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十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，就優化政府組織結構問題明確要求嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。績效管理不僅深入到政府管理的層面，而且滲透到各個領域，并且成效明顯。十八屆五中全會在制定“十三五”規劃建議中提出了發揮投資對增長的關鍵作用。為推動經濟社會發展，各地在經濟發展、基礎設施、社會建設等方面不斷新上投資項目。如何對公共資金投資項目實施審計監督全覆蓋，達到有效促進項目績效管理目標，是基層審計機關不容回避的問題。本文就這一問題的對策進行初步探析。

一、投資項目績效管理的現實意義

一是適應政府績效管理的需要。投資拉動已成為地方政府布局經濟社會發展的重要手段，既有公共財政資金支撐的投資項目，也有政府與社會合作的投資項目，項目投資呈現多樣化。績效管理既是一種組織形式的優化，又是全新的管理手段，不僅適用于行政管理，而且適用于各領域、各行業的經濟活動，在經濟社會發展中有極其重要的意義。在公共投資建設項目中推行績效管理，是適應政府績效管理的需要，也是新形勢下適應政府管理職能轉變的發展趨勢。二是推動實現經濟社會效益的需要。地方政府決策并主導投資建設項目，集聚在經濟開發、基礎設施、文教衛生、社會事業等方面，與城鄉群眾生產生活密切相關。投資建設項目附加著應有的經濟效益、社會效益和生態效益，其效益能否正常發揮受到社會的普遍關注。在投資建設項目中，既有周期長的，也有當年投產使用的。項目投資額多少不一，組織方式多樣，項目用途比較廣泛，項目主管和施工單位動態變化。要實現已建和在建項目發揮內在效益，達到項目建設預期，實行績效管理是主要有效措施。三是確保實現預期目標的需要。從基層來看，一定占比的建設項目是公共財政資金主導和支撐的，尤其是涉及扶貧開發的建設項目，中央將審批權下放到縣級，同時又明確相關資金可捆綁使用，所有政府投入的建設項目，全部納入各級財政預算，或轉移支付，或直接投入。建設項目的財政投入能否達到預算既定目標，發揮預期效益，財政資金在管理使用中能否防范風險，避免突破預算、損失浪費和增加新的債務，不僅需要精準施策，更要進行精細管理，而績效管理是精細管理的具體體現。只有堅持項目投資績效管理，超前發現存在的問題并在過程中解決，才能保障財政既定預算目標得以實現。四是鑒定地方支出責任的需要。在涉及多領域的項目建設中，地方黨委政府對項目的建設承擔著決策和管理的責任，其決策的科學性和管理的有效性，對項目建設起著關鍵性作用。在基層所建工程項目中，地方政府承擔著財政投入的管理責任，尤其是基層黨委政府和部門的主要領導履行著相應的經濟責任，關系著績效管理水平。因此，在基層公共資金投資建設項目中推進績效管理，是評價領導干部履行經濟責任的需要。只有績效管理達到了預期目的，才能體現出地方政府行使了監管責任。

二、投資績效審計關注的幾個問題

首先，關注制度執行問題。基層各個領域的公共資金投資建設項目，涉及到決策、立項、審查、招投標、資金管理撥付、組織項目施工等環節，各個環節又由相關部門主導或管理，而每個環節都有相關的法律法規約定或一定的制度規范。投資項目建設的法律法規和機制制度能否有效貫徹執行，直接關系到建設項目的績效。公共資金投資建設項目實施審計，推動建設項目加強績效管理，就要關注建設項目法律法規和制度執行情況，從制度執行層面查找問題和分析原因，堅持利用審計監督手段，推動政策、法律、制度執行到位，實現以制度保障績效管理目標和管理措施的落實。其次，關注流程監管問題。投資建設項目涉及內容多、主管部門多、工作流程多，其資金使用和建設質量與項目效益以及民生需求密切相關，需要全程監管。部門在項目投資管理中，基本上實行信息化管理，但部門之間互聯互通程度差，政府政務信息平臺容量不全面，而且中標承建單位經濟屬性不同，經濟數據信息不透明。在這種狀態下，投資建設項目亟需優化工作流程，強化全程監管（由于各種因素制約，流程監管時常缺位和不到位）。基層審計機關推進投資項目績效管理，就要把關注點放在流程管理和全程監管上，以監督推動關聯方規范管理行為。再次，關注風險防范問題。縣域大多財力有限，建設項目投入金額不大，大部分依托轉移支付或項目專項資金，中央又下放了有關建設項目的審批權，基層政府和相關部門在投資項目上加強了管理和監督。建設項目資金的管理、撥付、使用、監管等環節，在履行職責的同時，還需要相應的風險防范措施。有的地方由于防范措施不力，發生貪污、擠占、挪用、損失浪費等違法違紀問題，嚴重影響到投資建設項目的進程和效益的發揮。基層審計機關服務投資項目建設，就要把著眼點放在加強資金使用風險防范上。要通過審計監督，促使地方政府和相關部門把風險防范作為績效管理的重要組成部分，以風險防范提升管理水平。最后，關注項目效益問題。基層投資建設項目實行績效管理，根本目的就是實現財政資金的管理使用效益和建設項目的經濟效益、社會效益和生態效益。從審計實踐和媒體披露的信息看，有的地方投資項目在資金管理使用環節屢屢發生問題，有的建設項目違背自然規律或與預期效益差距較大。同時，社會公眾對建設項目的效益問題十分關注，貧困群眾更是迫切希望從建設項目中受益。因此，投資建設項目效益問題是審計關注的重點，必須始終把投資項目的效益審計擺到更加突出的位置，堅持效益審計為主導，以效益審計發現深層次問題，從而實現審計監督推動投資項目績效管理的目的。

三、投資項目績效審計的因應策略

堅持覆蓋中突出重點。中央部署的完善審計制度的改革中，其主要任務之一就是實行審計全覆蓋。作為公共財政資金主導和支撐的建設項目，必然是審計全覆蓋的重點。由于各地投資項目不同、資金額度不一、建設周期有別、效益預期各異，基層審計機關推進投資項目績效審計，必須堅持全面覆蓋與突出重點并行的舉措。要針對動態中的投資建設項目，搞好審前調查，必要時建立投資項目數據庫，堅持從工程進展、輕重緩急、社會關切等方面綜合分析，力求既全面覆蓋又突出重點，在兼顧上級審計機關統一組織項目的同時，將重點審計項目納入計劃，實行動態調整和完善。堅持統籌好審計資源。投資建設項目涉及多種類型，審計技術要求高，基層審計人力資源與審計任務的矛盾長期存在，特別是審計人財物管理改革后，上級審計機關不斷增加統一組織審計實施項目比重，統一組織審計實施項目難以涵蓋所有投資建設項目，而地方政府將隨機交辦一些投資審計項目。針對這種情況，在確保完成上級組織審計實施項目的同時，要從內部統籌人力資源開展投資項目審計。要根據項目情況和技術要求，打破內部分工界限，集中優勢兵力，對重點項目實行重點突破。對于納入計劃的一般投資項目，可按照相關規定，積極探索實行向社會購買審計服務，積累經驗，為投資項目績效審計探索路子和擴大審計覆蓋面。堅持多方位合力監督。基層建設項目的公共資金能否安全有效運行并發揮應有效益，是政府關心、社會關注的問題。規范資金管理使用行為，需要加強事前事中事后監督。在新的形勢下，為推動投資項目實現預期目標，紀檢監察、財政、審計、檢察等職能部門，要在監督上形成合力，多方位加強風險防范。一方面，職能部門要針對財政資金的使用，履行好監督職責。對于重大投資項目，可創新監督組織方式，成立聯合審計組，增強監督的針對性和客觀性。另一方面，針對項目監督的技術性要求，審計機關要與項目管理部門的技術人員聯手，從不同角度實施審計鑒證，堅持以方式方法創新提升監督質量，確保項目建設助推經濟社會發展。堅持實施關聯性審計。投資建設項目已成為地方拉動經濟社會發展的重要手段，地方黨委政府和部門領導不僅承載著相應的經濟責任，而且有些投資項目關系著當地的生態環境和民生利益。投資建設項目作為基層常態性工作和審計全覆蓋的重點，為提高審計效率和審計成果相互利用，要堅持做到實施關聯性審計。在對投資建設項目實施審計時，不僅要對項目資金管理使用的合法合規性進行審計，而且要將審計的重點放在項目績效上。同時，在審計實施中要堅持厘清領導干部經濟責任，鑒證建設項目對生態環境的影響。只有實施關聯性審計，成果多用，才能達到項目績效審計的最終目的。

作者:閆聞 單位:吉林省延吉市審計局