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農民集體所有的荒地是農村集體經濟重要的資源性資產，這種資產被村集體經濟組織所管理，由于其本身不宜采取家庭承包方式，因而大多采取招標、拍賣、公開協商等方式對外承包或租賃。由于各種因素的制約，荒地管理中還存在許多亟待解決的問題。寧夏平羅縣自2012年被農業部確定為全國農村土地經營管理制度改革試驗區以來，采取了多種措施，加強對農村集體荒地的管理和監督，為村集體經濟組織的不斷發展壯大奠定了堅實的基礎，取得了一定的成效。

1平羅縣農村集體荒地管理基本情況和主要做法

1.1基本情況

平羅縣總面積2251.6km2，實際耕種面積63540.0hm2，其中農村集體所有耕地57873.33hm2，農民和經營大戶耕種國有土地5666.7hm2。經過確權認定農民二輪承包地29233.3hm2，農民和經營大戶開墾農村集體荒地28640.0hm2，簽訂荒地承包和租賃合同4.2萬份。

1.2主要做法

①根據平羅縣荒地資源較豐富，二輪承包前后大部分農民以家庭承包經營都有開墾荒地的現狀，在農村土地承包經營權確權登記工作中，以二輪土地承包為基數，平羅縣將農民二輪承包地多確權20%，將農民部分開墾荒地確權為二輪承包地，尊重了農民意愿，解決了歷史遺留問題。②對農民或其他法人開墾、承包、租賃的農村集體荒地，依法明確為村集體經濟組織所有，縣政府研究制定《平羅縣農村集體荒地管理辦法》，農民或其他法人可以采取招標、拍賣、公開協商等形式取得荒地承包經營權或租賃經營權，全部丈量，簽訂承包合同并確權頒證，期限與二輪承包期一致，承包或租賃荒地與二輪承包地實行同質同價。③對農民和經營大戶承包村集體荒地收取75~150元/hm2荒地承包費（開墾荒地連片面積超過3.33hm2的要求按不少于166.5元/hm2收取），承包費收入歸村集體經濟組織成員共有，按照“村有鄉管，鄉管民用”的原則，由鄉（鎮）經管站專戶儲存、專款專用、統一管理，主要用于集體經濟組織范圍內全體村民社會保障補貼。2012—2014年這3年，平羅縣每年收取荒地承包費200余萬元。四是由農改辦牽頭，組織國土局、農牧局對全縣農民和經營大戶開墾3.3hm2及以上荒地和設施農用地逐鄉村進行了詳細核查，共核查荒地498宗6215.3hm2，其中，已發包荒地279宗（連片3.3hm2以上）3519.2hm2（已經頒發經營權證書），設施農用地79宗1422.3hm2，未發包荒地140宗1273.6hm2。這種做法不僅規范了農村荒地管理，盤活了集體荒地資源，壯大了集體經濟，更重要的是讓農民參與了集體資產收益分配，增加了農民收入。

2存在的主要問題

2.1管理混亂

平羅縣荒地承包不規范，隨意性較大，所有農村集體荒地都沒有經過公開程序進行發包，存在暗箱操作，公開透明度不高，造成集體資產流失現象，具體表現在以下幾個方面。①部分農村集體荒地合同簽訂隨意性大，農民法律意識淡薄，個人隨意開發承包且年限較長，有的承包期到2031年，甚至到2043年；還有以租代征使用集體土地，有的村與企業合作建設脫水廠，將土地作為股份，每年有企業給村上分紅，目前該企業倒閉，人也不知去向，既收不到分紅，又無法處置土地。②存在圈地現象，荒地承包價格較低或部分荒地承包后既沒有開發利用又不上繳承包費。③由于村干部或財會人員更換，承包合同延續性得不到監督，造成財務管理混亂，荒地承包費不能及時收取，簽訂合同沒有統一格式等。④個別村大片荒地由村干部一人私自發包，價格低且發包年限長，給當前發展村集體經濟造成極大障礙，如黃渠橋鎮侯家梁村原村支書將村集體80.00hm2荒地以42元/hm2發包給城關鎮居民金某，合同簽訂期限30年，金某又將這80.00hm2荒地反承包給他人開發經營，且引發了矛盾糾紛，致使村集體經濟遭受較大損失,造成不良影響。

2.2權屬不清

部分荒地權屬不清，影響了承包費收繳，如金順集團承包威鎮村的26.7hm2荒地，由于沒有書面合同，威鎮村認為是村上的，而金順集團認為是集團的，所以村上一直沒有收到荒地承包費。

2.3強行霸占

個別農村集體荒地在土地承包經營權確權完成后由荒地所在隊上農民搶先開發了，既沒有種植又不交承包費，如黃渠橋鎮惠北村、通惠村個別農民在所在生產隊強行開發荒地，進行搶開發但不種植。

2.4批少占多

部分農用地沒經過國土局批復私自建設或設施農用地實際與備案不符，如有的設施農用地國土部門批復備案4.0hm2，建設面積6.3hm2，有的設施農用地國土部門批復備案0.6hm2，建設面積2.8hm2。

3對策及建議

3.1嚴格實行農村集體土地招投標管理

對于農村集體發包荒地應嚴格按照《平羅縣農村集體荒地管理辦法》，集體荒地經營權承包、轉讓、拍賣必須經村集體經濟組織2/3以上成員同意或者“村民一事一議”通過。發包后的集體未利用荒地，主要用于發展種植業、林果業、養殖業等，不得從事其他非農業建設。農民或其他法人承包集體荒地在3.3hm2以下的，經村民代表大會“一事一議”議定并公示后，報鄉鎮人民政府備案；承包集體荒地在3.3hm2以上的，經村民代表大會“一事一議”通過并進行公示，報鄉鎮人民政府審核同意后實施，同時報縣農牧局、國土局備案。

3.2加強荒地資源管理登記臺賬管理

要借助全縣土地確權上圖建庫契機，對各村內已經發包3.3hm2以上荒地、設施農用地、未開發利用荒地，進行詳細登記，并分別建立土地資源登記臺賬，實行嚴格管理，充分發揮村民“一事一議”民主監督管理職能，使荒地資源管理具有長期性、連續性、規范性。

3.3規范村級荒地承包費收繳管理

農村集體荒地承包費標底，由村集體經濟組織提出初步方案，經村民大會或村民代表會議討論通過，報鄉（鎮）人民政府批準后組織實施。收取荒地承包費要在村務公開中進行公示，接受群眾監督，并按合同約定按時收取荒地承包費，保障集體資產保值增值。對已經發包荒地且沒有上繳承包費的，鄉鎮、村要調查情況，收取承包費，對于連續幾年不交荒地承包費的，要補繳或重新發包；發包沒有簽訂合同的，要補簽合同。對承包年限超過二輪承包期限的，建議規范合同，使荒地承包期限和二輪土地承包期限一致。對于村發包荒地投入期或頭3年不收承包費的，要有監督管理機制，以防村集體資產流失。對于荒地承包不開發利用的，且不上繳承包費的，建議村集體開會討論收回，終止合同。

3.4規范設施農用地管理

設施農用地建設與備案不符的，建議國土局根據備案，進行詳細核查，對實際占用和備案不符的，重新備案。3.5規范荒地開發管理，嚴肅問責對不按《平羅縣農村集體荒地管理辦法》規定執行、隨意發包荒地的行為，要嚴肅查處；對于搶開發荒地現象，不予確權認定；給村集體經濟造成損失的，責令賠償。

作者:王玉娟 單位:寧夏平羅縣農牧局

參考文獻：

[1]陶菁.“四荒地”管理中的問題與對策研究———以安徽省滁州市南譙區為例[D].南京：南京理工大學，2009.

[2]郭華煒.論集體荒地承包經營權制度的完善[D].上海：華東政法大學，2010.