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1前言

檢驗檢疫業務督察是檢驗檢疫工作的一個重要環節，隨著檢驗檢疫業務督察制度逐步建立，督察模式不斷創新，業務督察在促制度建設、促內部管理、促整改落實、防范風險等方面都較好地發揮了監督保障作用。但是，由于目前的業務督察工作形式局限于外部控制，缺乏被督察單位的內部控制，督察問題的整改落實得不到根本解決，同樣的督察問題在不同的被督察單位、同一被督察單位的不同時間點一犯再犯，難以根治。據統計分析，目前業務督察發現的主要問題有報檢資料缺失、計費錯誤、檢驗檢疫超流程或時間邏輯錯誤、檢驗檢疫原始記錄錯誤、檢驗工作規范性問題、文件學習傳達不到位等。產生這些問題的原因主要是工作人員在接受報檢時審單不夠嚴格；檢驗人員對業務文件、工作規范等不熟悉；相關人員對于計費、原始記錄、流程時限等問題缺乏必要的責任心。究其根本原因就是內部控制不足[1]。目前檢驗檢疫業務督察工作形式主要集中于外部控制，包括事先督察、過程督察、結果督察和外部信息督察等[2]。而在內部控制方面，國家質檢總局出臺了較多的業務規范，這在一定程度上加強了業務內部控制，但是目前各項措施之間相互割裂，未發揮整體合力，致使檢驗檢疫機構在某些業務管理方面存在一些漏洞，業務督察工作的嚴密性亟待加強。同時，內部控制是組織運營和管理發展到一定階段的產物，是組織權力科學規范運行以及實現組織目標的保障，這與業務督察的目的是一致的。目前，河南檢驗檢疫局、湖南檢驗檢疫局、海南檢驗檢疫局、福建檢驗檢疫局等已逐步推進內部控制建設。本文從加強內部控制著手，對COSO（TheCommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommis-sion，COSO）控制框架在檢驗檢疫部門的適用性進行分析，在COSO控制框架基礎上提出有效完善檢驗檢疫機構內部控制體系的方案，以此拓展業務督察的工作形式，建立起提高業務工作質量和行政效能的長效機制。

2COSO控制框架在檢驗檢疫機構內部控制的適用性分析

COSO控制框架是目前國際主流的內部控制框架，是當今國際上公認的最先進的內控理論，其最初是以企業為對象而發展起來的，主要目的是探討財務報告中舞弊產生的原因，并尋找解決之道。1992年，COSO組織《內部控制———整合框架》，接著，其于2004年在引入了風險管理之后提出了八要素理論。2013年更新后的《內部控制———整合框架》保留了內部控制的核心定義和五要素（風險評估、控制環境、信息與溝通、控制活動及監督活動）[3]。COSO框架理論雖然是以企業為對象發展起來的，但得到了國際公認，其理論具有普適性和理論共性，目前COSO控制框架已成功應用于海關、高校、醫院等系統，并取得良好的應用效果[4-6]。而且，檢驗檢疫機構在組織形態、管理模式和信息化建設上的優勢使其更具備開展內部控制建設的條件。2.1檢驗檢疫部門與企業的內在互通性由于COSO控制框架是以企業為對象發展而來，檢驗檢疫機構和企業的內在互通性為COSO控制框架在檢驗檢疫機構的成功應用奠定了基礎。如：檢驗檢疫和企業職能具有互通性，而企業中財務、人事、信息技術、業務部門等都與檢驗檢疫機構有互通性。此外，企業中常用的管理理念和方法也被檢驗檢疫機構采用，如電子化管理、流程再造、績效考核等措施。檢驗檢疫機構和企業在組織結構、外部環境、人員管理與角色等方面存在互通性，而其中組織結構與內部控制的信息溝通要素互通，環境方面與內部控制中環境的要素互通，結構、環境、管理與角色之間的關系與風險評估要素互通。管理方面與內部控制的活動要素互通[7]。這就構成了檢驗檢疫機構和企業在“控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督活動”COSO控制框架五要素的互通。2.2檢驗檢疫機構高效開展內部控制優勢2.2.1組織形態上的優勢體現在：檢驗檢疫機構屬于中央直屬機構，為從上至下呈典型的扁平型組織：國家質檢總局———直屬局———分支局，分別對應于決策層、指導層、操作層。這種類型的組織有利于上傳下達決策和信息。2.2.2垂直管理模式的優勢垂直管理使檢驗檢疫機構不會受到其他部門過多因素的干擾，利于革新和改進。2.2.3統一信息化作業平臺的優勢體現在：檢驗檢疫機構隨著信息科技的發展，從90年代的手工填單發展到當今“科技+人工”的形式，確定了以CIQ2000綜合業務管理系統為基礎的中國電子檢驗檢疫建設格局，主要內容包含：電子監管、電子申報、電子放行等。中國電子檢驗檢疫主干系統的上線運行則實現了國家質檢總局對全國檢驗檢疫業務統一決策、部署、指揮、管理、協調的綜合管理。

3建立在COSO基礎之上的檢驗檢疫機構內部控制體系的設計

綜上所述以及我國行政事業單位內部控制的變革趨勢表明，檢驗檢疫機構內部控制體系中引入COSO控制框架的五要素已經具備了理論基礎和實踐基礎。參考COSO控制框架和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，提出如下建議：3.1完善內部控制制度建設，優化內部控制環境控制環境包括組織架構、人力資源政策和內部控制意識等，是COSO控制框架五要素的基礎所在，我們可以從兩方面進行內部控制環境的優化。一方面，可借鑒COSO控制框架及企業內部控制的先進理念，如高度關注反舞弊控制和程序、財務報表分析和業務流程分析相結合等，對檢驗檢疫機構內部控制框架進行合理設計，從而形成完整的內部控制體系，從制度上使權力得到規范有效的執行。另一方面，控制環境的核心在于“人”，因此，為構建良好和諧的內部控制環境，可從以下方面著手：（1）形成“一把手負責制”，檢驗檢疫機構內部控制體系的建立健全和實施由“一把手”來負責；（2）樹立分權制衡理念，將決策權、執行權、監督權三權分立的制衡機制有效地與內部控制體系相結合[8]；（3）重視檢驗檢疫文化對“人”的影響，借助檢驗檢疫文明創建工作，增強檢驗檢疫工作人員責任感與使命感。目前，檢驗檢疫部門已在國家質檢總局設立督察內審司，直屬局和分支局也設立有專門負責業務督察的執法稽查部門，并配備專職人員，這為內部控制體系構建建立了堅實的基礎。3.2提高風險意識，強化風險評估機制風險分析與風險控制是業務督察工作開展的重要抓手，借鑒COSO控制框架中的風險評估流程，檢驗檢疫機構應樹立風險管理意識，并圍繞風險分析和風險控制對內部控制體系進行構建，COSO控制框架將風險分為宏觀風險和微觀風險。內部控制組織、機制建設、關鍵崗位工作人員管理、財務信息的編報等是宏觀風險評估的重點。微觀風險評估的重點是關注編制是否合理科學、單位收支是否以“收支兩條線”管理為核心、各部門溝通協調是否充分、工程建設項目是否存在違規以及采購是否使用集中方式等?？山Y合檢驗檢疫工作實際，將COSO控制框架風險分析理論應用于檢驗檢疫業務風險分析。另外，在風險分析的基礎上，將矩陣圖法引入到檢驗檢疫內部控制體系可以加強風險管理。矩陣圖法從多維度看事件，找到成對因素排列成矩陣圖，分析確定各“風險點”或“關鍵控制點”之后進行有效風險控制[9]。在業務督察工作中，檢驗檢疫機構可將COSO控制框架中的風險分析及風險控制與一審雙查、工作質量大檢查、口岸巡查、專項督察、駐點督察、執法案卷評查等多種業務督察工作形式結合，以內部控制矩陣圖確定的“風險點”，結合檔案抽查、業務數據核查、現場查驗等具體督察檢查方式，驗證機構在貫徹落實業務法規以及業務風險防控等方面的情況，及時糾正不當執法行為，保證業務工作質量。3.3設計執行控制活動，保證業務順利開展COSO控制框架認為控制活動的一系列政策、實務和程序是由管理層指導實施的，這與業務督察工作中對于加強出入境檢驗檢疫業務工作質量和行政效能的行政監督目的是類似的。應結合《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》與COSO內部控制可靠性的模型，并結合風險分析發現的控制點，遵循計劃、審批，然后執行、監督的程序，設計出最優模型，并測試及評價控制的有效性。3.4建立高效率信息系統，加強溝通和協調COSO控制框架提到每個組織必須以一定的方式在一定時間內識別、刻畫及溝通相關信息，其中連接其他4個要素的是信息和溝通?？山Y合制度建設，對檢驗檢疫目前的e-CIQ、電子監察系統、業務督察系統進行整合，建立起高質量的信息溝通平臺，實現以下目的：（1）識別、獲取和收集各方面的信息；（2）明確執行控制活動人員的職責；（3）規范信息內容，統一信息口徑，增強決策的相關性和資源的整合力度；（4）加強溝通與協調，在單位內部、單位與外部的稽查、紀檢監察、財務審計部門等實現信息的有效溝通[10]。3.5健全內部監督機制，并保障內部控制運行質量監督活動主要是評價和評估內部控制運行質量，高效地保障內部控制運行質量的前提是內部監督能夠保持獨立性。特別是在長期的執法實踐中，違反檢驗檢疫法律法規行為和檢驗檢疫內部監管問題有著密切的聯系，違反檢驗檢疫法律法規行為可以反映出檢驗檢疫內部監管缺失或者疏漏；反之，檢驗檢疫日常監管的缺失或者疏漏也可能為違反檢驗檢疫法律法規行為提供存在的空間。結合檢驗檢疫工作實際，可由稽查部門和紀檢監察部門分別負責業務和“人”的內部監督，保障內部控制的高質量運行。

4結語

檢驗檢疫部門內部控制建設是一個循序漸進、逐步發展的過程。本文結合COSO控制框架對檢驗檢疫部門內部控制體系的建設提出了一些尚不成熟的探討，但這是一個還有待于進一步發掘的廣闊領域，在內部控制理論和實務方面還有待更為深入的相關后續研究。

作者:林懷秀 林吼坑 單位:番禺出入境檢驗檢疫局