導(dǎo)語：財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、財(cái)政資金績效審計(jì)的現(xiàn)狀

1.績效審計(jì)的全球化發(fā)展趨勢。績效審計(jì)這個(gè)概念源自于美國，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的不斷發(fā)展，人民對政府要求更加公開透明，并對人民負(fù)責(zé)。因此，像英國、加拿大、澳大利亞等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家對績效審計(jì)均已經(jīng)有了豐富的實(shí)踐。隨著新公共管理運(yùn)動席卷全球，績效審計(jì)的發(fā)展日新月異。新公共管理運(yùn)動重視績效管理，要求對政府部門提供服務(wù)的同時(shí)對其進(jìn)行有效監(jiān)督，評估標(biāo)準(zhǔn)與績效審計(jì)的“3E”標(biāo)準(zhǔn)大體一致，以達(dá)到降低政府運(yùn)作成本，提高行政能力為目的。各國績效審計(jì)發(fā)展情況不同，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系也就有所差異。但是總體而言，各國都比較注重相關(guān)的規(guī)范建立。美國早在1972年頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、項(xiàng)目、活動和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，這是比較完善的一套審計(jì)準(zhǔn)則。加拿大在1977年就頒布了新《審計(jì)法》，績效審計(jì)在綜合審計(jì)中的比重和地位也在日益增長。

2.我國財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的現(xiàn)狀。上世紀(jì)80年代初，我國審計(jì)理論界就開始探討績效審計(jì)，并提出審計(jì)工作應(yīng)向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變，但實(shí)際，政府審計(jì)主要還是圍繞財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性范疇開展，績效審計(jì)一直未付諸實(shí)踐。2001年，國家審計(jì)署組織的退耕還林還草試點(diǎn)工程資金審計(jì)、農(nóng)村電網(wǎng)審計(jì)以及2002年組織的重點(diǎn)機(jī)場審計(jì)，在專項(xiàng)資金的使用效果和有關(guān)政策的完善性方面，開始進(jìn)行試點(diǎn)。《審計(jì)署2008～2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出全面推進(jìn)績效審計(jì)，著力構(gòu)建績效審計(jì)評價(jià)及方法體系。審計(jì)署《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確要深化財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法審計(jì)與績效審計(jì)的結(jié)合，全面推進(jìn)績效審計(jì)，提高財(cái)政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。劉家義審計(jì)長在北京舉行的“2010世界審計(jì)組織第六屆績效審計(jì)研討會”上表示，到2012年，中國所有的審計(jì)項(xiàng)目都將開展績效審計(jì)。總體而言，我國實(shí)施績效審計(jì)的起步較晚，存在審計(jì)覆蓋面較窄，規(guī)范程度較低，缺乏明確適用的績效審計(jì)準(zhǔn)則與評價(jià)指標(biāo)體系等問題，目前仍處于摸索階段。

二、我國財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的難點(diǎn)

1.財(cái)政資金績效管理的基礎(chǔ)薄弱。績效審計(jì)是建立在績效管理基礎(chǔ)之上，其審計(jì)評價(jià)是對財(cái)政專項(xiàng)資金績效目標(biāo)管理的鑒證與再評價(jià)，因此績效管理是探索和開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的重要保證。而目前，我國相關(guān)政府部門還存在專項(xiàng)項(xiàng)目決策論證不夠科學(xué)、績效目標(biāo)執(zhí)行不到位、績效管理資料不全、控制管理效果不佳、招投標(biāo)程序流于形式等問題，績效審計(jì)缺乏必要的審計(jì)依據(jù)與“抓手”。

2.績效審計(jì)法律法規(guī)的不明確。目前中國還沒有一套完整法規(guī)體系適用于績效審計(jì)，已出臺的法律法規(guī)中涉及績效審計(jì)的內(nèi)容較少，除了一些地方制定的條例外，無一套有權(quán)威的并適合中國審計(jì)的績效審計(jì)操作指南。1994年《審計(jì)法》第二條第三款只是原則性地規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對“財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，因?yàn)椤秾徲?jì)法》并沒有明確授予審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的權(quán)限，對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性審計(jì)也沒有明確具體內(nèi)容，審計(jì)機(jī)關(guān)在這種法律框架下開展績效審計(jì)存在許多障礙。《審計(jì)法》在2006年修訂時(shí)僅在第一條中增加“提高公共資金使用效益”的提法，但績效審計(jì)的法律授權(quán)實(shí)屬不夠充分。新修訂的《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》對于績效審計(jì)在第六條中雖有體現(xiàn)，但仍未以一個(gè)專門的準(zhǔn)則來規(guī)范績效審計(jì)，績效審計(jì)審什么、怎么審、怎樣衡量和控制其質(zhì)量等都沒有明確規(guī)定，這使得具體實(shí)施缺乏足夠的法律依據(jù)和行為規(guī)范。

3.績效審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容的深度不足。中國績效審計(jì)無論是認(rèn)識上還是實(shí)踐上，都比較膚淺，在目標(biāo)范圍的確定，計(jì)劃的制訂以及程序、方法等方面還沒有形成一套適合績效審計(jì)的模式。目前的績效審計(jì)僅以揭露問題為主，重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失問題，而不能像國外那樣搞全面的績效審計(jì)和政策性績效審計(jì)。同時(shí)，績效審計(jì)的主要類型非完全意義上的績效審計(jì)，而是融進(jìn)了一些績效審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容的傳統(tǒng)審計(jì)：要么是傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)與績效審計(jì)密切結(jié)合，使真實(shí)、合法、績效目標(biāo)和內(nèi)容融為一體；要么是績效審計(jì)與審計(jì)調(diào)查密切結(jié)合，諸如審計(jì)署近年來開展機(jī)場建設(shè)審計(jì)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目就是融進(jìn)了績效理念的審計(jì)調(diào)查。

4.績效審計(jì)評價(jià)體系的不健全。目前開展績效審計(jì)最大的難題就是缺少統(tǒng)一且公正權(quán)威的績效審計(jì)評價(jià)體系和可供遵循的準(zhǔn)則與程序，績效審計(jì)評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)難以確定。評價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的績效，既有貨幣量化衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又有不易于貨幣量化的社會效益、生態(tài)效益等。對專項(xiàng)資金項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及環(huán)境效益評價(jià)的復(fù)雜性等，都給績效審計(jì)增加了難度和風(fēng)險(xiǎn)性。

5.審計(jì)觀念與人才建設(shè)的滯后。受傳統(tǒng)審計(jì)模式的影響，審計(jì)人員習(xí)慣于對會計(jì)資料的真實(shí)性以及經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性、合法性進(jìn)行審查與判斷，對經(jīng)濟(jì)活動效益性的分析與評價(jià)尚缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)積累。由于績效審計(jì)工作立足于宏觀，著眼于微觀管理與效果分析，若審計(jì)思路宏觀性不夠，審計(jì)結(jié)果揭示的問題往往深度不夠，代表性也不強(qiáng)，導(dǎo)致績效審計(jì)評價(jià)的充分性與恰當(dāng)性存在一定的控制風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員是績效審計(jì)實(shí)踐的主體，也是關(guān)鍵要素。不僅審計(jì)觀念的轉(zhuǎn)變，而且開展績效審計(jì)所應(yīng)具備的綜合素質(zhì)和勝任能力，都對審計(jì)人員提出了更高的要求。績效審計(jì)需要對被審計(jì)單位與項(xiàng)目資金實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性進(jìn)行分析評價(jià)，不僅要有綜合的審計(jì)工作能力，還要有創(chuàng)新的審計(jì)技術(shù)方法，需要審計(jì)人員具有多學(xué)科和多領(lǐng)域的知識結(jié)構(gòu)。目前傳統(tǒng)領(lǐng)域的審計(jì)人員視野相對狹窄，缺乏必要的評價(jià)財(cái)政績效的意識、知識及技術(shù)技能。我國審計(jì)隊(duì)伍中，絕大多數(shù)是財(cái)務(wù)、審計(jì)類知識結(jié)構(gòu)背景，而其他方面的專業(yè)人才比重明顯偏低，復(fù)合型人才更是緊缺。

三、推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的對策

筆者認(rèn)為，推進(jìn)我國財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)，首先應(yīng)明確責(zé)任主體與審計(jì)思路，即項(xiàng)目建設(shè)單位是績效目標(biāo)管理主體，財(cái)政部門及主管單位是績效評價(jià)主體，而審計(jì)部門則是績效目標(biāo)管理與評價(jià)的監(jiān)督主體。財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)主要對績效目標(biāo)管理與績效評價(jià)情況進(jìn)行鑒證監(jiān)督。其次，要轉(zhuǎn)變觀念突出重點(diǎn)。既要擺脫績效審計(jì)“高不可攀”的畏難情緒，又要在正確理解把握依法審計(jì)的同時(shí)，勇于開拓創(chuàng)新，摸索總結(jié)績效審計(jì)的方式方法與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。在審計(jì)過程中，要緊緊抓住資金流程這個(gè)主線，從立項(xiàng)、撥付、管理等環(huán)節(jié)著手進(jìn)行檢查，評價(jià)投資效果，看是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會效益如何。再次，應(yīng)不斷健全統(tǒng)一績效審計(jì)評價(jià)的指標(biāo)體系，使推進(jìn)績效審計(jì)有據(jù)可依。具體來說，推進(jìn)我國財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的對策如下：

1.加強(qiáng)績效管理夯實(shí)績效審計(jì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)財(cái)政資金的績效管理，是推進(jìn)績效審計(jì)的前置性工作與基礎(chǔ)。雖然審計(jì)部門在實(shí)施績效審計(jì)時(shí)強(qiáng)調(diào)審計(jì)監(jiān)督的“關(guān)口前移”、“過程延伸”，但畢竟審計(jì)人力資源與時(shí)間有限，在審計(jì)項(xiàng)目時(shí)間緊任務(wù)重情況下，績效審計(jì)主要還是以事后監(jiān)督為主，對績效管理薄弱的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)存在較大的困難。因此，只有不斷加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的績效管理工作，增強(qiáng)有關(guān)部門單位績效管理的意識，健全并有效執(zhí)行績效管理相關(guān)制度，如：推進(jìn)財(cái)政支出績效評價(jià)管理與預(yù)算績效管理，落實(shí)財(cái)政資金項(xiàng)目的績效目標(biāo)管理，嚴(yán)格執(zhí)行績效評價(jià)制度等，在完善績效管理上優(yōu)化績效審計(jì)外部環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)績效審計(jì)的順利實(shí)施并趨向成熟。

2.建立健全績效審計(jì)的法律法規(guī)。強(qiáng)化績效審計(jì)理論研究，完善相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，讓績效審計(jì)有法可依，有據(jù)可考。應(yīng)在《審計(jì)法》和其他相關(guān)法律法規(guī)中對國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的法律地位、審計(jì)權(quán)限、范圍、目標(biāo)等加以明確，以便在最大程度上保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為開展績效審計(jì)提供良好的法制環(huán)境。還要認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)中效益評價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的績效審計(jì)準(zhǔn)則。在準(zhǔn)則中要對績效審計(jì)對象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等作出具體規(guī)定。

3.拓展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容。我國近年來逐步加強(qiáng)與完善了財(cái)政支出的績效評價(jià)管理，為財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)開展提供了有效“抓手”與載體。通過分析財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的特點(diǎn)，其使用方向與決策審批涉及到權(quán)力的運(yùn)行，資金使用支出的管理控制與監(jiān)督情況，梳理出財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的著力點(diǎn)，即：圍繞“權(quán)力使用”與“職責(zé)履行”，緊扣“項(xiàng)目進(jìn)程”與“資金流向”的主線。具體來說，財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的內(nèi)容包括以下方面：立項(xiàng)決策審計(jì)。首先，查看立項(xiàng)論證情況，看立項(xiàng)是否進(jìn)行了可行性研究、可行性研究內(nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否充分、立項(xiàng)條件是否具備、有沒有脫離本地實(shí)際違背發(fā)展規(guī)律而盲目上項(xiàng)目的問題。其次，查看申報(bào)程序，看有沒有虛假立項(xiàng)、重復(fù)申報(bào)的問題。最后，查看項(xiàng)目概預(yù)算情況，判斷是否經(jīng)濟(jì)合理，有沒有高估冒算、虛列概算等問題。在項(xiàng)目立項(xiàng)與審批決策的績效審計(jì)中，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力運(yùn)用與職責(zé)履行情況，即資金投向上是否正確，是否向民生、社保以及基礎(chǔ)設(shè)施改善等重要領(lǐng)域傾斜，將有限的財(cái)政資金是否用在“刀刃”上。專項(xiàng)資金的管理績效審計(jì)。對專項(xiàng)資金管理的審計(jì)，首先要全面掌握資金項(xiàng)目整體規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和上級部門的批復(fù)，并以此為依據(jù)審查資金分配是否與上級部門批復(fù)的項(xiàng)目名稱、投資額度相符，有沒有不按計(jì)劃分配資金的問題；然后檢查各環(huán)節(jié)應(yīng)到位及已到位資金、數(shù)額是否真實(shí)及其到位時(shí)間；同時(shí)揭示各級主管部門是否按指標(biāo)、計(jì)劃、進(jìn)度或規(guī)定程序，及時(shí)、足額地?fù)芨读速Y金，具體查看有無滯留、截留、擠占、挪用等現(xiàn)象。重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金管理制度健全與執(zhí)行情況，監(jiān)管措施與程序落實(shí)是否到位，確保財(cái)政專項(xiàng)資金在使用方向與用途上不走樣，符合政策規(guī)定與要求。支出績效審計(jì)。專項(xiàng)資金的使用情況是決定專項(xiàng)資金效率的關(guān)鍵，因此這一環(huán)節(jié)的審計(jì)工作應(yīng)該是重中之重。主要審查項(xiàng)目包括使用過程中項(xiàng)目執(zhí)行單位是否按規(guī)定的用途和范圍對專項(xiàng)資金進(jìn)行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虛報(bào)冒領(lǐng)等情況；檢查資金使用過程是否存在隨意擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模、隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、高估冒算、擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)成本等資金浪費(fèi)的現(xiàn)象；更重要的是對使用專項(xiàng)資金實(shí)施項(xiàng)目的質(zhì)量與效果進(jìn)行評價(jià)，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)和效益。

作者:呂明單位:上海市審計(jì)局國有資產(chǎn)鑒證審計(jì)處