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論文關(guān)鍵詞：服務(wù)行政基層公務(wù)員能力建設(shè)

論文摘要：和傳統(tǒng)行政模式相比,服務(wù)行政對公務(wù)員的能力要求更加全面。基層公務(wù)員直接面向群眾,其能力素質(zhì)要求則更加具體和有針對性。當(dāng)前,要從改革錄用、考核、培訓(xùn)等制度著手,加強(qiáng)基層公務(wù)員能力建設(shè)。

一、服務(wù)行政的內(nèi)涵與特征

1.服務(wù)行政的內(nèi)涵。

所謂服務(wù)行政,是相對于統(tǒng)治行政、管理行政而言的,指政府把服務(wù)者的角色作為自身基本定位,將服務(wù)社會和公眾當(dāng)作核心的價值追求,以追求社會公共利益為己任的一種新型政府治理模式。在這種模式中,政府與社會、與公眾的關(guān)系由治理者與被治理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)和公共產(chǎn)品的提供者與消費(fèi)者之間的關(guān)系。服務(wù)行政強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任和民主價值,將社會和公眾的需求作為政府存在、發(fā)展的前提。

服務(wù)行政理念來源于新公共服務(wù)理論。從觀念上講,服務(wù)行政以社會和公眾的需求為出發(fā)點(diǎn),以社會和公眾的意志為政府行政的導(dǎo)向,把政府行政從政府本位、權(quán)力本位向社會和公民本位、責(zé)任本位轉(zhuǎn)變,徹底改變過去那種只對上級負(fù)責(zé),不對社會和公眾負(fù)責(zé)的局面。從功能上講,服務(wù)行政強(qiáng)調(diào)政府要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換,從管理向管理與服務(wù)并重,在履行管理職責(zé)、維護(hù)政治統(tǒng)治的同時,向社會和公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。同時,公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給,不能過分強(qiáng)調(diào)政府自身的意志,而要以社會和公眾“滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”為最高標(biāo)準(zhǔn),真正做到“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀。”從本質(zhì)上講,服務(wù)行政的一個重要方面在于理順政府和社會、公眾的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)公眾在行政過程中的參與,修正過去以行政計劃替代公眾意愿,以精英設(shè)計替代公眾參與,忽視公眾需求和偏好的行政模式,在強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的同時,充分發(fā)揮公眾的主體作用,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.服務(wù)行政的基本特征。

作為一種新的行政模式,服務(wù)行政是對傳統(tǒng)行政模式、行政理念、行政職能的顛覆,有許多鮮明的特征。

一是強(qiáng)回應(yīng)性。回應(yīng)性是指公民偏好與需求和實(shí)際政策及公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給之間的一致性。當(dāng)代公共行政能夠?qū)崿F(xiàn)高效運(yùn)作并不僅僅依賴于其行動方案是否合乎技術(shù)理性的要求,關(guān)鍵還要看其是否為公眾中的大多數(shù)人所認(rèn)同和接受,因此,在服務(wù)行政環(huán)境中,政府要對為誰服務(wù)有清醒的認(rèn)識,樹立顧客導(dǎo)向,關(guān)注社會和公眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的價值偏好,敏銳地覺察公眾偏好和社會問題,并能迅速對社會要求作出反應(yīng)。強(qiáng)回應(yīng)性是服務(wù)行政的本質(zhì)特征。

二是高效。在傳統(tǒng)的行政模式中,政府工作人員總是想當(dāng)然地認(rèn)為自己是在為社會和公眾服務(wù),重視投入、過程而往往輕視、忽視甚至漠視結(jié)果,所謂出發(fā)點(diǎn)往往比結(jié)果重要得多。而服務(wù)行政則強(qiáng)調(diào)結(jié)果,以行政行為的實(shí)際效率和效益作為工作的重心,并建立以結(jié)果為導(dǎo)向的行政管理體制。行政行為的高效要求政府組織結(jié)構(gòu)科學(xué)合理,技術(shù)手段先進(jìn),人員能力素質(zhì)高超。

三是責(zé)任。傳統(tǒng)行政模式提供的政治責(zé)任間接而無法令人滿意,從結(jié)果來看,傳統(tǒng)模式的管理責(zé)任也相當(dāng)差。服務(wù)行政則強(qiáng)調(diào)政府直接對社會、對公眾負(fù)責(zé),在行政過程中按照“公民——顧客”的服務(wù)宗旨行事,政府行駛公共權(quán)力是為了實(shí)現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)和為公眾謀福利,而不是像傳統(tǒng)行政那樣對社會和公眾實(shí)行高高在上的管理,成為一種統(tǒng)治社會的異已力量。

四是公眾參與。服務(wù)行政與傳統(tǒng)行政的一個顯著區(qū)別在于它的公民本位和社會本位。服務(wù)行政不再是“官本位”下的“為民作主”,而是公民本位與社會本位下的公民自己作主,因此服務(wù)行政拋棄了精英治國論和技術(shù)統(tǒng)治主義的行政原則,是公民決策參與式的行政,保證政府行政行為沿著“民意”的方向發(fā)展。

二、服務(wù)行政視野中基層公務(wù)員的能力要求

1.公共服務(wù)能力。

在服務(wù)行政中,服務(wù)是政府全部職能的本質(zhì),“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式。我國公務(wù)員是為人民服務(wù)的公仆,是公共服務(wù)過程的主導(dǎo)性因素。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,人民群眾對公共服務(wù)的需求越來越多,要求越來越高,而基層公務(wù)員直接面對群眾,歸根到底政府的公共服務(wù)很大程度上要靠基層公務(wù)員來承擔(dān),服務(wù)質(zhì)量的好壞也很大程度上取決于基層公務(wù)員,因此,對基層公務(wù)員而言,首要的是要具備高超的公共服務(wù)能力。

2.應(yīng)對復(fù)雜局面的能力。

當(dāng)前,我國的利益格局發(fā)生了深刻的變化,社會不安定因素增加,各類群體性、突發(fā)性事件不斷涌現(xiàn),對和諧社會建設(shè)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出:“構(gòu)建社會主義和諧社會,重心在基層”,對基層公務(wù)員的能力提出了很高的要求。面對復(fù)雜局面,基層公務(wù)員必須對具有敏銳的洞察力和鑒別力,處變不驚、從容應(yīng)對。

3.調(diào)查研究能力。

基層公務(wù)員既是國家政策法規(guī)的實(shí)施者、執(zhí)行者,又是國家機(jī)關(guān)和人民群眾的橋梁和紐帶,承擔(dān)著民意表達(dá)和綜合的職能。雙重角色要求基層公務(wù)員具備較強(qiáng)的調(diào)查研究能力,一方面就政策法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查研究,為政策措施的調(diào)整和完善建言獻(xiàn)策;另一方面,面對社會上層出不窮的新情況、新問題,加強(qiáng)調(diào)查研究,及時掌握公眾需求和社會發(fā)展態(tài)勢,以便及時作出回應(yīng),增強(qiáng)政府與公眾的互動。

4.創(chuàng)新能力。

從傳統(tǒng)行政模式向服務(wù)行政轉(zhuǎn)型,其實(shí)質(zhì)是政府公共管理的創(chuàng)新,所依托的是政府公共管理主體即廣大公務(wù)員的創(chuàng)新能力。和機(jī)關(guān)公務(wù)員相對單調(diào)的程式化的事務(wù)性工作不同,基層公務(wù)員所面對的多是新情況,要解決的多是新問題,因而需要以一種更加開放的思維尋找政府與外界互動的資源,實(shí)現(xiàn)工作思路、工作方法、工作模式的創(chuàng)新。

5.依法行政的能力。

服務(wù)行政的政治基礎(chǔ)是依法行政,依法是服務(wù)行政的根本方式。在法治社會里,法律是公務(wù)員進(jìn)行管理活動和提供公共服務(wù)的基本依據(jù)。基層公務(wù)員身處執(zhí)法第一線,只有具備了與其法律地位、職權(quán)相應(yīng)的依法行政能力,依法治國才具備了最基本的條件,依法行政也才能落到實(shí)處;只有具備了依法行政能力,才能產(chǎn)生示范效應(yīng),促進(jìn)人民群眾法律意識的提高,推動法治環(huán)境的形成;也只有具備了依法行政能力,提升適用法律的能力與水平,才能推動依法治國方略的實(shí)施。

6.駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力。

服務(wù)行政是引入市場競爭機(jī)制的行政,要求公務(wù)員具備相應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)知識,具備駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力。基層公務(wù)員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員,不僅需要掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律,具備統(tǒng)籌地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力,而且在面對市場經(jīng)濟(jì)意識淡薄的群眾時,還要向他們傳授市場經(jīng)濟(jì)知識,幫助他們掌握市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,真正當(dāng)好幫助和引領(lǐng)群眾致富的導(dǎo)航員。7.學(xué)習(xí)的能力。

公務(wù)員作為政府職能的執(zhí)行主體,其素質(zhì)高低直接決定著政府管理和服務(wù)的水平與效率。作為政府公務(wù)員“金字塔”的底層基石,基層公務(wù)員肩負(fù)著改革基層政府管理、提高基層政府行政效率的重任。為適應(yīng)這種任務(wù)的要求,基層公務(wù)員必須具備較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力,努力提高自身素質(zhì)。另一方面,在整個公務(wù)員序列中,基層公務(wù)員整體素質(zhì)相對偏低,加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提升能力的壓力較大。在這個意義上,學(xué)習(xí)能力對基層公務(wù)員的重要性不言而喻。

三、服務(wù)行政視野中基層公務(wù)員能力建設(shè)對策

加強(qiáng)基層公務(wù)員能力建設(shè),最根本的就是要加強(qiáng)制度建設(shè),以剛性的制度安排推動基層公務(wù)員能力的不斷提高,滿足服務(wù)行政的要求。

1.改革基層公務(wù)員錄用制度。

改革錄用制度,是提高基層公務(wù)員整體能力的基礎(chǔ)。當(dāng)前,基層公務(wù)員錄用制度存在一些問題,比如錄用形式單一,過分依靠委任制、選任制、考任制等形式,最能體現(xiàn)基層特點(diǎn)的聘任制比較少見;錄用標(biāo)準(zhǔn)偏頗,學(xué)歷上的要求更甚于能力上的要求;錄用范圍狹窄,一些地區(qū)干脆在大中專畢業(yè)生中定向錄用等等。

這些問題的存在,使得許多新錄用基層公務(wù)員并不適應(yīng)基層工作,考用脫節(jié)現(xiàn)象比比皆是。因此,要改革基層公務(wù)員錄用制度,充分考慮基層工作對公務(wù)員的特殊能力要求。一是在基層公務(wù)員錄用中推廣聘任制,根據(jù)基層工作的特點(diǎn)、重點(diǎn)和階段性目標(biāo),招聘急需的專業(yè)性人才,明確其與基層政府之間的法律關(guān)系,確保進(jìn)入基層公務(wù)員隊(duì)伍的人確實(shí)都是服務(wù)行政需要的緊缺、急需人才。二是制定務(wù)實(shí)的錄用標(biāo)準(zhǔn)。基層工作的特殊性決定了現(xiàn)行公務(wù)員招錄的通用標(biāo)準(zhǔn)并不完全適合基層,因此基層公務(wù)員錄用要轉(zhuǎn)變指導(dǎo)思想,適當(dāng)放寬年齡、學(xué)歷、身份等的限制,加大基層工作能力和工作經(jīng)驗(yàn)的權(quán)重,根據(jù)崗位定標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)基層政府人與事的有效對接。三是擴(kuò)大基層公務(wù)員錄用的范圍,加大從農(nóng)民、村干部、普通市民、個體工商戶等群體中的錄用力度,把那些熱心基層工作、有基層鍛煉經(jīng)歷或經(jīng)受過市場洗禮、能幫助群眾創(chuàng)業(yè)致富的優(yōu)秀人才補(bǔ)充進(jìn)來,促進(jìn)基層公務(wù)員隊(duì)伍能力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.健全基層公務(wù)員考核制度。

健全考核制度,是激發(fā)基層公務(wù)員主動提升能力的關(guān)鍵。要針對目前基層公務(wù)員考核中存在的考核內(nèi)容不明確、指標(biāo)不科學(xué)、程序不規(guī)范、方式單一、流于形式等問題,健全考核制度。一是明確考核內(nèi)容。一方面,基層公務(wù)員考核要以德、能、勤、績、廉為基礎(chǔ),進(jìn)一步拓展考核范圍,細(xì)化考核內(nèi)容,保證考核的全面性和權(quán)威性。另一方面,考核要突出重點(diǎn),針對不同部門、不同層級,考核內(nèi)容要有側(cè)重,突出考核對基層公務(wù)員能力建設(shè)的導(dǎo)向作用。二是完善考核指標(biāo)體系。基層政府面向廣大群眾,所提供的公共服務(wù)種類繁多,不同的職位,性質(zhì)差異較大,對基層公務(wù)員的業(yè)績、能力、素質(zhì)等要求的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有所不同。要加強(qiáng)職位分析,對各類公務(wù)員所從事工作的內(nèi)容、性質(zhì)、責(zé)任、環(huán)境以及完成這些工作所應(yīng)具備的條件進(jìn)行研究和分析,以此為基礎(chǔ)構(gòu)建基層公務(wù)員考核指標(biāo)體系。三是改進(jìn)考核方法。開展基層公務(wù)員考核,要充分運(yùn)用現(xiàn)代績效考核的研究成果,多角度、多渠道、多層次進(jìn)行。要根據(jù)權(quán)變理論,把定性考核和定量考核相結(jié)合,年終考核和平時考核相結(jié)合,領(lǐng)導(dǎo)考核和群眾考核相結(jié)合,保證考核的真實(shí)性和可信性。對不同崗位的公務(wù)員,要靈活適用不同的考核方法;對平時考核和年終考核,也要采用不同的方法,增強(qiáng)考核的針對性。四是合理運(yùn)用考核結(jié)果。要及時反饋考核結(jié)果,提高考核結(jié)果的透明度,發(fā)揮考核對基層公務(wù)員行為的引導(dǎo)作用。要把考核結(jié)果與基層公務(wù)員的獎懲、培訓(xùn)和晉升緊密結(jié)合起來,發(fā)揮考核對基層公務(wù)員能力建設(shè)自覺性的促進(jìn)作用。

3.完善基層公務(wù)員培訓(xùn)制度。

完善培訓(xùn)制度,是提升基層公務(wù)員能力的核心。要堅持“學(xué)用一致、分層分類”的原則,完善基層公務(wù)員培訓(xùn)制度。一是在培訓(xùn)內(nèi)容上,強(qiáng)調(diào)針對性,實(shí)行按需培訓(xùn)。基層公務(wù)員培訓(xùn)主管部門應(yīng)定期進(jìn)行培訓(xùn)市場調(diào)查,了解政府工作和職位的需要,了解基層公務(wù)員能力素質(zhì)現(xiàn)狀,了解社會對基層公務(wù)員能力素質(zhì)的要求,本著對政府工作和職位有用、對公務(wù)員適用、對社會管用的原則,科學(xué)設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容,避免培訓(xùn)的大而化之、無的放矢。特別是要加強(qiáng)工作技巧、感性認(rèn)識的傳授,增強(qiáng)基層公務(wù)員實(shí)際工作的能力。二是在培訓(xùn)方式上,要學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的培訓(xùn)理念、技術(shù),圍繞分析、研究和解決基層工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題,采用傳統(tǒng)的集中式培訓(xùn)和現(xiàn)代多媒體培訓(xùn)模式,運(yùn)用現(xiàn)場體驗(yàn)式、情景模擬式、團(tuán)隊(duì)訓(xùn)練式等靈活多樣的培訓(xùn)技術(shù),營造平等、信任、開放、參與、互動的培訓(xùn)氛圍,調(diào)動基層公務(wù)員的參訓(xùn)積極性。三是在培訓(xùn)保障上,要加強(qiáng)制度建設(shè),規(guī)范基層公務(wù)員培訓(xùn)。要根據(jù)《公務(wù)員法》,結(jié)合基層實(shí)際,出臺基層公務(wù)員培訓(xùn)實(shí)施細(xì)則,使基層公務(wù)員培訓(xùn)有章可循。要建立基層公務(wù)員培訓(xùn)激勵機(jī)制,把基層公務(wù)員培訓(xùn)次數(shù)和培訓(xùn)成績作為考核、定級、任職、晉升的主要依據(jù)之一。要建立基層公務(wù)員培訓(xùn)工作評估機(jī)制,及時總結(jié)培訓(xùn)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提升培訓(xùn)工作的整體水平。