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1問題提出

黨的十八大報告將生態文明置于突出地位，并納入了“五位一體”發展的總體布局；黨的十八屆三中全會明確提出了生態文明體制改革；黨的十八屆四中全會提出用嚴格的法律制度保護環境；黨的十八屆五中全會將生態文明納入“十三五”規劃，足見黨中央對生態環境問題的重視。在此背景下，各地方政府也紛紛推行環境績效考核機制，將農村生態環境治理作為重中之重的工作來處理，使得農村生態環境治理取得了一定的成效。但目前，我國社會經濟的各個領域，農村仍然處于弱勢地位，綜觀當前我國農村生態環境治理現狀，整體改善不大，甚至呈現出資源約束趨緊、局部環境惡化、食品安全事故頻發的局面，致使農村生態環境問題陷入了治理困境。黨的十八屆三中全會指出，要充分發揮社會力量參與社會管理的基礎作用，創新社會治理，必須著眼于人民的根本利益，最大限度的增加社會和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。農村生態環境包容性治理既是對當前我國農村生態治理問題的深入反思，也是對十八屆三中全會國家治理理論的運用和創新。目前，學術界對城市生態環境治理和改善的相關研究已經比較成熟，而針對農村生態環境治理的研究還相對薄弱，研究主要以農村生態環境問題、原因、治理改善和對策建議等內容為主。關于農村生態環境治理，比較有代表性的觀點如盧智增從提升政府治理水平、加強生態宣傳教育、建立健全農村生態環境治理制度、踐行可持續發展戰略和借鑒國外經驗五個層面提出了農村生態環境治理的路徑[1]。李詠梅指出農村生態環境治理要加大公眾參與力度[2]。王春鳳認為要充分發揮政府和市場的協同作用，在市場和政府間尋求一個平衡點，實現治理成本和產權劃分間的平衡，是解決農村生態環境治理不足的途徑之一[3]。黃英等利用DEA分析法，分析了農村經濟發展與農村環境治理效率之間的關系[4]。本文在此研究基礎上，通過對農村生態環境現狀及治理困境的再分析，把包容性治理的理念引入農村生態環境治理中，認為農村生態環境治理應該堅持以人為本位，以保護弱勢群體農民的利益為出發點和歸宿，通過協同發揮政府、企業和農民的治理，實現農村生態環境的優化。

2包容性治理的內涵界定

包容性治理是治理理論在內涵和外延上的拓展，是在西方治理理論和善治理論基礎上衍生出來的一個新的概念。全球治理委員會認為“治理是個任何公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總合，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構統一的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”，“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程”[5]。英國學者格里•斯特羅克(GerryStroker)梳理了治理理論的五個基本主要命題：1)治理包括政府與非政府部門的行動者；2)在處理社會及經濟議題時，責任與界線的界定并不是非常清楚；3)在集體行動中，行動者彼此間存有權力互賴的關系；4)治理系一個行動者擁有自主性且自我管理的網絡；5)治理強調政府運用新的政策工具或技術來指導或駕馭來成就目標，而非一味依賴權威或命令[6]。可見，治理不再意味著唯政府主義，政府不再是單一的治理主體，但是市場和社會的不足與政府的職能決定了政府必須承擔起重要的作用。對中國而言，“治理”是一個舶來概念，作為西方社會發展的產物，這一理論是否適合中國國情，能否采用拿來主義，尚值得商榷或證偽。但毋庸置疑的是，西方治理理論所強調的治理主體的多元、多種模式的運用與協作的理念，對于發展中國家實現治理能力和治理體系的現代化具有積極的促進作用，己成為社會管理尤其是公共部門治理的一個重要理念和目標追求。包容性治理的內涵與善治理論內涵具有內在的一致性。善治理論主要是引用西方“goodgovernance”理論，即善治是使公共利益最大化，保持公共利益持續增長的管理過程。中國古籍《漢書》載有：“當更化而不更化，雖有賢不能善治也。故漢得天下以來，常欲善治而至今不可善治者，失之于當更化而不更化也”。俞可平教授將西方的善治、“goodgovernance”理念與中國傳統的善政善治的內容有機融合，形成了具有中國韻味的善治概念，即認為善治是一種力圖實現公共利益最大化的社會管理過程，是政府力求實現的一種國家、政府、公民互動合作、互促互進的一種新型關系，是采取一系列經濟、政治、管理等手段綜合治理力求實現的一種國家、政府、公民互動合作、互促互進的一種最佳狀態。基于此，從本質上講政府善治是一種治理模式的選擇，是一種治理路徑的選擇，是政府作為治理的主體，以實現社會的公共利益最大化和可持續增長為目標和歸宿，將國家權力回歸社會，還政于民，真正做到以“民”為本。包容性治理是在治理理論和善治理論的基礎上，結合包容性的“發展”與“共享”理念發展出來的一個概念。包容性是社會治理的核心價值，也是中國治國之“大智慧”。中華民族是一個極具包容性的民族。中國古籍中有大量有關“包容性”的論述。“知常容，容乃公，公乃王。”“王”是指“領導、統治”，“公”是指辦事公平、公正、公道，“常”是指常規、規律，包括社會發展規律、經濟規律、自然規律等。因此，“包容性治理”這一新命題是一種具有普世價值的治理理念和治理方式，體現了真理和價值的有機統一，其實質是在尊重客觀規律的基礎上，以“海納百川，有容乃大”的包容性胸懷尋求公平正義。提倡包容性治理理念，就是在社會治理中要盡可能吸納各方社會力量，帶動社會參與，擴展服務內容，滿足多方位、異質性的社會需求[7]。從本質上看，包容性是民主治理的一項核心價值[8]，它的關心的是弱勢群體基于法治的平等參與、平等對待和平等權利。

3農村生態環境污染及治理困境

3.1農村生態環境污染形勢嚴峻

隨著經濟社會的發展和城市化進程的推進，農村生態環境問題日益突出，形勢十分嚴峻。根據《2014年中國環境狀況公報》顯示，農村環境問題日益顯現，主要表現在：一是農村生活污染加劇，據統計，全國農村每年產生生活垃圾2.8億噸，生活污水90億噸，人糞尿年產量2.6億噸；農業源污染物排放總量加重，據第一次全國污染源普查，農村的污染排放已經占到了全國的“半壁江山”，其中化學需氧量占了43%，總氮占了57%，總磷占了67%[9]1；二是農村地區圍湖造地、毀林開荒、超載放牧等行為依然存在；飲水安全存在隱患，到目前為止，我國農村仍然有近3億人喝不上健康的飲用水，其中超過60%是由于非自然因素所致[9]89，由環境污染所造成的癌癥村數量在逐年上升。由此可見，農村的生態環境已經嚴重威脅到近8億農民的健康和生命財產安全。

3.2農村生態環境治理現狀及困境

提升農村生態環境治理能力，是改變當前農村生態環境的重要保障。黨的十八大報告將生態文明納入了“五位一體”發展的戰略布局；黨的十八屆三中全會明確提出了生態文明體制改革；黨的十八屆四中全會提出用嚴格的法律制度保護環境；黨的十八屆五中全會將生態文明納入“十三五”規劃，足見黨中央對生態環境問題的重視。各級地方政府也開始加大對生態環境的治理力度，出臺加強農村環境保護的相關政策，加大對農業農村基礎設施建設、水污染治理、農業生態源污染治理的投入；通過《食品安全法》對農產品質量安全全程監控；2015年8月，水利部印發《關于進一步加強農村飲水安全工程運行管護工作的指導意見》，高度重視農村飲水安全。隨著我國對農村生態環境治理力度的加大，農村生態環境得到了、極大的改善，但總體形勢仍然十分嚴峻，呈現出污染從城市向農村轉移的的態勢，農村地區正在受到鄉鎮企業污染和城市污染轉移的雙重威脅，農村生態治理依然存在著不少問題，甚至陷入了越重視越嚴峻的悖論中，究其原因，主要表現在：一是地方政府監管虛置。農村生態環境治理是涉及一個從源頭控制到中間監管再到生態修復的動態持續的過程。地方政府在治理生態環境的過程中，一旦疏于源頭保護，往往會處于被動的局面，治理環境污染的成本將會急劇增加，使得政府疲于應付，影響政府科學決策，甚至釀成嚴重的污染事件。因此，黨的十八屆三中全會指出要實行最嚴格的源頭保護制度，并建立生態環境損害責任終身追究制。在實踐中，我國地方政府官員基于政績前途考慮，根據中央的要求采取源頭保護、責任追究、生態修復等方式嚴格治理農村生態問題，甚至對農村的鄉鎮企業實施環境問題否決制，但是地方政府對農村生態環境的監管缺乏長期性、制度性的機制，僅僅是應付上級檢查和追求立竿見影的短期生態績效。此外，由于地方政府承擔著當地經濟社會發展的職能，使其常常為了追求地方經濟發展和財政收入而致使生態治理意識不夠強，生態環境監管乏力，往往抱著“不危害，不治理”的原則，只有當生態環境惡化，并給社會帶來嚴重危害時，政府部門才選擇干預并治理，這種監管的虛置，無疑增加了治理成本，也使治理成效大打折扣。二是鄉鎮企業治污動力不足。鄉鎮企業是農村生態環境污染的主要制造者，也是農村生態治理的重要環節。作為市場經濟活動的理性經濟人，鄉鎮企業往往唯利益至上而罔顧環保投入。為了適應激烈的市場競爭，鄉鎮企業千方百計地降低生產成本，追求自身利益的最大化，但一方面由于鄉鎮企業往往地域性強、規模小，資金薄弱、技術含量底，無力將其有限的資金投入到經濟效益期較長、收益慢的生態治理中去。加之鄉鎮企業往往處于農村隱蔽地帶，在缺乏有效監督的情況下，鄉鎮企業對污染行為往往帶有僥幸心理，而讓其通過道德自律，自覺投資治污缺乏現實性。另一方面，鄉鎮企業與地方政府存在著利益耦合。鄉鎮企業是農村經濟社會發展的重要推動力量，承擔著推動農村經濟和帶動農民就業的重要作用，其所繳納的稅收是地方政府財政收入的重要組成部分，基于此，地方政府對鄉鎮企業的污染行為只要不帶太大的危害，往往視而不見，即使對其治理，也限于臨時整頓，以罰代管。因此，鄉鎮企業由于違法成本較低，加之保護傘的遮蔽，也使其對生態換進治理缺少動力。三是社會公眾參與治理程度和深度有限。社會公眾是農村生態環境的直接體驗者，其對農村生態環境的監管和治理能夠觸及到政府難以觸及的地方。但由于我國長期的“強政府，弱社會”的治理模式，對農村生態環境的治理較多地采用了自上而下的行政管理的方式，加之社會組織發育遲緩，社會公眾參與生態治理的途徑極其有限，致使社會自發參與治理的程度和深度非常有限。尤其是作為農村生態治理的主要參與者農民，由于我國農村地區發展比較落后，農民往往追求獲得短期生存利益而忽視對農村生態環境重視。此外，由于農民的綜合素質較低，缺乏生態文明意識，對于農業生產生活中所造成的污染及其周邊企業的環境污染缺乏敏感和危機意識，只要不威脅到其生存狀態，往往對環境污染行為聽之任之，加之農民的知情權和監督權缺乏有效的制度保障，也大大限制了農民參與生態環境治理的積極性和主動性。四是治理主體合力不足。生態環境是具有較強外部效應的公共產品，因此，對其治理需要政府發揮主導作用，但是僅靠政府的“單槍匹馬”的主導力量是不夠的。目前，我國農村生態環境治理主要依靠環保、國土、水利等多個部門的管理，由于條塊分割，這些部門之間面臨職責權限不清晰，導致治理主體作用發揮的不夠好。此外，由于農村生態環境具有外部效應的特征，作為理性的經濟主體鄉鎮企業和作為農業生產經營者的農民，更多關注的是其自身的投資成本和效益；加之法律法規的缺失，企業和農民參與生態治理的意識薄弱，致使生態環境的治理主要依靠政府的行政力量，缺乏整體合力作用。由此可見，對農村生態環境治理，除了需要加大必要的環境保護資金投入、增加基礎設施建設外，還需要破解當前農村生態環境治理的困境，運用包容性治理理論，尊重和發揮多元主體在農村生態治理中作用，實現農村生態環境治理成果和收益的最大化。

4農村生態環境包容性治理機制

4.1完善生態環境治理結構

“包容性治理”的理論精髓為我國農村生態環境治理提供了方向，因此，在實踐中，要結合我國實際，形成地方政府、企業、社會共同參與管理的包容性治理結構。一是要發揮政府在生態環境治理中的主導作用。農村生態環境治理是一項復雜的公共事務，所涉利害關系人眾多。由于政府掌握并占有豐富的經濟、社會、行政資源，決定了其在生態環境治理中的主導作用。作為生態環境治理的頂層設計者，政府承擔著“掌舵人”的角色，各級政府對環境治理的整體規劃、監管控制將直接決定治理成效的大小。因此，政府首先應將“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念內化為績效追求的首要目標；其次政府要將農村生態治理常態化、規范化、制度化，并統籌協調好環保、水利、國土等各職能部門之間的職責任務，建立政府與鄉鎮企業、農民等社會力量廣泛參與的運行機制，使農村生態治理真正成為全員參與、協同治理的新格局。二是要強化鄉鎮企業對農村生態治理的重要作用。鄉鎮企業是農村生態環境的最大污染源，其參與生態環境保護和治理的態度和行為直接影響農村生態環境發展的態勢。因此，必須成分發揮鄉鎮企業在農村生態治理中的重要作用。對于鄉鎮企業而言，首先要把注重社會效益和自身效益的有機統一。鄉鎮企業發展的目的是追求自身利益的最大化，但一個良好的企業，只有注重社會效益和自身效益的統一才能實現企業自身的可持續發展；其次要加快自身的產業結構調整，淘汰落后產能，通過技術革新發展綠色經濟、循環經濟。三是壯大發展社會力量在生態治理中的參與、監督作用。農民生產生活的有限理性也是造成農村環境污染和生態破壞的主要原因，但由于農村地處偏僻，其污染行為具有天然的隱蔽性、分散性，政府有形的手很難觸及這些區域，使得末端治理鞭長莫及。所以，農民自覺遵守道德操守和法律法規成為農村生態治理的重要憑借。發揮農民在生態治理中的作用，一方面可以通過電視、廣播、手機等新媒體對農民進行生態文明教育，倡導農民發展生態農業，進行綠色消費，增強農民生態保護和治理的自覺意識；另一方面要積極發揮農民及相應社會組織在生態治理方面的參與權和監督權，使社會力量成為生態環境治理的參與者和受益者。

4.2加強不同治理主體之間的良性互動

農村生態環境治理是一項涉及到地方政府、鄉鎮企業、農民、社會等各方利益的復雜系統工程。農村生態環境治理成效的大小，取決于各級政府及其對鄉鎮企業和農民等社會力量的利益整合和動員程度，以及多方利益主體之間彼此密切配合的程度。因此，農村生態環境治理的難點就在于各治理主體追求自身“私利”與生態環境保護“公利”之間的矛盾。鄉鎮企業作為市場主體，其發展的目的是為了追求利潤最大化，單純讓鄉鎮企業投入資金進行節能減排，或者直接參與生態治理顯然比較被動；而農民作為“理性的經濟人”希望通過農藥化肥等的投入來增加其農業產出。對此，政府應給予包容，通盤考慮和全面兼顧鄉鎮企業和農民的經濟利益、消費者需求和環境保護之間的關系。一方面，要充分發揮政府的職能和扶持作用，政府可以通過加大對鄉鎮企業和農民的資金和技術支持引導其淘汰落后產能，發展綠色產業和生態農業，并對于綠色產業（產品）給予政策優惠和稅收減免；而對于污染企業，要給予嚴厲處罰。另一方面，政府可以通過產品進行綠色產品規制，并發揮社會公眾對企業的監管，社會公眾通過購買綠色產品，抵制超標準、高污染的產品，讓鄉鎮企業和農民認識到產品和生態環境之間是唇寒齒亡的關系，進而使其自覺發展綠色產業和生態農業，以為廣大民眾提供健康、環保的生活、生態環境，實現農村生態治理成果的共享。

4.3尊重和保護農民的權益

農民是農村生態治理中最核心的利益相關者。當前，農村生態環境治理是我國生態環境治理中最為薄弱的環節。對于廣大農民而言，他們承受著來自農業生產、農村工業污染的雙重危害。但受農村經濟社會發展水平的限制，農民文化水平較低、力量薄弱，始終處于最弱勢的地位，加之利益表達機制的不完善，農民的利益訴求往往得不到充分的表達，因而其利益也得不到有效保障。因此，政府要尊重作為弱勢群體農民的環境權和生命健康權，完善現有的環境信息公開制度，增加生態環境信息的公布，增強農民對生態環境的危害的認知度，同時對于涉及農民健康環境權益的規劃項目和建設情況要及時向社會公眾公開，讓農民有充分的知情權、話語表達權，并自覺接受農民、社會的監督，使農民成為生態環境治理的參與者和受益者，這是包容性治理的主旨。

4.4加強農村生態環境立法

實踐證明，強有力的法律規范是實現農村生態環境包容性治理的有效保障，嚴格的行政執法能夠對生態環境的破壞起到必要的威懾作用。一是我國應該進一步健全和完善《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環境法律，并在此基礎上構建包括一般性法律、行政法規和地方性規章相結合的立法體系，使得農村生態環境治理真正有法可依，并且具有較強的針對性和可操作性；同時立法既要強調以預防、修復生態環境為目標，又要完善公眾的環境權，對弱勢群體農民進行生態權利保障，以保證農民對生態環境的知情權、參與權、監督權的順利實施；此外，要提高環境違法成本，量化農村生態環境違法行為的處罰力度，完善生態刑法中有關生態環境犯罪以及損害賠償的規定，以使法律真正成為高壓線，從而為建設美麗新農村保駕護航。二是加強生態環境執法程序建設。一方面農村生態環境執法部門要明確執法責任，做到有法可依，執法必嚴，對農村生態環境造成污染的企業和個人必須嚴格審查并要依法嚴厲懲戒。另一方面要加強執法力度，建立和完善覆蓋省、縣、鄉(鎮)、村的全方位的環境執法監管體系，建設一支高素質、高效率的基層執法隊伍；此外，要將生態環境法治建設納入基層黨政機關考核體系，建立嚴格的環保問責制、政府績效考核和農村環保責任制。農村生態環境的包容性治理是一種生態治理模式和治理路徑的選擇，其核心理念就是強調農村生態環境治理應該是政府、企業和農民等多元主體協同參與治理，治理過程要充分尊重和保護農民這一弱勢群體的利益，治理成果（良好的生態環境、健康的食品）為社會成員所共享，通過綜合運用價值引導、行政管控、法律規制等多種手段，實現生態、經濟、社會三維效益的整體優化，從而實現美麗鄉村建設。

作者:李小靜 單位:南開大學馬克思主義學院

參考文獻

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