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日趨嚴重的水資源短缺和水危機，以及普遍存在的利用計劃手段配置水資源，無償或低償供水、水價嚴重背離價值等水資源管理制度上的問題，使得水權和水權交易逐漸成為一個國際性的前沿問題。在我國，第一筆水權交易于2000年11月在浙江的東陽和義烏兩市間完成，水權交易已開始從理論走向實踐，逐步開展水權交易已成為我國水利公共政策面臨的一次重大選擇。本文著重對水權交易及其相關的財稅政策進行簡要的分析。

一、水權交易的作用

從世界范圍的經驗看，開展水權交易是合理分配與高效利用稀缺水資源的一項重要戰略舉措，對于一個國家或地區的水資源優化配置具有十分重要的現實意義。

（一）水權交易可以緩解國民經濟快速增長對水權巨大需求的壓力

有學者以西北五省、區（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）為例，分析了經濟增長對水權的長期需求，經測算，2010年與2000年相比，當GDP從8039.89億元增加到19082.78億元，增長137%時，水權交易量則從26.04億迅速增加到208.46億，增長700%，這表明，隨著GDP水平的不斷提高，該地區對水權的需求量呈現迅速增長的趨勢。（注：李周等：《化解西北水資源短缺的對策研究》，《中國農村觀察》，2003年第3期。）在這種情況下，就迫切要求將一定數量的水資源轉出農業。為了避免由于無償或低償將農業用水轉為城市和工業用水給農業和農村地區帶來的損失，就有必要通過開展水權交易，運用市場機制來確立合理的水權交易價格，實現公平合理的水權從農業用途向城市和工業用途的轉移。

（二）水權交易可以彌補水資源再分配的“政府失效”

由于水資源的重要性，許多國家都是依靠政府部門為其國家的公民提供供水服務。政府壟斷了水供給和水權的分配與再分配，一方面造成了大量水資源的嚴重浪費，另一方面又形成了水資源嚴重短缺，水資源使用上余缺不能調劑，這表明在水資源再分配上出現了“政府失效”。因此，有必要通過水權交易來實現水權的轉讓，以優化水資源配置。

（三）水權交易可以增加水資源配置的社會福利

水權交易可以提供水資源使用的合理價格，為用水部門之間重新分配水資源提供有效的機制。由于放棄水權的一方得到了經濟補償，保證了水從低價值使用（如農業灌溉用水）向高價值使用（如城市和工業）的轉讓，提高了水的使用效益，并保證了城市和工業長期穩定的水資源供給。因此，水權交易改善了水資源分配的有效性，增加了水資源配置的社會福利。

（四）水權交易給政府和水資源環境保護者提供了表達意見的機會

政府可以通過買入水權來調控水權交易對水生態環境的影響。從事水資源保護的社會組織也可以購買水權，然后把水權控制在自己手中不再賣出，來達到降低取水量、維護水生態平衡的目的。

（五）水權交易有助于提高工程項目評價的科學性和調控高耗水企業合理的空間布局

水權交易使得工程項目可行性研究中的水資源評價變得簡單易操作，只要根據項目所在地的水權交易價格來計算成本即可。此外，由于不同地區或流域的水權價格不同，對于水資源嚴重短缺的地區或流域，水權交易價格通常較高，高耗水的企業或項目會因此而大大增加成本，這實際上就用市場手段阻止了高耗水企業或項目的進入。

二、水權交易存在的問題

目前，人們對于水權交易的主要顧慮是它可能對農業和國家糧食安全不利。從開展水權交易國家的實踐來看，水權交易對農業確實產生了一些負面影響，如灌溉農田和農作物產量的下降，但是，水權交易同時也為這些國家的農業發展帶來了水權轉讓收益，從已有的文獻看，水權轉讓收益已可支撐其農業的發展。（注Chang，C.，&Griffin，R.C.（1992）。WatermarketingasareallocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28（3），879-890.）在我國，灌溉農業占據著主導地位，70%的糧食產自需灌溉的土地。2001年，我國農業灌溉用水3485億，占全國總用水量的62.6%.如果水權交易導致10%的農業灌溉用水（約348.5億）轉為城市和工業用水，而水權制度、政策改革和灌溉技術應用方面又沒有重大突破，按照每生產1噸小麥需1000水計算，將可能需要進口小麥3485萬噸，這相當于近20年全球每年2億噸左右糧食貿易量的17.4%，從而可能引起國際市場糧價的劇烈波動，影響到國家糧食安全。但是，水權交易也為我們提供了通過需求管理來解決水資源短缺問題的新思路。一方面，通過需求管理可以有效降低城市和工業對水的需求。事實上，我國工業的節水潛力非常可觀，如我國生產1噸鋼需水23-56噸，美國、日本、德國所用水不到6噸，因此，通過需求管理，可以大幅度減少城市和工業對農業用水的擠占數量；另一方面，推廣應用農業節水技術也可以減少農業用水，增加水權供給。例如，噴灌的節水效率遠高于傳統的大水漫灌和自流引灌，而目前我國90%的灌溉地還在使用后兩種灌溉方式。現在，我國農業用水的有效利用系數平均為0.43，如果推行節水灌溉技術將它提高到0.55，每年即可節約12%（約418.2億）的農業灌溉用水，完全可以彌補水權交易所可能導致的農業用水向城市和工業用水轉移的數量。可見，通過需求管理，可以將水權交易對農業和國家糧食安全的影響降到最小甚至完全消除。

此外，水權交易本身也存在著一些問題：一是負外部性問題。主要是水權的使用和轉讓可能對第三方的水文條件和經濟狀況以及對水生態環境產生不利的影響。二是“市場失靈”問題。主要表現為水權交易不夠活躍，這將會從水資源供給方面制約城市化進程和國民經濟的快速增長。

三、水權交易的財稅政策

實行相應的水權交易財稅政策，一方面是為了鼓勵和促進水權交易，另一方面是通過財稅調控手段，消除水權交易的負面影響和存在的問題，最大限度發揮水權交易的作用。

（一）對農民采用農業節水技術提供財政支持

農業是我國的用水大戶，農業節水的潛力巨大。農業節水盡管對農業本身具有積極的作用，如降低了成本，同時，農民投資節水技術還可獲得所節約水量的轉讓收益，但更重要的是節約下來的水資源流向了城市和工業部門，支撐了國民經濟的快速增長，而農民并不能得到節水所帶來的全部收益。因此，農業節水技術對全社會具有巨大的正外部性，這正是公共財政政策所要支持的。因此，財政特別是中央財政應該加大對節水農業的投入力度，對農民投資節水農業技術進行直接到戶的補貼。具體可以采取糧價補貼、實物補貼、申報補貼等方式，保證補貼透明和補貼到戶，以逐步形成對農民有效的節水激勵。

（二）運用適當的財稅政策激勵企業節水

對積極節水并出售水權的企業應從稅收等方面予以支持。引入水權交易制度以后，在企業成本和費用中應增加企業為節水而增加的有關直接成本和間接費用，企業為獲得水權而支付的費用也應計入稅前成本而不應在稅后凈利潤中扣除，這樣，可激勵企業根據市場情況加大節水力度，以提供有效的水權供給；對于企業所節余的水權，必要時可以采取由政府收購的方法，刺激企業節水。此外，還可以實行抵消政策，即在某一區域范圍內，新建企業如要獲得一定數量的水權，可以通過幫助該區域內另一企業進一步采取節水措施，減少耗水量，從而利用其多余的水權為自己所有。

（三）為水權交易提供必要的“公共產品”，以促進水權交易

1.加強大型水利基礎設施建設。大型水利基礎設施是開展水權交易所必備的，有利于控制水權交易成本，克服水權交易可能存在的“市場失靈”問題。例如在智利的Limari流域，由于水利基礎設施等基礎條件較好，水權交易就

比其它流域活躍。大型水利基礎設施涉及整個流域，其受益人具有不確定的特點，屬于純公共產品，應由政府（主要中央和省級政府）來投資建設。

2.加強水權交易信息系統建設，加大水權信息采集和披露的力度。先進的水權交易信息系統，廣泛的信息采集和披露，能夠降低水權交易成本，促進水權交易的廣泛參與，有利于提高水權交易效率。國家水行政主管部門應加強水權交易信息系統建設，通過流域或地區用水公報，定期公布各省、自治區、重要灌區和大的用水戶的用水信息，包括分配水量、實際取水量和耗水量、排污量、用水效率、水價等相關指標，為水權交易提供必要的基礎數據。水文資料也是一種公共產品，具有積極的外部性，它也應由國家財政投資、公共機構提供，并且由全社會無償使用，而不能成為少數機構的“私人物品”。（注：胡鞍鋼、王亞華：《轉型期水資源配置的公共政策：準市場和政治民主協商》，《中國軟科學》，2000年第5期。）

3.由國家對大江、大河和大型湖泊、水庫等水源地這一“公共產品”的生態環境進行投資保護，植樹造林，加強生態建設。

（四）對水利設施實行企業化運營，將其中的財政補貼轉為對特定對象實行定向補貼和轉移支付

與江堤等純粹的公益性水利設施需要政府來管理不同，有些水利設施如灌區雖然本身具有公益性，如防洪防災，但更多的是具有非公益性。它既可以向農業供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能會較大，這是一個收益較為穩定、可以商業化運作的領域。因此，對灌區及類似性質的水利設施可以實行企業化改革，采取發行股票、債券和從銀行貸款等投融資方式，成立供水公司（或類似性質的公司）并按照公用事業的經營模式來運作，引入競爭和廣泛的用戶參與，改革收費辦法，減少直至取消財政撥款或補貼。同時，將節省下來的財政撥款或補貼轉為對特定對象實行定向補貼和轉移支付，如可以仿照糧食直接補貼的方法，對農民（特別是貧困農民）用水戶進行直接補貼，體現保護農民這個弱勢群體的原則，實現社會收入的再分配；可以對一個流域上游或貧困地區實行專項財政轉移支付。

（五）對水權交易實行必要的宏觀調控

1.政府可考慮對不同類型的水權交易收取不同的手續費，引導水權的有序流動。對于水權交易中導致水資源利用效率提高或有利于改善生態環境的，應予以鼓勵，只需交納很少的手續費；反之，對于不利于水資源利用效率提高、不利于改善生態環境或對第三方水文條件和經濟狀況產生不利影響的水權交易，則應交很高的手續費。對于水權和排污權向工業小區流動的交易，手續費應極低，以示鼓勵，因為水權和排污權的這種流動有利于提高水資源的利用效率和集中治理污水。

2.對于水源保護區，可分配較多的初始水權和較多的初始排污權，使其通過市場交易獲得必要的節水和治污資金。

3.對于水權交易的收益應暫緩征所得稅，并將收益主要留給地方，以鼓勵地方開展水權交易，優化水資源配置。

4.由國家設立生態用水干預基金，專項用于政府購買水權的支出，以補充必要的生態用水，實現對生態用水的宏觀調控。基金的主要來源是水權交易的手續費和收益分成。