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1引言

美國是世界上最早提出并實踐將洪水保險作為國家推動洪泛區管理的重要手段，以抑制洪災損失急劇上升趨勢的國家；也是率先以立法形式將洪水保險列為洪水風險管理系統中的重要一環，制定并堅持實施全國性洪水保險計劃的國家。美國洪水保險體制的發展，走過了一條艱難甚至是非常曲折的道路，體現了積極探索、不斷進取的精神。最終形成了由聯邦緊急事物管理署(FEMA)管理的國家洪水保險計劃與私營保險公司相互補充的發展模式。目前，國家洪水保險計劃已作到收支平衡，在防洪減災中發揮了積極的作用。

我國自1980年恢復保險業務起，也進行了洪水保險的研究和試點。但是對于洪水保險在我國推廣的意義與必要性，對于適合我國國情的洪水保險的推廣模式，目前仍處于朦朧的認識階段。深入了解美國洪水保險體制形成的背景及其經驗教訓，可以少走他人已經走過的彎路；同時，避免盲目引進不適合我國國情的做法。本文試圖對美國洪水保險體制的幾次重大變革的動因，遇到的問題與對策，對策實施效果等作初步的分析，對兩國實施洪水保險的目的與條件作一比較，以助于探討適合于我國國情的洪水保險體制。

2美國的洪水保險體制的沿革

2.1美國保險業發展的初期——洪水保險從熱到冷

19世紀末20世紀初,隨著工業的發展與社會對資產安全保障需求的增長,美國保險業有了迅速的發展。這些私營性質的保險機構以贏利為目的，為了吸引更多的保費，洪水災害的損失也被積極列為保險賠付的范疇。在洪泛區中保戶尚少的情況下，水災損失的賠付對保險公司不構成嚴重的負擔，收少賠多的實例正好作為保險公司廣告宣傳的樣板。

隨著保戶覆蓋率的增加，一旦水災發生，保險公司一下子要面對大量的賠付對象。尤其是對于在局部區域中發展的小的保險公司來說，從事洪水保險的風險極大。20年代后期，美國一些保險公司因大洪水而遭受了災難性的損失。由此，保險業認識到洪水保險與一般事故損失的保險有完全不同的特點。私人保險業對洪水保險的熱情迅速冷卻，至多只受理汽車和活動房屋的水災保險。這一現象持續了幾十年。

2.2美國首次關于洪水保險的立法——近乎流產的嘗試

50年代初,美國開始重視洪水保險的研究。美國人發現,盡管幾十年來,政府投入了大量資金用于防洪工程的興建,但水災損失依然不斷增長,政府救災費用的負擔越來越重。美國人認為,其原因在于洪泛區土地不合理的開發與利用。洪泛區地價低廉,防洪工程的興建更是大大激發了投資者的開發熱情。為此,1956年美國國會通過了《聯邦洪水保險法》,創設了聯邦洪水保險制度。國會希望通過對洪泛區征收洪水保險費,一方面可以部分抵消地價低廉的誘惑;另一方面,能減輕政府救災補助的財政負擔。當時洪水保險業務仍由私營保險公司承擔,若政府不予資助，一場大的洪水甚至可以導致數家保險公司破產。因此，國會意識到民間保險業應得到聯邦政府的支持，否則不能承擔洪水保險。但是，由于保險行業意見分歧和對保險措施有效性的懷疑，保險基金一直未獲批準。

2.3創立國家洪水保險體制——用心良苦但應者寥寥

上述爭論持續十多年后,終于有了重大的進展。1968年美國國會通過了《全國洪水保險法》,次年制定出了《國家洪水保險計劃》(NFIP)，建立了國家洪水保險基金。此舉的目的非常明確,就是國家下決心將洪水保險作為推動洪泛區管理的重要經濟手段，以抑制洪災損失急劇上升趨勢。

為了加強領導,國會授權住宅與城市建設部組建了聯邦保險管理局(FIA),負責國家洪水保險計劃的管理。FIA與國家洪水保險者協會建立了合作關系。該協會是120多家私營保險公司的聯合體。聯邦政府對保險費收入和實際支出的差給予補助，并承付超過私營保險公司財力的賠償費。聯邦補貼率約占實際保險費的10%。

根據新法律，只有參加NFIP的社區(Community),才能購買由聯邦補貼的洪水保險。而參加NFIP的社區必須承諾加強洪泛區的土地利用與管理，包括：

①采取措施限制洪水風險區的開發；

②引導擬建項目避開洪水風險區；

③協助減輕洪水破壞；

④采取其他長期改善洪泛區土地管理和利用的措施。

1968年的洪水保險法實施之后遇到兩大困難。

①計劃是自愿性的。因為短期內要增加居民的負擔，許多社區對此不感興趣；

②為了確定保險費率，需要對各社區逐一進行詳細的洪水風險研究，確定洪泛區范圍，并對洪泛區進行風險區劃。而這項工作至少需要5年才能完成。結果，盡管在政府補貼的優惠條件下，房屋財產投保金額每100美元僅25美分，計劃實施的頭一年，全國僅有4個社區有條件參加保險,總共只售出20份保險單。

為了克服這一矛盾，1969年國會修改了原法規,制定了洪水保險應急計劃，允許各社區在洪水風險研究未完成的情況下以部分投保的形式先參加保險計劃。應急計劃中，洪水保險費率暫時采用全國平均的保險費率，但是，洪水保險費的最高限額只能采用正式計劃中的低檔級。應急計劃實施后,洪水保險的參加者有所增加，但直到1973年5月,在近2萬個有洪水問題的社區中，僅有3000個參加了洪水保險計劃，只占應參加者的15%，國家的救災費用仍不斷上升。

2.4強制性洪水保險體制的推進——從合作到分裂

為了加強國家洪水保險計劃的推進力度,1973年12月,美國國會通過《洪水災害防御法》,將洪水保險計劃由自愿性改為強制性。該法規定不再向確認為有洪水風險的資產提供聯邦資助，除非

①財產所在社區參加了國家洪水保險計劃；

②資助申請者已購買了洪水保險。聯邦資助不僅包括所有形式的聯邦政府的直接援助，如洪災補助、無償救濟和災區減免所得稅等，而且包括聯邦機構保險和管理的各種貸款。該法授權聯邦政府確定洪水風險區并通知有關社區。社區接到通知后，須申請參加洪水保險計劃，或證明其不屬于洪水風險區。社區在收到通知一年后仍未參加洪水保險計劃，將受到懲罰。

強制性保險計劃實施之初，激起了大量的矛盾和反對。國會不得不對該法的某些條款進行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令,1977年又通過了《洪水保險計劃修正案》，取消了禁止由聯邦保險的信貸機構向位于洪水風險區內但未參加保險計劃的社區的資產所有者提供貸款的條款,但要求信貸機構告之借貸人,他將無權享受聯邦的災害救濟和援助，因此在開發洪泛區時應自行采取相應的防洪保護措施。

1977年底,由于對洪水保險中權益的爭吵達到無法協調的地步,聯邦保險管理局(FIA)解除了與國家洪水保險協會的合作關系。無論爭論雙方誰是誰非,洪水保險計劃經費的使用情況都令民眾難以容忍。1977年，美國國家洪水保險計劃的總費用為6.12億美元,其中2.11億支付洪災損失,2.47億支付聯邦政府對保險計劃的研究費用,其余1.54億為保險業務開支、保險儲備金、聯邦有關洪水保險的行政開支,即從民眾手中收取的洪水保險費用僅有1/3真正回到了災民手中。

盡管如此,美國政府仍然堅持謀求推進強制性洪水保險計劃的方式。1979年,FIA轉歸聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一領導。1979年底，共有16732個社團購買了180萬份保險。這一年，國家洪水保險計劃支付66175個申請者4.275億美元，總統災害基金以不同形式提供了2.295億美圓的救濟資金,聯邦小企業管理局和農民家庭管理局向災區發放的救災貸款達18億美元,洪水保險計劃投入的救災經費約占總投入的1/6。

2.5現行美國國家洪水保險體制的形成——第二次握手

1981年,FIA開始謀求重新發揮私營保險公司在NFIP中的作用。經過與幾家大的保險公司和保險業協會代表的艱苦談判，提出了一個“以你自己的名義”的計劃(WYO)。私營保險公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險,但不承擔賠付的風險。私營保險公司將售出的保單全部轉給FIA,按保單數量獲取傭金。FIA負責保險金的統一管理和使用。1983年8月,FIA向私營保險公司發出參加WYO計劃的邀請,至1986年10月,已有200多家私營保險公司與FIA簽約向社會提供洪水保險服務。

新的管理模式既體現了FIA在國家洪水保險計劃中的主導地位,保證了洪水保險計劃的經費可以在全國范圍調用,又充分利用了私營保險公司的業務網絡。從1985年起,NFIP實現了自負盈虧,不再需用納稅人的錢來補貼賠償和運營費用。至1996年4月,全美參加NFIP的社區數已達18469個(占應參加數的87%,其中參加正式計劃的18277個,參加應急計劃的192個),共售出3416842份保單,平均每份支付保險金284美元,收入保險費11.415億美元,投保總額達3496.447億美元。國家洪水保險計劃總體上作到了收支平衡,尚有2600萬美元的結余，另有向財政部的借款6.886億美元(法律規定的限額為10億),以應付特大水災的賠付。

3美國洪災保險的主要特點

3.1洪水保險由國家設專職機構專項管理

1979年起,聯邦保險管理局(FIA)歸聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一領導。FIA負責的保險計劃僅有兩個，一為全國洪水保險計劃(NFIP),另一為聯邦犯罪保險計劃，可見洪水保險是一個具有特殊性的險種。大的洪災一旦發生，受災區域內賠付對象占投保群體的比重很大，在局部區域發展業務、資本有限的私營保險公司往往難以承受。只有國家才有力量在全國推行強制性洪水保險，在更大的范圍里調濟使用保險經費。同時，作為國家財政補貼的非贏利性的國家洪水保險計劃，也必須是國家專項管理的。

3.2洪水保險是加強洪泛區管理的重要手段，并具有強制性

洪水保險是美國重要的洪泛區管理措施之一。地價低廉使洪泛區土地的開發利用產生極大吸引力。而一旦受災，根據美國的法律，聯邦政府要承擔救濟的責任。為了避免盲目的開發行為加劇洪災損失,美國以洪水保險作為非工程的防洪措施加以強制推行。NFTP既是美國的洪水保險計劃，又是洪泛區管理計劃。

洪泛區管理是政府行為,必須依靠地方政府實施。但地方政府未必肯下力氣作好這項既得罪人又不易見到短期效益的工作。美國將改善洪泛區土地管理和利用，采取防洪減災措施作為社區參加洪水保險計劃的先決條件，再將社區參加全國洪水保險計劃作為社區中個人參加洪水保險的先決條件，這就對地方政府形成了雙重的壓力——不加強洪泛區管理,就失去聯邦政府的救災援助，同時也可能失去選民的支持,從而促使地方政府加強洪泛區管理，使洪水保險計劃達到分擔聯邦政府救災費用負擔和減輕洪災損失的雙重目的。因此,所謂強制性洪水保險,首先是針對地方政府而言的；而對洪泛區中的個人、家庭和企業來說，強制性并不是強迫參加洪水保險，而是義務與權利的約定。

3.3洪水保險有法可依,并經歷了逐漸完善的過程

從1956年通過《聯邦洪水保險法》開始,聯邦洪水保險法規和制度不斷在進行調整。1968年國會通過了《全國洪水保險法》,1969年依法制定出《國家洪水保險計劃》。1973年12月,美國國會通過《洪水災害防御法》進一步將洪水保險計劃由自愿性改為強制性。隨后管理體制根據實踐中出現的問題不斷改進完善。可以說是積了40年的經驗和教訓,才形成了一套行之有效的法規與管理辦法。

盡管如此，美國的洪水保險仍有相當大的死角。據FEMA官員介紹,洪泛區中約有40%的居民,自以為對洪災損失有足夠的承受能力,寧肯受災后不要聯邦政府的救助,也不愿購買洪水保險。1993年密西西比河大洪水中,受洪水破壞的建筑有4萬余間,其中參加了洪水保險的只有11491間。

3.4國家洪水保險的對象與額度是嚴格限定的

美國國家洪水保險對象僅限于居民和小型企業,主要為有墻有頂的建筑及內部財產，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產的最高賠付不超過25萬美元,室內財產對居民不超過6萬,對小型企業不超過30萬。不保的對象還包括：天然氣和液體的儲蓄罐、動物、鳥、魚、飛機、碼頭、田里的莊稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的機器設備、機動車及地下室里的財產等。可見美國的國家洪水保險并不搞大包大攬，僅滿足維持洪災之后社會安定的基本需要。

美國水利工程與公共設施均不在國家洪水保險計劃范圍內。一旦遭洪水毀壞，前者由政府負責修復，后者由有關市政部門負責修復。超出國家洪水保險范圍之外的財產如果有更高的保險要求，也可向私營保險公司投保。

3.5洪水保險的重要依據是FEMA統一繪制的洪水保險率圖

美國洪水風險圖的繪制與國家洪水保險制度的建立有密切的關系。與1956年國會通過的《聯邦洪水保險法》相配合，美國內務部地質調查局從1959年起開始確認洪水風險區,陸續繪制了許多地區的洪水風險區邊界圖。1960年的防洪法公布后，根據授權，陸軍工程兵團開始為各地區繪制洪水災害地圖及編制洪泛區信息通報。這些圖基本上都是根據歷史洪水資料或加上水文資料分析確定的洪水淹沒范圍圖。

60年代末開始推行《國家洪水保險計劃》后，為了合理確定洪水保險費率，僅有洪水淹沒范圍圖還不夠。新組建的聯邦保險管理局(FIA)面對的一個緊迫任務是為各希望參加NFIP的社區組織詳細的洪水風險研究,根據洪水風險分布繪制出社區的洪水保險率圖。對于尚未完成洪水保險率圖的社區,只能先參加NFIP的應急計劃，即僅根據洪水風險區邊界圖確定洪泛區,在洪泛區內，無論風險大小，采用全國平均的保險費率。

FIA并入FEMA之后,FEMA制定了洪水風險研究與洪水保險率圖的統一規范,出錢資助指定的公司統一印制洪水保險率圖。目前，FEMA統一印制的洪水保險率圖已覆蓋美國全國,并根據環境與防洪工程條件的變化,不斷對洪水保險率圖進行修改。據FEMA官員介紹,自1968年以來,美國繪制全國洪水保險率圖的費用累計已超過了100億美元。

該圖以100年一遇洪水的淹沒范圍為洪泛區的A區,100年～500年一遇洪水之間的淹沒范圍為B區，此外為C區。100年一遇洪水被作為洪水保險率區劃的基準洪水(baseflood),并標注行洪區與水位分布。由水位與地面高程可以確定水深分布，進而可以根據風險大小計算保險費率。原則上，行洪區內禁止開發，已建的房屋要拆遷出去；行洪區外的洪泛區中，新建居民住宅的一層地面要超過100年一遇水位以上，非住宅建筑物應能抵御100年一遇的洪水。參加保險計劃之前已有的建筑，要采取減災措施。水毀的房屋，在利用保險賠付重建時，必須滿足100年一遇的防洪要求，或從洪水高風險區遷出。

3.6適當發揮私營保險公司的作用

由私營保險公司負責洪水保險金的收發,而由國家承擔風險的方式已證明是失敗的。完全由國家自建一套洪水保險系統也不現實。在WYO計劃中，私營保險公司在全國各地為FIA代售洪水保險，既發揮其專長，又有利于國家對洪水保險的管理。

對國家洪水保險計劃保險范圍之外的資產，私營保險公司也有用武之地。如大型企業的洪水保險，就求助于私營保險公司。私營保險公司也利用FEMA的洪水保險率圖判斷洪水風險,但有自己的一套規范來計算工業資產的保險費率。私營保險公司的洪水保險是國家洪水保險計劃的補充,具有商業保險的性質。國家不為私營保險公司承擔洪水保險的風險。為了避免虧損,保險公司會對投保企業進行嚴格的洪水風險評價并要求企業采取各種減災措施。對洪水風險太大的企業,保險公司會拒絕受理，或采取再保險的措施。

3.7保險理賠的效率很高

FEMA認為投保戶受災后是最急需錢用的,保險費應該盡快送到受災戶的手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓了一批損失評估人員,在全國各地還專門聯系了一批具備損失評估能力的志愿人員(約2000人，通常是退休的會計師或經理),一旦收到水災賠償的要求,1天之內要趕到現場,4天之內要完成損失的評估。FIA一收到有損失評估人員簽字的賠償單,立刻如數將賠償費直接寄給投保人。這種高效率為FEMA贏得了很好的聲譽,但據介紹也容易造成浪費。

相比之下，私營保險公司則要慎重得多。如FM工業聯合保險公司，在災情核查與賠付時分工程組、估價組、賠償組三個小組開展工作。災害發生后,該公司的工程組負責損失調查,提出對災害損失的評價報告。估價組對評價報告進行核實，并據此進行賠償估價。賠償組對估價報告進行核實，并據此向客戶發放賠償金。三者相互制約，以避免損失。

4美國國家洪水保險體制的啟示

4.1中美兩國實施洪水保險的條件的比較

中美兩國都是大國，并都是洪水災害嚴重的國家。在增強工程防洪能力的同時，都需要積極推進非工程防洪措施，以便于在超標準洪水發生時盡可能減輕水災的損失；都需要政府采取強有利的措施以避免盲目的開發行為加重水災損失。作為大國，即使發生流域型的大水災，相對全國來說，仍然是局部區域，因此有可能通過建立國家的洪水保險計劃，來達到分擔洪水風險的目的。

但是，中美兩國的國情畢竟有很大的差異,即使是美國成功的做法，也未必適合在我國推廣。了解兩國在社會、經濟、大眾意識、傳統觀念以及洪澇災害特點方面的顯著差異,對制定、推行適合我國特點的國家洪水保險計劃具有重要的意義。從下表所示的異同點來看,我國推行國家洪水保險的阻力將遠比美國已經遇到的阻力更大得多。

4.2幾點啟示

(1)國家洪水保險是非商業性的、應急的、低標準的洪水保險。國家洪水保險與一般保險公司的財產保險或人壽保險有本質的不同。它不以籌資和贏利為目的，而是為了避免國家財政負擔增長過重，為了保持大災之后社會的安定。國家洪水保險不同于救災補助款、救災捐款或救災貸款，它是投保人在遭受洪水災害后有把握能夠及時得到的無須償還的經費來源。對國家洪水保險范圍之外的資產保險需求,可由保險公司提供商業性的服務。

(2)國家洪水保險只有是全國性的、強制性的保險,才可能成為有效的洪水風險管理的手段。洪水保險是一個特殊的險種：在洪水泛濫的區域里,幾乎家家受災,不具備“千家萬戶幫一家”的特點,只有在全國的大范圍里,才可能分散洪災風險的負擔；­在洪災過程中,可以通過蓄滯洪區的調度運用,犧牲局部,保護整體,因此希望“受益者付酬,受損者得償”。而其他險種并不存在“受損者”與“受益者”的關系;?洪災損失對洪泛區中的多數地區來說,不一定是毀滅性的,即使是發生過大洪水的地方,若干年后,人們也容易淡漠了洪水的風險意識。若無一定的強制性,“受益者”未必肯自愿地參加洪水保險;盲目的開發者也很難自愿地放棄既得的利益。值得注意的是,美國國家保險計劃的強制性并非“不管愿意與否都必須參加的保險”，而是權利與義務的統一：如果不參加國家洪水保險，則無權享受國家的救災貸款和救災補助款，后者往往是更有吸引力的經費來源。

(3)國家洪水保險必須有法律的依據和保障。美國的國家洪水保險體制能夠克服重重阻力，歷經曲折，不斷完善，終于能夠實現收支平衡，起到加強洪泛區土地利用管理、減輕國家財政救災負擔的作用，根本來說是由于有了法律的保障，并能夠不斷針對實踐中遇到的問題及時對法律進行修改和完善，最終找到了適合美國國情，能夠為各方所接受的國家洪水保險計劃的推進形式。

(4)洪水風險圖的研究與繪制應該先行一步。洪水風險圖是實施全國洪水保險計劃的基礎依據，不僅用于確定參加的對象，而且用于判斷風險的大小以確定保險的費率。美國國家洪水保險計劃制定之初，由于缺乏統一標準的洪水風險圖，不得不提出一個應急計劃，多年無法走上正軌。如果我國要推行國家洪水保險，有關法規與政策應該在慎重研討之后出臺，但全國洪水風險圖的繪制的試點工作可以盡快啟動，形成統一標準后再全面鋪開。

5結語

在我國,建立國家洪水保險體制具有重要的意義。但在具體實施方式上需要慎重研討。片面的宣傳或簡單照搬他國的經驗,也可能對決策者產生誤導。

美國以推進國家洪水保險計劃作為限制洪泛區開發的重要手段，其背景是該國洪泛區正處于被蠶食過程中，加強管理可以收到顯著的減災效果。我國的洪泛區土地已經人滿為患，洪水高風險區的開發已成既定事實。但是我國的城市化剛進入高速發展時期，如何發揮洪水保險的作用避免高速城市化過程中人為加重水災損失的趨向，仍有積極的意義。

我國分蓄洪區的運用是防洪減災的重要手段，但目前分蓄洪區汛期的運用日益困難。耐人尋味的是，我國分蓄洪區人口的增長速度遠遠超過全國人口的平均增長速度,補償能力不足又使分蓄洪運用的矛盾更加尖銳。國家洪水保險計劃如果設計合理，對改變這一被動局面可能發揮其特定的作用。

我國推廣洪水保險的難度較美國要大得多。由于國情的差異，兩國推行洪水保險計劃的動機和作法會有較大的不同，但是基本點仍會是相通的。從美國洪水保險體制的沿革中我們所得啟示的實質是只有以立法與國家計劃的形式來推進洪泛區的洪水風險管理，并且這種推進必須與經濟手段相結合，才能達到抑制洪災損失隨經濟發展急劇增長的目的。

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