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［摘要］在整理縉云縣墾造耕地問題復核與整改項目工作流程與成果基礎上，分析了墾造耕地復核過程中發現的主要問題，明確了墾造耕地項目主要存在邊坡不穩和水源利用率低等問題;指出了邊坡不穩主要是受地形陡峭和臺風等因素影響，水源利用率低則因部分水源點選擇不當，導致實際應用時出現問題;最后就墾造耕地管護措施與制度建設等方面提出了建議。

［關鍵詞］墾造耕地;復核與整改;水土保持;水資源利用;縉云縣

當今社會，隨著城鎮現代化、工業化進程的加快，用地供求不平衡的矛盾日益突出［1］。針對這種現象，國土資源部提出了非農建設用地“占優補優”“占水田補水田”的耕地占補平衡制度［2］。為此，全國各地大力開展了墾造耕地工作［3］。墾造耕地是落實保護耕地基本國策和保障糧食安全的重要舉措，更是生態文明建設能否持續健康發展的關鍵因素。縉云縣地處浙江省中南部腹地的麗水市東北部，土地總面積1503．52km2，土地結構為八山半水分半田，耕地資源匱乏。為認真貫徹落實耕地占補平衡制度，縉云縣大力開展了墾造耕地項目，且主要以低丘緩坡開發為主，而低丘緩坡開墾耕地或多或少必然會帶來一系列的水土流失問題［4］。為此，縉云縣響應浙江省政府號召，于2021年1月份開展了縉云縣墾造耕地問題復核與整改工作。

1復核與整改過程

為貫徹落實生態文明思想，踐行“兩山”理念，切實做好墾造耕地問題復核與整改工作，根據省、市下達的文件要求，并結合縉云縣的實際情況，全面排查了2015年以來立項實施的墾造耕地項目在選址、建設實施、合法合規、后期管護中存在的問題。

1．1收集數據資料，形成技術路線

根據項目的復核與整改要求，確定需要收集的資料清單，主要包括墾造耕地項目的基本情況、初步設計方案、水資源平衡測算文本、施工圖、竣工圖、竣工報告等文本、數據資料，其中基本情況里包含了項目區的立項與驗收日期、文號、耕地面積等基礎數據。在確定縉云縣墾造耕地問題整改項目的復核與整改要求、目標與內容后，初步形成技術路線(圖1)。圖1墾造耕地問題復核與整改技術路線

1．2內業復核

完善技術路線后，根據收集匯總的資料，經與國土部門溝通，最終匯總生成墾造耕地問題整改項目清單。根據項目清單將項目區分為4個片區，4個片區及其所包含的鄉鎮如下:東方片區包括東方鎮、壺鎮鎮、前路鄉、三溪鄉;舒洪片區包括大洋鎮、大源鎮、胡源鄉、溶江鄉、舒洪鎮、雙溪口鄉;新建片區包括新建鎮、新碧街道;五云片區包括東渡鎮、方溪鄉、七里鄉、石筧鄉、五云街道。咨詢各片區項目是否存在水源利用率低、邊坡滑坡、排灌渠損壞、耕地荒蕪等情況，建立片區內業調查數據信息庫，確定重點關注清單。將所有提取的信息匯總列表，以供后續查閱與應用。對于內業復核后確定的準確信息，直接填寫在驗收鑒定評估表中。

1．3外業踏勘

根據內業調查階段的成果和項目的實際情況，通過基層填報、實地訪問、踏勘、無人機航拍等方法獲取相關數據。針對項目存在的問題，由外業踏勘技術人員分項目逐個記錄在踏勘記錄表中，提出問題并給出簡略整改意見，最后給內業技術人員進行匯總整理。

1．4匯總成果，編寫整改報告

通過匯總內業與外業的調查成果，最終形成合格項目和基本合格項目(存在部分問題需整治)清單。對合格項目，出具合格項目驗收鑒定評估表;對基本合格項目，逐個編寫整改方案，整改方案由項目區基本情況、內業復核成果、外業踏勘成果、存在問題及整改意見、投資概算、踏勘記錄表及驗收鑒定評估表等組成。其中，部分項目因存在田埂擋墻坍塌、泵站損壞等問題，專門委托具有相應資質的單位編制專項設計報告。

1．5整改與驗收

在根據整改方案和專項設計報告對需整改項目逐個整改完成后，縉云縣整改工作領導小組根據省、市下達的文件，嚴格按照規定的時間節點組織鄉鎮初驗和縣級自驗，并依次形成鄉鎮初驗報告和縣級自驗報告，在限定時間內上報市整改工作領導小組。

2結果匯總與分析

縉云縣墾造耕地項目問題復核與整改項目總量154個，其中有4個項目因改建養豬場、未開工、退耕還林等原因被刪，最后共有150個項目進入復核清單。其中，東方片區53個項目，舒洪片區43個項目，新建片區26個項目，五云片區28個項目。經技術人員內業復核、踏勘后，最終確定縉云縣墾造耕地項目樣本150份，其中:86個為合格項目，64個為基本合格項目，合格率為57%。

2．1項目分布情況

合格項目和基本合格項目在各片區的分布情況見表1，各片區基本合格項目存在問題見表2。從表1可以看出:新建片區的項目合格率最高，其次為五云片區，基本合格項目大多數分布在東方片區與舒洪片區，五云、新建片區較少。

2．2基本合格項目問題類型分布

在復核與整改過程中發現，大多數墾造耕地項目存在的問題往往不止一種，在64個基本合格項目中存在問題的分布情況如下:存在1個問題的占11%，存在2個問題的占48%，存在3個問題的占30%，存在4個問題的占11%。很明顯，存在兩個及以上問題的項目占89%。在復核與整改過程中發現，這些基本合格項目中存在的最為普遍的問題主要有以下幾類:①邊坡不穩;②水源利用率低;③排水口末端未布設沉沙池;④截排水溝、蓄水池、沉沙池淤積。歸納總結后發現，存在邊坡不穩問題的項目有44個，存在水源利用率低問題的項目有18個，存在排水口末端未布設沉沙池問題的項目有11個，存在淤積問題的項目有52個。綜上所述，縉云縣墾造耕地項目存在的主要問題是邊坡不穩、水源利用率低和淤積等，其中淤積問題屬于普遍現象，但淤積造成的影響一般較小，只需由耕地承包人員自行清理即可，而邊坡不穩和水源利用率低問題，需要重點處理。邊坡裸露、滑坡、掛渣會導致邊坡坍塌、水土流失，嚴重時甚至會產生泥石流等自然災害，而水源利用率低可能會導致耕地荒廢或變成旱地，減少經濟收益。

3墾造耕地問題成因分析

3．1主要問題成因分析

通過復核，發現縉云縣墾造耕地項目存在的主要問題是:部分項目受地形地貌和臺風、泥石流等自然災害的影響導致田埂坍塌、邊坡滑塌，在造成經濟損失的同時也影響了農業生產;部分耕地水源利用率低，最終只能種植旱地作物等。對于邊坡不穩問題，可通過在坡面噴播草籽、種植灌喬木或藤蔓等和在邊坡塌方處設置擋墻進行解決。至于水源利用率低的情況，對有條件引水的，可增設引水和蓄水設施，以提升水源利用率;對沒有引水條件的，只能將水田改為旱地。(1)邊坡不穩原因分析。邊坡不穩問題以東方片區和舒洪片區產生的較多，這是因為東方片區的壺鎮鎮、舒洪片區的大洋鎮地處山地丘陵區，海拔一般在600～1000m之間，且坡度較大，立地條件差，有邊坡不穩定的天然條件，如果再遇到臺風、泥石流等自然災害，極易導致邊坡塌方、田埂擋墻損壞等現象發生。(2)水源利用率低原因分析。縉云縣墾造耕地項目所選取的水源點大致可歸為幾類:①項目區附近的水庫、山塘、池塘;②徑流式水源;③項目區新建的蓄水池;④通過“攔水壩+泵站”模式將附近河流湖泊水輸送至項目區。然而，在調查中發現，部分墾造耕地項目所選取的水源點沒有經過充分論證，導致所選取的水源點存在泵站已損壞、位置過遠難以利用、提水泵站無電力可用甚至產生水源點歸屬地爭端等情況，致使墾造耕地項目完成后，項目區缺灌溉用水。因此，在進行墾造耕地項目建設時，必須仔細核算水源量，確保水源充足，并現場確認相關設備是否完好和可以正常運行;在施工完成后，要注意邊坡是否已經得到防護，未實施防護工程的情況下不能通過驗收。墾造耕地竣工后，要加強對項目區的監督管理，尤其是項目區的邊坡情況及水源情況。

3．2其他問題成因分析

除較為普遍的邊坡不穩和水源利用率低等問題外，復核與整改過程中也遇到了許多其他問題，如有的項目灌排渠數量不足，導致部分耕地無法灌溉;有的項目灌排渠施工工藝不達標，出現水泥脫落、破損等情況;有的項目蓄水池池壁破損，導致蓄水容量下降，最終導致水源利用率低;有的項目已經改為養豬場;有的項目攔水堰壩損壞等。不同項目所產生的問題往往會有差異，在進行整改時應結合項目的實際情況和現場探查訪問信息，因地制宜地解決。經過分析，這些問題之所以產生，主要原因如下:一是墾造耕地項目種植成本較高。縉云縣的墾造耕地位于海拔較高的山坡上，且所處位置偏遠、遠離公路，通往項目區的生產道路坡度陡、易損毀，種子、肥料、果實的運輸只能靠人工，生產成本較高，經濟效益較差，群眾不愿意承包，致使墾造耕地荒蕪或半荒蕪現象較多。二是墾造耕地管護難度較大。墾造耕地所處位置較為偏遠，且道路崎嶇，導致管護困難。墾造耕地在投入生產運行過程中不可避免會出現一系列的問題，如田埂倒塌、邊坡滑塌、蓄水池淤積、排水渠道破裂損壞等，因所處的位置偏遠導致其維修成本較高，維護困難。三是墾造耕地項目責任分工不明確。鄉鎮(街道)作為墾造耕地后期管護的主要負責者，工作責任體系不夠完善，沒有成立墾造耕地后期管護領導小組，在基礎設施維護、種植指導、臺賬管理等方面缺少專項負責人員，導致墾造耕地后期管護工作沒有得到落實。

4結語

墾造耕地項目的實施，不僅有利于耕地占補平衡制度的實行，而且關乎國家糧食安全。縉云縣墾造耕地問題復核與整改行動的實施，一方面可以對已立項的墾造耕地項目進行核查整改，另一方面也可以積累墾造耕地項目的管理經驗。從縉云縣墾造耕地問題復核與整改行動中，可以得出以下項目建設和運行經驗:(1)完善墾造耕地項目全過程管理制度。嚴格把控墾造耕地項目審批、選址、建設實施、后期管護的全過程，確保墾造耕地項目的順利實施與運行。重中之重的是，項目審批時必須復核項目區水源是否充足，建設中要加強水土保持設施的建設，尤其是邊坡的防護與管理。(2)建立完善的墾造耕地項目監督管理制度。將遙感、無人機航拍等信息化技術應用于墾造耕地項目的監督管理，建立完善的墾造耕地項目信息管理平臺，加強內部培訓，同時可引進第三方技術單位，實時上傳更新墾造耕地信息，進一步建立健全常態監管長效機制，構建更為高效便捷的墾造耕地項目監督管理模式。(3)加強墾造耕地項目的管護。一方面，建立墾造耕地后期管護領導小組，完善相關制度，做到責任落實、分工明確;另一方面，調整政府扶持政策，實行以獎代補，對墾造耕地項目后期管護較好的承包方給予一定的獎勵或政策扶持，對后期管護較差甚至荒廢的，通過約談承包方的方式了解具體原因，對癥下藥。(4)引進第三方技術單位，定時定期對墾造耕地項目進行監測，監測內容應包括項目區邊坡是否防護，水源地現狀是否滿足需求等信息，并及時將監測信息表反饋給水利部門，以便墾造耕地的穩定運行。在監測過程中，應加大信息化建設研究投入，全面加強遙感、無人機、移動終端等技術手段在墾造耕地項目監測中的應用，及時反饋相關信息。

［參考文獻］

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［3］陳和秀，諸葛翀，鄭銘潔，等．關于建德市墾造耕地后續管護可持續發展的思考［J］．安徽農學通報，2018，24(13):118－119．

［4］王秀娟，婁平平，劉強．縉云縣低丘緩坡墾造耕地水土保持管理模式探索與實踐［J］．浙江水利科技，2017，45(2):44－45．

作者：梁夢媛 林光軍 呂潔 陳敏煒 周小佳 單位：杭州大地科技有限公司 龍游縣林業水利局 縉云縣水利局