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一、人社工作面臨的新形勢與挑戰

新形勢下，上海市經濟總體保持穩中向好的態勢，發展的積極因素不斷累積，但受復雜嚴峻的外部環境影響，穩增長任務更加艱巨。外部環境的復雜多變給人社事業發展帶來一定挑戰，而群眾的新期待對人社工作本身發展也提出了新要求。1.經濟發展的不確定性對于就業市場穩定、勞動關系和諧帶來較大壓力當前和未來一段時期，上海經濟總體保持穩中向好的態勢，發展的積極因素不斷累積，但受復雜嚴峻的外部環境影響，穩增長任務更加艱巨。中美經貿摩擦等多重外部因素可能持續發酵，對經濟發展，特別是就業穩定帶來了不確定影響，失業風險依然存在。[1]受當前中美貿易摩擦等多種因素影響，勞動關系領域的不確定性和不穩定性增加，一旦企業經營狀況發生波動，或者對未來預期走弱，都可能會引發關停并轉、欠薪、欠保、裁員等勞動關系方面的問題和矛盾，也對就業市場的穩定帶來較大的壓力。2.人工智能等新技術的發展導致了崗位需求的結構性變化，尤其對中低端就業崗位的擠出效應愈發明顯隨著人工智能技術不斷取得新突破以及信息技術革命的不斷深化，全球范圍內普遍出現對“機器換人”的恐慌與焦慮。人工智能對一些就業崗位的替代是一個不容忽視的問題[2]，尤其是工業、農業、建筑業、服務業等行業中的低端崗位將面臨較高的替代率。面臨被人工智能替代的工作崗位多具有程序性、重復性及操作較為簡單的特點，而從事該類工作的群體普遍知識文化程度較低、勞動技能水平不高，在求職市場中不具有較強的競爭能力，當前階段內人工智能對該類群體就業所造成的沖擊最為明顯。3.新業態發展對傳統勞動關系和社會保險提出了新的挑戰近年來，隨著互聯網技術的全面普及，數字經濟、共享經濟、平臺經濟等新經濟快速繁榮，新業態下相關從業者的數量逐漸增多，關于其勞動關系、勞動權益保障以及社會保險權益的爭議也日漸增多，判定新業態下各種電商、網絡運營平臺與在平臺上工作的勞動者之間是否構成勞動關系成為一個難題。[3]由于我國社會保險與勞動關系采取“捆綁”制度，難以認定勞動關系導致大量的新業態下從業者無法納入社會保險制度，新業態的快速發展和電商的大規模發展對傳統勞動關系和社會保險提出了新的挑戰。[4]4.人口老齡化趨勢加速對勞動力供給和養老保障產生持續壓力近年來，全國人口老齡化程度均呈現日益加深的態勢。戶籍年輕勞動力供給的相對減少，來滬從業人口平均年齡的逐步增長，可能在一3.勞動關系領域局部風險依舊存在隨著勞動力市場的發展，勞動者群體的結構、利益訴求和表達方式均發生了新變化，以“農二代”“獨生子女”等為特點的新生代勞動者逐漸占據市場主體，勞動者群體的維權期望值不斷提高，維權意識更加強烈，維權方式的轟動效應也更強，尤其是借助微信、微博、論壇等具有即時性、交互性特點的新媒體傳播方式，更容易引發社會關注和集聚效應[6]。同時，隨著經濟發展和政策變化，產生了很多新情況、新問題，比如因平臺經濟的發展產生的“網約工”用工問題[7]等，都對傳統的勞動關系帶來了很大挑戰。

二、問卷調研反映出的基層人社工作情況

本研究組織實施了面向上海市各區人社局、街道工作人員的問卷調研。共回收有效問卷1274份。征詢內容覆蓋就業創業服務、養老經辦服務、勞動關系三個業務領域。參與問卷調研的對象業務分布情況為：就業創業工作人員244人，養老服務經辦工作人員448人，勞動關系工作人員582人。（一）就業創業服務。1.公共就業服務機構最需要加強就業創業招聘及培訓指導在對公共就業服務機構的整體評價中，基層人社工作人員認為公共就業服務機構最需要加強“就業創業政策宣傳”（67.21%），其次為“職業指導與求職技巧培訓”（56.56%）。選擇“招聘崗位推薦”“創業培訓與創業服務”的比例也在45%左右。這表明當前公共就業服務機構在就業創業政策宣傳方面依舊面臨渠道方式有限、力度不夠、效果不佳等問題。此外，職業指導與求職技巧培訓、招聘崗定程度上導致部分產業、行業的用工成本上升，同時大齡勞動力接受新知識、新技術和新經驗的能力較弱，職業轉換能力較差，由此造成的勞動力市場流動性和靈活性減弱將深刻地影響到上海市的就業資源供給和就業結構優化，進而影響上海市的經濟社會發展。[5]同時，老年人口的持續增加對養老服務的質量和精準化等均提出更嚴峻挑戰。（二）人社工作本身的新要求。1.就業創業服務水平需要進一步提升。新常態下，就業結構性矛盾依然存在，尤其是中小民營企業招人難問題更為突出，經濟發展的不確定性影響著就業增長。同時，創業服務的專業化水平有待進一步提高，創業扶持政策落實的有效性有待增強。勞動者就業訴求更加多元，部分勞動者尤其是青年就業觀念有待轉變，重點群體的就業援助幫扶體系尚未健全。新的就業形態不斷涌現的同時，其就業的服務與管理方式亟待創新；就業監測和預警體系不夠健全，公共就業服務的精準化、精細化水平有待進一步提高。2.養老服務體系需要繼續改革和完善老齡化程度的不斷加深需要積極應對。被征地人員的社會保障、外來從業人員社保完全并軌、新業態從業人員參保的推進等制度改革任務繁重。各類社會保障待遇水平的調整機制也需要進一步健全。經辦服務和信息化水平還需優化提升，特別是不同部門間信息平臺缺乏有效對接，不同部門間信息系統存在數據殘缺、共享不暢等問題，大大降低了經辦的效率。在“互聯網+政務”進一步推動、實施“一網”通辦的大趨勢下，信息化水平成為提升社保經辦服務水平和效率、適應服務對象的多元化需求的制約因素。位推薦一直是公共就業服務機構推進的工作內容，而本次調研中仍有很多基層人社工作人員認為這兩方面需要加強，目前這兩項工作的開展仍有較大完善和改進空間。特別是隨著新時代的發展，用戶需求多元化，各類社會化的就業服務機構蓬勃發展，傳統的服務方式與理念、服務內容與技巧已經不適應現實，亟待創新升級。2.公共就業服務機構亟待加強就業創業的市場推廣服務。在對公共就業服務中的創業服務內容評價中，超過60%的基層人社工作人員首要選擇了“市場推廣服務”；其次選擇為“創業融資服務”，比例為49.18%；選擇“創業導師服務”“創業場地服務”的比例也在47%左右。而“創業融資服務”和“創業場地服務”一直是初創企業的重要訴求，也是傳統創業服務中的重要內容。這兩項服務在未來工作中仍需要重點加強推進。但“市場推廣服務”和“創業導師”對于初創企業生存發展也很重要。尤其是公共就業服務機構較少提供市場推廣服務，但初創企業的實際需求較高。3.降低企業運行成本的創業政策較受創業者歡迎。上海的高房租、企業社保費用負擔重、融資難仍是創業者目前面臨的現實難題。基層人社工作人員認為創業政策受歡迎度由高到低依次為“初創期創業場地房租補貼政策”（70.49%）、“初創期社會保險費補貼政策”（68.44%）、“創業擔保貸款”（62.70%）、“小額貸款貼息”（61.07%）。這說明降低企業運行成本的創業政策較受創業者歡迎，當前的創業政策符合初創企業需求。相對于其他政策，“創業見習補貼”的選擇比例很低（38.93%），這可能與創業者的需求度不高、受益范圍較少有關。未來需要對此政策的實施效果進行評估，以更好地完善優化。4.企業職工職業培訓補貼較受企業和勞動者歡迎。基層人社工作人員認為技能人才隊伍建設政策受企業和勞動者歡迎度，由高到低排序依次為“企業職工職業培訓補貼”“校企合作培養項目”“定向培訓項目”，選擇比例分別為70.08%、52.87%、43.85%。說明企業職工職業培訓補貼政策切合企業需求，未來教育費附加、失業保險基金用于技能人才建設的力度可進一步增加，適用范圍可做進一步擴展。而“首席技師、技能大師工作室認定資助”“高技能人才表彰獎勵”“技能競賽選拔培養”等政策主要由全市統一指導，受益面較小，選擇比例較低，比例分別為25.82%、24.59%、27.87%。5.長期失業青年就業難的原因主要為“主動就業意愿低”和“家長觀念有偏差”。為更好地幫助失業青年就業，上海自2012年起推出青年“啟航計劃”，即“幫助8000名長期失業青年實現就業創業”（此項目旨在通過精準施策，幫助長期失業青年實現就業，包括引導長期失業青年轉變求職觀念、指導一部分長期失業青年參加培訓見習、扶持一部分長期失業青年自主創業、針對確實難以市場化就業的長期失業青年開展就業援助等）。基層人社工作人員認為此項目的推進難點主要在于“青年主動就業的意愿低”（77.46%）、“青年家長的觀念有偏差”（60.25%）；選擇“公共投入的力度仍不足”的比例為39.34%；選擇“政府就業服務有效性不強”“基礎數據排摸準確度不夠”“現有政策的靶向性不高”的比例均在30%左右。這表明，相較于政策和資金，如何轉變人的意愿是當前政府在推動長期失業青年就業工作中的突破口和關鍵點。無論是青年就業意愿的提升，還是家長觀念的轉變，都需要相關部門采取更精細、更持久的就業服務措施。6.失業保險業務“全市通辦”服務開展效果較好，得到廣泛認可。針對失業保險業務“全市通辦”服務開展效果評估，接近98%的基層人社工作人員認為“效果還行”“效果很好”。但與之相對應的是，針對市民問卷的結果卻表明失業保險業務“全市通辦”知曉率不到9%。這說明，雖然基層人社工作人員認為此項工作目前開展順利、效果較好，但政策的知曉率較低。未來仍需要加大政策宣傳力度，提高知曉度。（二）養老經辦服務。1.與城鎮職工養老保險的待遇區別大是當。前城鄉居民基本養老保險在街鎮受理中面臨的最主要問題上海市各區人社局、街道服務經辦工作人員認為當前城鄉居民基本養老保險在街鎮受理中面臨的最主要問題是“與城鎮職工養老保險的待遇區別大”（66.29%）；其次為“政策吸引力不是很大，居民參保積極性不高”（56.25%）；相對而言，選擇“待遇與最低生活保障水平有差距”“政策宣傳力度、形式需加大、拓展”的比例較少，選擇比例分別為50.67%、45.98%。目前城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險待遇區別大是客觀存在的，也是制度設置必然帶來的。而基層人社工作人員仍認為這是當前城鄉居民基本養老保險在街鎮受理中面臨的最主要問題，一方面表明基層人社工作人員對兩個保險制度的定位及差別的理解還有一定偏差，另一方面也間接表明了群眾對提高居民養老保險待遇的愿望。2.征地政策、經辦規范宣傳力度不夠是當。前被征地人員落實保障項目辦理中遇到的最突出問題調研顯示，被征地人員落實保障項目辦理中遇到的最突出問題是“征地政策、經辦規范宣傳力度需加大”（56.25%）；其次為“被征地人員產生困難、導致工作推進困難”（49.33%）；選擇“征地項目審批周期較長”“參保手續復雜、周期長”“與其他部門協調存在問題”的比例相對較少，分別為45.09%、37.05%、34.82%。自2017年上海市小城鎮社會保險制度政策調整后，對被征地人員的落實保障政策和方式進行了調整，由過去的小城鎮社會保險制度過渡到城鎮職工基本社會保險制度中去。小城鎮社會保險制度中的未退休人員，面臨著與城鎮職工基本社會保險制度政策銜接的問題，新征地人員面臨著新政策落實的問題。雖然從市級層面來看，政策已經很清晰，但從基層反映看，可能由于這些政策比較復雜、涉及多類人群、一線經辦人員對政策理解不透等原因操作過程中存在一定困難。針對基層經辦人員的政策宣傳力度還需要進一步加大，使相關政策能更好地服務被征地人員的利益。3.征地養老系統支撐力度不夠是征地養老。經辦管理中遇到的最突出問題結果表明，征地養老經辦管理中遇到的最突出問題是全市征地養老系統支撐力度不夠，占比為55.36%；其次為“征地養老經辦服務流程需進一步統一規范”（50.67%）；選擇“醫療費報銷方式原始、工作量大”“政策宣傳力度、形式需加大、拓展”“與城鎮職工養老保險待遇區別大”比例也均在40%以上。由于各個區縣征地養老人員規模差異較大，多的三四萬，少的三四十，征地養老工作由各個區自行開展，全市進行政策指導。數據表明，目前很多區對于征地養老人員醫療費報銷，仍然采取手工計算的原始方式，工作量非常大。我們進一步了解到，由于各個區醫保報銷政策不一樣，各個區在自行探索搭建信息化平臺。基層對于全市征地養老系統功能的拓展升級均有較高訴求。（三）勞動人事爭議調解。1.勞動人事爭議調解組織和區勞動人事爭議仲裁機構的部分操作規范中仍需全市統一。上海市各區人社局、街道工作人員認為勞動人事爭議調解組織仍需要在“調解與仲裁工作銜接規范”（65.98%）、“調解保障規范”（63.92%）、“調解受理范圍”（56.53%）、“調解文書格式規范”（49.66%）等方面全市統一。勞動人事爭議仲裁機構仍需要在“受案范圍”（64.78%）、“調解與仲裁工作的銜接”（63.57%）、“時效規則”（48.8%）方面全市統一操作規范。這表明目前勞動人事爭議案件處理中，調解與仲裁工作的銜接遇到一定障礙，需要進一步加強規范。同時，隨著四新經濟（“新技術、新產業、新業態、新模式”）的發展，勞動用工的形式呈現多元化趨勢，為勞動人事爭議案件范圍的界定帶來一定困難，特別是基層調解組織、仲裁機構在“調解受理范圍”“仲裁受案范圍”界定上操作存在困難。另外基層調解組織對于“調解保障規范”訴求較高，包括經費投入力度需要加大、人員數量和素質需要提高、場地需要固定化標準化、安全保障措施需要加強等。雖然上海市對于加強調解保障規范已有統一部署要求，但有的區由于缺乏財政支持，在規范落實方面遇到較大困難。2．勞動人事爭議實行由基層調解組織先行調解的規定在執行上還存在困難。勞動人事爭議實行由基層調解組織先行調解的困難主要集中在“隊伍不穩定”“辦案激勵匱乏”兩方面，選擇比例均超過60%，選擇“工作經費有限”“社會知曉度、認可度不高”的比例在58%左右，而選擇“公信力不夠強”“硬件設施缺位”“實務工作欠規范”的占比相對較少。由于基層勞動人事爭議調解組織實體化建設落后，人員條件保障差、工作壓力大，特別是未納入社區工作者隊伍的工作人員薪酬待遇低，導致基層人員流失率較高。隊伍的不穩定直接影響基層調解組織的形象和公信力。同時，由于缺乏財政支持，各個區在執行辦案補貼、工作經費保障等方面遇到較多阻力。3.加強專項業務培訓、組建專職人員隊伍是當前切實提高基層調解組織和調解員知名度與公信力的有效措施。針對當前切實提高基層調解組織和調解員知名度及公信力的有效措施，基層人社工作人員選擇“加強專項業務培訓”的比例為80.76%；其次為“組建專職人員隊伍”（78.69%）；選擇“提供合適辦公場所”“提高入職準入門檻”“提升案卷規范程度”的占比相對較少。這表明當前基層調解員的專業性不夠，可能與基層調解組織實體化建設落后、缺乏專職隊伍緊密相關。（四）主要結論。1.部分公共就業創業服務內容仍需完善優化。總體來看，上海市公共就業創業服務工作得到較大認可，所提供的專業服務、相關政策契合勞動者和企業的成長發展需求。但在某些方面仍需要進一步完善優化。一是加大就業創業政策宣傳力度。尤其是新政策，讓符合條件的勞動者和用人單位充分享受政策，確保政策發揮實效。二是拓展延伸創業服務內容。針對初創企業需求較為集中的市場推廣服務需求，可通過加強與專業化社會機構的合作，探索為初創企業與專業化市場推廣服務企業搭建對接互動平臺等，為初創企業提供更精準、更專業的服務。三是突出抓好長期失業青年等重點群體就業。就業觀念的扭轉并不容易，需要久久為功、持續用力。未來仍需繼續加強推進一對一、點對點、針對性的精準跟蹤幫扶。2.養老服務的相關政策宣傳仍需加強。總體來看，對城鄉居民養老和被征地人員落實保障項目都需要進一步加強政策宣傳。在對一線經辦人員進行相關政策內容和操作細則培訓的基礎上，需進一步強化在政策制定的背景依據、服務規范等方面的培訓，以幫助其加深政策理解和解讀能力。提升一線經辦人員的主動服務意識，將政策送上門，讓百姓真正認識到政策的內涵和理念，感受到政策的溫暖，主動接受并充分享受政策。對于征地養老系統的改造提升也可提上議事日程。是繼續依托各區自行開展，還是籌建全市統一系統，可做進一步論證。3.基層調解組織仍面臨較多問題。總體來講，基層調解組織面臨著實體化建設、專職隊伍建設以及操作規范化不夠等問題。建議進一步加強專業性勞動人事爭議調解工作的規范化，貫徹落實相關政策，加大經費保障力度，確保調解工作經費及辦案補貼落實到位。進一步完善仲裁員與調解員的點對點聯系指導制度，通過“以教代幫”的方式推動仲裁員、調解員協同進步。針對勞動爭議人事案件的界定，建議相關業務部門在對新形勢下勞動關系界定深入研究的基礎上，盡快出臺相關實操性規則，讓調解和仲裁工作人員有更明晰的適用準則。

三、共性問題與對策建議

基層反映的問題很多是需要全市統一部署加強改進的，可以看出人社領域各業務在加強市、區兩級關系方面面臨著一些共性問題，針對共性問題提出了如下建議。（一）進一步加大政策宣傳解讀力度。基層是最一線的窗口，面臨非常大的壓力，政策服務最終也要靠基層落實，對此市級層面需進一步指導支持基層開展相關工作，特別是加大政策宣傳力度。一是加強市、區聯動。依靠基層收集群眾關心的需求點，開展有針對性的政策宣傳；挖掘基層在政策宣傳工作中的好經驗和好做法，并在全市推廣。二是提升一線人員的政策理解和宣傳解釋力度。制定政策時，除了操作細則，還可配套下發更清晰明了的服務操作規范，以案例等方式呈現；出臺或調整重大政策前，進行統一的操作口徑培訓。三是創新宣傳形式。充分借助官方網站、上海人社App、微信公眾號等新媒體方式，多種形式進行政策宣傳；利用大數據手段，對目標用戶進行實時精準推送。四是加強基層資源整合。充分利用各級園區（包括國家級、市級、區級以及街道、鎮園區）、社區以及相關社會服務機構，開展政策送上門服務，通過一對一、面對面的政策宣導，提升企業和市民對人社政策的知曉度。（二）進一步加強基層隊伍專業化。基層服務人員直接面對廣大的市民群眾，基層隊伍的專業化、職業化直接影響群眾對服務的體驗感以及政府的社會形象和公信力。在當前尚無法實現培訓面授全覆蓋的情況下，需要挖掘和拓展更多的培訓方式方法。一是加強干部實踐鍛煉。探索基層干部與市級機關干部雙向輪崗交流、掛職鍛煉制度，也可通過市級機關處室、區級機關與街鎮雙結對，進一步提升基層理解和掌握政策能力。二是創新培訓方式。充分利用互聯網技術，拓展應用遠程視頻教學、網絡在線平臺、手機客戶端、微課程等現代化培訓手段；建立微信學習群，方便基層人社工作人員隨時進行業務溝通交流。三是完善基層激勵。建議人社局積極與民政局等部門協調，將相關基層人社工作人員納入社區工作者隊伍。此外，市級部門可探索采取購買服務方式，在部署就業創業服務、勞動關系矛盾糾紛化解等工作的同時安排一部分資金，用于基層人社工作人員的保障和激勵。（三）進一步提升信息化建設。加快人社系統信息化建設是惠及民生、加強監管的重大舉措，直接影響到行政辦事效率。一是深化“互聯網+政務服務”。充分利用網站、手機App、微信等互聯網手段，推進發展網上辦事項目和功能，以“互聯網+政務服務”讓數據多跑腿、群眾少跑路，提升企業感受度和便利度。二是加強全市統一部署。信息化的優勢在于整合和共享，當有新的信息化建設需求時，建議搭建全市統一平臺，并與各個區已有的平臺進行有效對接，盡量避免各區分頭建設造成重復投資、資源浪費、標準不統一等問題。三是推進數據信息共享。基于各區基層對全市現有信息化平臺的功能需求進一步拓展升級，開放更多權限，加強數據互通，資源共享。（四）進一步加強標準化建設。服務流程的規范化、標準化建設，有助于提升人社部門效能和社會形象，也有助于保障基層人社工作人員依法、公平、公正地開展工作，提高社會公信力。一是提高標準化的重視程度。目前社保已有標準化建設，勞動保障監察、勞動人事爭議仲裁也有部分探索。建議人社各個業務條線，特別是基層服務窗口，將標準化建設納入議事日程。二是由點及面進行試點。具體實施操作中以某個區為試點，基于試點情況，完善為全市標準，逐步擴大推廣。三是由局部到整體擴展。可先建設某一方面的標準，再向其他方面拓展延伸，形成整體的標準。最終形成標準化體系，成為地方標準。四是完善服務規范化管理制度。出臺相關規范化的制度性文件，對基層相關服務人員進行統一培訓，通過加強考核監督、評優評先等方式保障服務的標準化制度的貫徹落實。

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作者:侯立文