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領導干部經濟責任審計是內部審計的重要組成部分。按照《深化黨和國家機構改革方案》，省級及以下組建自然資源廳、局的機構改革任務將在2019年3月底前基本完成。隨著機構職能變化，自然資源系統領導干部經濟責任審計將面對所屬單位多、專業性強、資金量大、涉及面廣等新情況，如何把握好領導干部經濟責任審計重點、科學界定被審計對象的責任、準確評價被審計對象的履責績效等，都是需要深入研究探討的事項。

自然資源系統領導干部經濟責任審計的難點

內部審計人員專業知識儲備不足?！皩徥裁?？怎么審”是擺在審計人員面前的一道重要課題。自然資源業務專業性強，審計人員不僅要有豐富的財務審計知識，而且要熟悉自然資源管理相關的政策法規。專業知識相對欠缺是目前內部審計人員的短板，機構改革后因職能增加導致相應的業務增多，內部審計人員在較短的時間內吃透新的業務知識和相關政策難度較大，難以查深查透，審計的深度、高度難以保證。目標多、范圍廣、重點不聚焦，審計難度大。機構改革后，自然資源管理和使用包含的范圍非常廣泛，除了原國土資源部門負責的征地、供地、地籍管理、耕地保護、礦產資源、土地儲備、土地執法監察等業務外，還增加了主體功能區規劃、城鄉規劃管理、水資源、草原、森林和濕地等資源調查和確權登記、海洋管理等多項職責，因而，在對領導干部“履職用權”情況審計時，存在審計范圍大、內容多等情況，如果審計目標過于籠統，缺乏針對性，那么審計工作量將很大，難以有效發揮對領導干部經濟責任審計的監督作用。責任界定困難。如何將領導干部的履職行為與自然資源資產的變化關聯起來，并按經濟責任審計要求獲取證據，準確界定經濟責任，存在一定難度。比如：審查領導干部任職期間有關重大經濟決策情況：是否有因個人決策失誤給國家資產、資金造成損失的行為；耕地保護政策、永久基本農田保護政策等是否落實到位；海域使用權審批是否嚴格用途管制以及是否越權審批；核發林權證的手續是否完備等。這些經濟決策可能和前任存在交叉時間點問題，責任界定較難區分。自然資源履職情況缺乏權威的評價指標。一是審計衡量標準的不確定影響了科學評價，如：審計得出的指標數據，應該處在什么區間是好、什么區間是差，怎樣是高效、怎樣是低能，哪些是科學發展、哪些是不可持續等。因沒有明確的衡量標準，審計人員無法給予準確評價。二是自然資源系統領導干部經濟責任審計數據涉及資源資產分布、數量、質量等多方面，審計數據的復雜性使利用上存在困難。三是業務數據的取證難。由于各級層面對自然資源資產的考核指標未能細化，在實際審計過程中，有些考核指標難以取證，給審計定性帶來困難。

自然資源系統領導干部經濟責任審計的對策和建議

加強內審人員的專業知識學習和培訓。一是組織審計人員學習自然資源管理方面的政策法規，并到相關業務處室掛職鍛煉，或聘請國土、規劃、海洋業務專家參與審計方案的指導，使教育培訓形式多元化和長效化。二是審計人員要進一步提升理論研究素養，為更好地開展經濟責任審計項目夯實理論基礎。三是開展經濟責任審計時，從各業務處室抽調專業人員，使審計組的人員構成更合理，提高審計組織的整體能力。開展審前調查、制定科學的審計實施方案。一是了解被審單位的基本情況，收集相關法律法規、考核文件及量化指標，為制定審計實施方案提供基礎。二是明確審計目標。建議結合自然資源稟賦情況和區域特點，按照“摸清情況、揭示問題、分析原因、界定責任”的總體思路，確定審計目標。三是鎖定重點內容。首先要確定時間范圍，一般以任職期間為時間范圍；其次確定被審計單位范圍，包括領導干部任職單位及下屬單位和派出機構等；再次，確定審計的重點內容。建議從領導干部任職前后自然資源實物量及生態環境變化入手，以其任期內履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況為主線，對領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價并界定責任。四是創新審計方法。充分發揮大數據功能，嘗試利用GIS分析軟件對自然資源的數量進行核實，運用繪圖軟件、GPS定位等工具對土地、海洋、林業等項目位置檢查，利用自然資源“一張圖”系統和辦公自動化系統等進行財務數據與非財務數據之間的關聯分析。五是確定提供資料清單。根據收集的基礎資料，對照各項考核指標及考核結果，結合經濟責任審計的特點，確定提供資料的清單。科學界定責任。對審計發現問題的定責，既要根據規定將問題對號入座，又要從經濟活動的決策、執行和監管等方面分析判斷問題發生的原因，還要運用實質重于形式的原則對問題產生的影響和后果進行分析，要按照權責一致原則，根據被審計領導干部的職責分工，充分考慮相關審計事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，以及是否有簽批文件、是否分管、是否參與特定事項的管理等實際情況等內容，準確界定其應當承擔的直接責任、主管責任或領導責任。完善自然資源資產登記體系，構建較為完善的評價指標體系。一是建立和完善自然資源資產登記體系，保證數據來源真實可靠。審計人員可以先行編制自然資源資產負債表，厘清資產管理的現狀，登記資產的種類、數量、質量等基本信息。建立自然資源數據共享中心，實現對自然資源信息的集中管理，獲得第一手資料信息。二是構建較為完善的評價指標體系。建議從以下5個方面構建評價指標體系：一是重大經濟活動決策方面。主要用來反映民主集中制和“三重一大”會議制度的貫徹執行情況以及對重大經濟事項和財務安排的決策情況?？刹捎眯姓冃Ч芾砟繕送瓿汕闆r、以前年度審計決定執行及問題整改情況、重大項目決策等指標。二是財務管理及內部控制方面。主要用來反映預算執行和財政、財務收支是否符合財經紀律的要求，內部控制制度是否健全以及各項制度的落實情況。三是對下屬單位監督管理方面。主要用來反映被審單位對下屬單位的財務監管、內控監管、開展內部審計情況?？刹捎脤ο聦賳挝坏耐顿Y回報率、往來賬款壞賬率等指標。四是自然資源資產管理和利用情況。主要反映轄區內土地、海洋、林業、草原等自然資源資產的存量、消耗、節約和利用情況。五是環境保護方面。主要反映執行生態環境保護工作責任規定的履職情況，可采用污染地塊安全利用率、收儲地塊揚塵污染防治率、生態紅線區域占國土面積比例、林木覆蓋率、濕地面積比例等指標。

作者:朱加純 凌云志 單位:江蘇南通市國土資源局