品的需求超過森林資源的承受能力。(l)用材林可采資源繼續下降。1984一1988年全國用材林成過熟林蓄積26.2億m3，1988一1990年期間，用材林成過熟林蓄積減少了約1.2億耐，年均減少4千萬m3，下降了1.5%。(2)用材林成過熟林面積繼續下降。1988一1990年期間比1984一1988年期間減少96.。萬hm，，年平均減少約32.0萬hmZ，下降了3.0%。(3)單位面積蓄積持續下降。2984一2990年期間降至78.om3，下降率為1，5%。(4)有林地面積損失嚴重。根據1988~199。年清查統計，每年由有林地轉變為其它地類面積約250.0萬hm，，其中由于采伐、經營管理不善致使有林地變為疏林地、灌木林地及無林地約200、o萬hmZ，被非法侵占的約50.0萬hmZ。

造成我國森林資源危機的原因是多方面的，是長期積累下來的。其中一個重要的原因就是長期以來森林資源和林政管理工作薄弱，缺乏有效的監督機制，以致有的單位產生“砍的多，報的少;造的少，報的多”的情況，無證采伐、無證運輸、亂砍濫伐現象越演越烈，國家下達的森林采伐限額層層加碼，亂批條子開口子超限額采伐;各級管理機構尚不健全，人員少，經費不足，各項規章制度尚不配套。尤其是基層檢查、監督、執法機構不健全，力量非常薄弱，林政裝備簡陋，未統一著裝，調查設計手段落后，所有這些都不能適應林業發展和深化林業改革和社會主義市場經濟體制的需要。

2指導思想和目標

針對目前森林資源面臨的形勢，應采取綜合治理措施來解決。森林資源和林政管理是關系到林業改革和林業發展全局的帶有根本性的基礎工作。因此，在當前加強森林資源和林政管理就顯得尤其重要。加強森林資源和林政管理就是要:(l)緊緊圍繞著控制資源消耗這個主線，建立完善體系，加強資源監測，強化管理監督，嚴格控制消耗，采取切實有效措施，積極采用新技術、新方法，科學、準確、及時地提供森林資源數據和消耗動態;(2)配備林政人員的執法裝備，解決統一著裝，強化資源和林政管理監督，完善各項規章制度，加強基層組織建設，嚴格依法治林;(3)大力加強對現有林的合理經營和科學管理促進和提高林地生產力;(4)同時，對不合理的消耗要嚴格控制，有效地控制資源消耗量，調整消耗結構，促進資源增長。首先要穩定地達到森林資源消長平衡，然后達到森林資源總生長量大于總消耗量，最后達到森林資源用材林總生長量大于用材林總消耗量。按照現在的發展趨勢“九五”期間至本世紀末，森林資源予計可達到如下目標:

3依據和措施

達到以上目標的依據:消耗量下降，1988年全國總消耗量為3.28億耐，1989年為3.01億m3，1990年為2.97億m3，1991年為2.93億m3，1991年與全國消耗量最高年份1985年3.54億m3相比，下降500。多萬m3;生長量大于消耗量，1984一1988年全國森林資源統計，全國總生長量為3‘29億m3，總消耗量為3.45億m3，年消耗量超過年生長量16。。多萬m，，而根據1988一1992年全國森林資源統計，全國總生長量已上升到3.66億m3，消耗量則下降為3.24億m“，我國森林資源生長與消耗量大體在1988年出現了持平局面，隨后每年生長量大于消耗量約5000萬m3;有林地面積增加，森林覆蓋率提高，1988一1992年全國森林資源統計，有林地面積為1.31億hm，，比1984一1988年期間增加627.0萬hmZ，森林覆蓋率從12.98%增加到13.63%，即年均增加有林地面積156.0萬h耐，森林覆蓋率增加約0.15%;活立木總蓄積量逐步增加，根據1988一1992年全國森林資源統計，全國活立木總蓄積量為109‘。億m3，比1984一1988年全國森林資源統計增加約2.0億m3，年均增加5000萬耐。

3.1為達到以上目標，應加強如下各項措施:(l)鞏固、完善、提高森林資源監測體系。在第四次全國森林資源清查基礎上，繼續鞏固、完善、提高森林資源監測體系，積極采用新技術，進一步做到規范化、制度化、系列化。及時、準確、高效地提供各種數據，為領導決策和檢驗經營活動效果提供科學依據。自1994年，全國開始進行第五次森林資源清查，至1998年結束，1999年全國森林資源統計成果在復查間隔期間，采用數學模型方法，進行更新和預測，數學模型進一步優化。特別是要加強地方森林資源監測體系建設。在重點地區縣、局、場完成二類調查和資源建檔工作，形成國家一區域一省(區、市)一主要林區縣、局資源信息通訊管理系統，實現國家與各省(區、市)資源監測機構聯網，做到資源監測數據計算機管理。

3.2實行森林經營方案制度，科學經營森林。國有林場和東北、內蒙古國有林業局實行森林經營方案制度進入正常的運轉階段，做到較好地執行森林經營方案，在增加森林面積、蓄積，提高森林質量，調整與優化森林結構方面，取得明顯成效。制定自然保護區森林經營方案編制的原則規定，完成重點林業縣的森林經營方案的編制工作，并在審批后及時貫徹執行;繼續摸索、總結一般集體林區縣(市)和少林縣(市)編制與執行方案的經驗，并逐步貫徹執行《集體林區縣(市)實施森林經營方案暫行管理辦法》。進一步明確實行森林經營方案制度的法律地位，刻不容緩。

3.3堅持森林采伐限額管理制度，嚴格控制森林資源過量消耗。堅持森林采伐限額管理制度，嚴格控制森林資源過量消耗;合理配置森林資源，最大限度的發揮森林的經濟、社會、生態效益;調整林分結構，提高林分質量，促進林木生長，努力提高森林資源對國民經濟高速發展的承受能力。進一步建立和完善森林采伐限額管理制度，采取多種手段嚴格控制森林資源的過量消耗，同時通過森林資源消耗管理，促進在幼林撫育間伐和低產林改造，提高林分質量和林木生長量。到“九五”期末，全國森林年采伐限額管理范圍同口徑的森林資源消耗量控制在3.0億m，，實現用材林的消耗量低于用材林的生長量。在年森林采伐限額的管理上轉移到以伐區管理為主，初步做到資源消耗管理與森林經營的密切結合，建立正常的森林資源消耗統計報表制度，并把它作為采伐限額監督檢查的主要依據，落實森林資源消耗目標管理責任制，做到獎懲兌現。通過限額管理促進中幼林的撫育，使達到撫育年齡應撫育而未撫育的人工中幼林全部得到撫育。同時加強基礎工作，劃定林種，落實各林種和經營目標，逐步實現森林資源按林種經營，在政策上實現分類指導。對森林采伐要以年森林采伐限額和森林經營方案為依據，以市場為導向，以伐區管理為基礎，實現森林資源消耗管理的法制化、規范化。總體上，實現森林資源的良性循環。

3.4加強森林資源和林政管理、監督體系建設

(l)加強對木材流通領域管理監督，是控制資源過量消耗的一項重要措施。為此，要堅持在全國實行木材運輸證制度，憑證運輸木材。木材檢查站是管理木材運輸的基層行政監督和執法機構飛目前全國經省級人民政府批準確認的木材檢查站為4200個，對控制森林資源消耗起到了積極的作用。但木材檢查站基礎設施差，檢查手段陳舊，急需加強建設，改善通訊設備和檢查設施，解決執法交通工具。全國4200個木材檢查站，其中有1680個重點站，應盡快建成標準站。

(2)加強林地管理監督是關系到發展森林資源，加快國土綠化進程，保證國務院批準的《1989一2000年全國造林綠化規劃綱要》的重要措施。林地管理做了大量的工作，初步納入了林業工作軌道，但仍是林業管理工作中的薄弱環節，職能不清、關系不順，管理規章不健全，無法可依，管理技術手段落后。要切實采取措施，運用科學管理手段，對林地進行有效的監測，嚴格地管理，有效地控制住有林地向疏林地、灌木林地和無林地逆轉。

(3)建立和完善森林資源監督系統，加強森林資源管理行政監督。要建立和完善各級資源監督機構，形成森林資源監督系統，目前林業部已向東北、內蒙古森工企業派駐了森林資源監督機構和監督人員，同時東北、內蒙古森工企業也向所屬林管局、林業局、林場逐級派駐了監督機構和監督人員，已初步形成森林資源監督系統。今后應加快基礎建設，設立機構、配備人員。同時盡快向全國18個林業重點省(區)派駐森林資源狀況和需要，按隸屬關系逐級向下派駐森林資源監督機構，配備監督人員，行使資源監督職能。