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【摘要】針對國企“所有者缺位”難題，設計并實施正確的國企委托體制，是國企改革總體上取得成功的根本措施。國資委成立標志著國企委托體制改革正進入一個新的階段，然而已有多人提出質疑，國資委的成立能否真正解決“所有者缺位”難題？筆者依據市場經濟規律以及現代經濟學和管理學原則，憑借多年來國企改革的切身體驗，就國企委托體制改革進行了創新性思考，提出了“政府應適時向人大辭去經營國企的職能，由人大向國企全體員工授權，國企員工自組織建立《員工對經營者激勵約束機制》，構造《正反饋閉環管理系統》”的新思路，供有關各界研討。

關鍵詞：國企、改革、委托、激勵約束機制、正反饋

國企改革工程實施了二十五年，取得了諸多進展，也產生了許多問題，其中大家談論比較多的問題之一就是“所有者缺位”或“出資人不到位”。為了健全出資人制度，2003年國資委的成立可謂一個不小的動作，然而就在國資委成立前后，已有多人提出質疑，國資委的成立能否真正解決“所有者缺位”難題？中國海洋石油總公司資產管理部總經理徐永昌，在2003年8月4日《中國經營報》熱點三人行版接受訪談時指出，原來對國企的管理是一種制度安排，不能說完全缺位，現在統歸到國資委，不過是管理方式變了。無論是分散行使還是集中行使權力，問題的關鍵是有沒有履行出資人的職責。至少有三點使大家感到比較擔心：第一國資委是出資人代表，與自然人股東不同，自然人股東與企業有直接利害關系，而出資人代表能否真正盡到職責，要看對他們的激勵約束機制建設得如何？第二國有資產盤子仍然很大，企業多，分布廣，以國資委現有人員，管人管事管資產，能否管得過來？第三當一個合格的控股股東，對公司治理、企業管理、發展戰略諸多方面的了解有比較高的要求，國資委現有人員的水平能否勝任？

改革以來，國企仿佛患上了惡性循環的通病，免疫力日益下降，患者是越來越多。中小型國企大部分醫治無效被放棄，少部分還在彌留之際，大型以上國企基本上是精神不振、消化不良、疲軟無力，完全健康的則微乎其微。為了治好國企通病，成千上萬的醫生紛紛診斷，找到了許多病因，開出了很多藥方，解決了一些問題和難題，但從整體來看，國企改革仍沒有取得成功。究竟是病因沒有找全，藥方沒有開對，還是未遵醫囑，療程不夠？筆者認為這四種可能都有，但主要的還是藥方沒有開對。就以國企委托體制為例，很多人都認識到，委托體制不合理是國企的重要病因之一，但從現有給出的委托制度設計方案和實施情況來診斷，不幸的是，藥方的確開錯了。如果說委托者是國家（全國人大/全國人民），那么者一直就沒有選對。在者如何選擇問題上，無論是由國家選擇中央或地方政府，還是由政府直接選擇目前的國企經營者，都不正確。正確的選擇應符合企業自組織原則和市場經濟的競爭原則。另外，從經濟學角度看，正確的委托制度設計應符合企業經濟效率最大化原則；從管理學角度看，正確的委托制度設計應符合企業全體員工積極性最大化原則。依據上述原則和多年改革體驗，筆者就國企委托體制改革作出以下思考。

一、政府與國企的關系如何重新定位？

在我國基本完成經濟體制轉變，實行市場經濟體制，加入WTO之后，計劃經濟體制形成的國家政府職能之一，即經營國企的職能，應徹底分離出來。政府是市場經濟秩序的組織者、制定者、維護者和收益者，如果同時還經營國企，那就必然會制定有利于國企的經濟秩序，這樣對非國企來說就不公平，我國非國企和外國企業一定會進一步要求政府退出國企，全力創造并維護良好的市場經濟秩序，努力做到公平、公正和公開。

按照徹底分離的思路，今后國家的行政執行者是中央政府和地方各級政府，國家的經營執行者應是眾多獨立的國企。新組建的國有資產監督管理委員會，相當于全體國企的監事會，根據相關法律法規享有監管職能，不應再具有經營職能，如選任和撤換經營者、國有資產處置等職能。各級政府可以通過市場經濟政策、法律、法規和執法機關來調控國企，但不可通過行政手段調控國企；政府可以從國企取得稅收和部分資產收益，但不可從國企無償轉移資產和收取非法收入。

二、經營國企職能從政府分離出來后最合理的授權對象是誰？

我國是社會主義國家，在計劃經濟體制下，理論上講國企財產歸全體人民所有，但不可能全民都到國企里去經營國企，所以由各級政府行使國企經營權是比較符合邏輯和可行的。但是在我國加入WTO后，在好的市場經濟體制中，政府不再適合經營國企。既然政府不適合再經營國企，那么由誰來經營更為合適呢？根據我國國企歷史和法律歷史，經過總結、分析和判斷，比較符合企業組織邏輯和市場規則的授權對象應是眾多獨立國企的全體員工。只有選擇他們，才能造就出千萬個符合社會主義市場經濟要求的主流經濟組織。

因此，中央政府應向全國人大遞交《辭去國企經營權的請求書》，由全國人大討論和批準，并通過《國企經營權授權委托書》，即將現有國企的經營權分別授予眾多獨立國企的全體員工。由全國人大常委會向國企全體員工簽發《國企經營權授權委托書》（每次授權委托期限為100年），授權后各級政府不再直接和間接參與國企經營決策。

三、授權后如何經營管理國企？

從產權角度看，國企能否搞好，關鍵不在于企業所有者是誰或由誰來代表，而在于企業經營權由誰來負責行使和如何行使。換句話講，產權改革是基礎，不是關鍵。在這個論題上，筆者比較認同林毅夫的觀點，關鍵是如何培育國企的自生能力。

國企全體員工享有國有資產經營權后，管理企業的主要形式是員工代表大會（或員工持股會）表決和全體員工公決兩種形式。遵照多數員工的意愿，由員工代表大會（或員工持股會）和全體員工按照規定程序，選擇和更換代表國家股的董事和代表員工股的董事，其中國家股代表董事由人大、政協、中央、地方政府四方各提2名候選人，由員工代表大會（或員工持股會）減半差額選舉國家股董事4人，員工股代表由員工代表會提6名候選人，全體員工減半差額選舉員工股董事3人。董事一般十年換一屆，董事最多可連任兩屆，董事專職在國企里工作，不兼任人大、政協、中央、地方政府等職務。然后根據《公司法》，由公司董事會選擇和更換企業法定代表人（董事長）以及總經理、副總經理（董事不兼任）。經理一般五年換一屆，經理可連選連任。國企董事長、董事及總經理、付總經理統稱為國企經營者。國企同時受職代會和國資委派駐企業的監事會監控，主要是監察國企經營者是否有違規違法行為。國企經營者激勵約束機制（包括薪酬體系），除了年薪制和股權制，重點還應建立《員工對經營者激勵約束機制》，構建《正反饋閉環管理系統》。只有這樣安排，國企才能實現“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的改革目標。

四、授權后如何處理國企經營管理的風險和收益？

在市場經濟中，國企同其它企業一樣都存在著經營管理上的風險。企業搞好了，可以發展，搞不好，就會停頓、衰敗、破產。基于這樣一個道理，國家就不能要求國企資產在今后的經營管理中一定保值和增值。同樣，企業全體員工享有經營權后就不能再依賴和要求政府承擔今后企業經營上的責任，必須自主決定自己的命運，承受市場競爭所帶來的風險和收益。國企員工的收益包括四個部分：崗位工資、獎金、福利待遇和剩余收益分配。其它收益分配依據《公司法》執行。一般而言，國企在歷史上都曾經向國家交納了大量利稅，改革后國家以國企交納的流轉稅和所得稅作為經濟收益，以國企解決就業和穩定作為社會效益。因此國企稅后利潤扣除各種法定積累和其它收益分配后，企業全體員工享有剩余收益分配權。

綜上所述，正確的國企委托體制不應是多層級的金字塔式結構，而應是扁平式結構，即委托者單一，眾多的者相互平等而獨立。在正確的國企委托體制中，委托者是國家，可由全國人大一次性執行；者是每個企業的全體員工，根據有關法律法規，企業的全體員工自主選擇所屬企業的經營者，并自組織建立《員工對經營者激勵約束機制》，構造《正反饋閉環管理系統》，實行自我激勵與約束。改革至今，國企雖然還存在這樣那樣的問題，但應該說存活下來的國企多少具有了一定的自生能力。從減輕負擔方面看，在實施下崗再就業工程、上市融資、債轉股、社會統籌養老保險等一系列消減國企政策性負擔和社會性負擔的措施之后，國企實現了“三年脫困”的目標，財務狀況得到了改善。從適應市場競爭方面看，國企具有了在市場經濟體制中的運行經驗和一定的適應能力。在此基礎上，如果不失時機，正確構建國企委托體制，國企改革工程的竣工之日將指日可待。