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摘要：政治效率是維持政治秩序、保持社會穩定、促進經濟發展的必然要求，它與政治民主、政治法治并列是政治發展的基本價值訴求，是政治合法性的內在邏輯。政治效率作為政治系統運行成本與收益的比較，是政治文化效率、政治制度效率、政治機構效率、政治行為效率的綜合體。它受到經濟發展水平，政治文化與社會文化融合度，執政黨的執政能力，政治制度化水平，行政體制以及政治事務性質等包含政治主體、政治客體、政治環境以及政治行為工具等多方面因素的影響。

關鍵詞：政治效率；政治成本；政治收益；政治系統

效率是經濟學里永恒性的基本概念之一。將效率概念運用到政治學之中，對于政治效率的研究應主要歸功于公共選擇理論學者和新制度主義學者。如布坎南分析了分配制度對于政治效率的影響[i]，諾斯、科斯等主要從產權、交易成本角度對政治制度效率有所涉及。他們首先，都將政治運作看作一個準市場過程，注重成本與收益的分析，從而將效率概念融入其中。其次，注意到了資源的有限性問題，由于資源的有限性才產生了效率問題的考慮。而要將有限的政治資源[ii]發揮其最大價值，創造最大利益，就必須重視政治效率問題。可以說“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。[1]”尤其是處于轉型中的我國，更需要一個高效的政治系統來維持政治秩序、保持社會穩定、促進經濟發展。

一、政治效率研究的必要性

第一、政治效率是人類社會發展基本規律的要求。馬克思告訴我們，經濟基礎決定上層建筑，生產力決定生產關系。這是人類社會的基本矛盾和人類社會發展的基本規律。經濟基礎決定上層建筑的產生和性質，決定上層建筑的變革和變革的方向。效率是社會主義市場經濟發展的基本價值追求。社會主義市場經濟的高速發展必然要求政治系統為中心的上層建筑的運行效率化。同時，上層建筑對經濟基礎有反作用。適合經濟基礎的高效率的上層建筑，可以促進經濟基礎完善、鞏固和發展；反之，則會產生阻礙效果。生產關系與生產力之間也有著同樣的作用與反作用。政治關系是生產關系的基本內容，生產力的高速發展必然推動政治關系的變革，而政治關系的和諧、高效也必然促進生產力發展的效率。處于轉型時期的我國，是以經濟與政治為核心的多重變革，高效率的政治追求是促進經濟發展與保證穩定發展的必然選擇。

第二、政治效率是我國政治發展的基本價值追求之一。政治發展的基本目的在于使政治系統運行的收益大于政治成本，保持政治系統的效率性。同志在解放前就提出了以人民民主解決“歷史周期率”問題。鄧小平同志在1979年指出：“民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足。[2]”并在1986年將政治體制改革總的目標闡述為三條：“第一，鞏固社會主義制度；第二，發展社會主義的生產力；第三，發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。[3]”同志指出：“我國政治體制改革的目標是，建設有中國特色的社會主義民主政治，健全社會主義法制，切實保障人民群眾當家作主的權利。[4]”在中央黨校省部級干部進修班講話中，指出要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展[5]。可見，民主、法制、穩定一直是我國政治改革的核心價值導向。然而，政治效率也是其內在價值之一，因為，政治效率是民主政治、法制政治、政治穩定的內在要求，政治民主、政治法制、政治穩定又是政治效率的一種體現。可以說，我國既有的發展成果的取得，穩定的社會秩序的保持，皆得益于建國以來尤其是十一屆三中全會后政治改革的效率的獲得。這也是政治效率在經濟與社會領域的一種表征。不過，這些僅僅是作為政治效率的副產品產生的，而不是作為一種基本的價值追求的體現。重視政治效率是社會主義政治發展的內在價值訴求。沒有政治效率，政治民主成為了一種累贅；沒有政治效率，政治法治化就失去了其意義；沒有政治效率，持久的政治穩定就難以維系。

第三、政治效率是政治合法性實現的必然邏輯。政治合法性主要來源于政治系統對于政治利益的實現能力。它需要政治系統具有適應性效率與資源配置性效率、政策執行效率。蘇聯、東歐政黨之所以失去政權，根本原因就在于執政過程之中，執政資源枯竭，而政治效益較低，政治合法性受到質疑。我們黨進行政治改革，提出“三個代表”、加強黨的執政能力建設等都是致力于提高黨的執政效率，以此來推動經濟與社會發展。執政能力是政治效率提升的前提性條件，政治效率是執政能力的內在要求，執政效率是政治效率的中心環節。隨著建設和諧社會戰略的作出，說明對社會效率開始重視。隨著政府執行力問題的提出，過程層面的政治效率也開始重視。但是，政治是一個系統，政治效率的實現，政治合法性的保持，不僅要強調黨自身的執政效率建設。鄧小平同志指出：“評價一個國家的政治體制、政治結構和政策是否正確，關鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩定；第二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；第三是看生產力能否得到持續發展。[6]”可見，單純的注重執政黨執政效率，以經濟效率或者“將經濟發展作為衡量政治體制改革的唯一標準，這顯然有別于鄧小平‘改革的三個標準’。[7]”政治效率作為一種增量改革，還要注重文化上、制度上、機構上、行為上的效率增進。還要注重其他政治主體的政治效率提升。政治效率不僅體現在經濟上，還體現在政治、社會、文化等領域。如此政治資源的運用才能實現最大社會效益，政治合法性才能鞏固。

二、政治效率的內涵

何謂政治效率目前學術界并沒有一個明確的定義。有學者從表征層面界定為“社會的政治安定，人們之間的政治權力關系、法律關系雖有矛盾但不發生劇烈沖突，而是處在一種和諧狀態，從而保證了社會的政治秩序。[8]”也有學者將政治效率作為理想的政府組織的一種內在標準[9]。即使布坎南也只從一致性原則上加以運用，而沒有對政治效率內涵做出定義。

本文認為政治效率就是指政治系統運作過程之中的投入產出比，是政治成本與政治收益的比例關系。追求政治效率的根本目的在于實現利益最大化。這里的政治成本指的是政治主體在政治活動之中所耗費的政治、經濟、社會、文化等資源的總和。它可以表現為，政治資源獲取成本，政治資源配置成本，政治地位維系成本，政治職能履行成本等等。亦有隱性成本和顯性成本；短期成本和長期成本；經濟成本和社會成本等。政治效率是降低政治成本，將制度外利益、潛在利益，內部化、顯性化、規范化。政治收益是政治系統運行的效能表達。它包括政治信任所帶來的合法性；政治穩定所帶來的經濟發展；政治配置所帶來的和諧社會；政治制度所帶來的政治民主；以及狹義的貨幣經濟利益與晉升等政治利益收益等內容。政治收益也存在著有形與無形，短期與長期以及個人政治收益與群體政治收益之分。無形的、難以量化計算的、長期的政治收益的忽視，以及個人政治收益的考慮，導致了追求短、平、快的發展模式及政績行為的存在。

政治效率從政治過程來看包含政治決策效率，政治資源的汲取效率，以及政治決策的貫徹效率。按照政治主體的組織形式可以將政治效率分為：群體政治效率和個人政治效率。從領域來看又可以表現為：經濟效率、社會效率、文化效率、自然資源效率等等。既表現為政治系統價值層面的政治文化效率；又表現為機構層面立法、司法、行政效率；制度層面的公共政策、法律規章效率；以及行為層面的政治統治、政治管理、政治參與效率。因而，政治效率可以從政治文化、政治制度、政治機構、政治行為等幾個層面來加以系統闡釋。

第一、政治文化效率。它表達的是政治意識、政治思想、政治理論等在社會價值整合，政治權威塑造，政治行為引導等方面的作用。政治文化屬于政治社會的精神范疇，它“是一定社會的政治和經濟在觀念形態上的反映[10]”。它對社會政治關系和政治生活具有巨大的心理和精神支配作用[11]。政治文化的演化不可避免的具有墮距性，但是，政治文化作為一支看不見的手在發揮著作用，正如馬克思所說的：“理論一經掌握群眾，也會變成物質力量。”[12]政治文化看作政治系統的軟性支撐性系統。政治文化實際上是多層面的，由公民文化、制度文化、組織文化構成，亦有政治意識、政治心理、政治思想以及正式與非正式等劃分。政治文化要發揮其效率，就要注重各個層面之間的價值整合與功能整合。以減少亨廷頓所說的文化沖突所帶來的政治成本。文化在新制度主義者那里是作為必不可少的內生性資源。認為非正式制度是正式制度安排的理論基礎和思想理論準則，非正式制度往往決定著政治制度建構的合法性以及其實施效率。正式制度的變遷能否達到預期的效果取決于政治文化的適應性變遷。政治文化為政治系統提供了一種價值環境，它決定著一項政治制度以及政治行為的合法性認同，可以減少政治系統運行成本，促進政治主體的政治行為效率以及政治制度效率。政黨政治理論的與時俱進是政治文化效率的重要來源。

第二、政治制度效率。指的是政治制度在保障政治民主、促進經濟發展、維持社會和諧、推動政治發展等方面的成本與效能比。利普塞特認為：“有效性指實際的政績，即該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊中能滿足政府基本功能的程度。[13]”政治制度有政治制度的設計成本與運行成本之分。政治制度效率涉及到政黨制度、立法制度、政府制度、司法制度、選舉制度、監督制度等等的效率。“一個政治制度是分配政治權利的體系。[14]”而“每一個特定的政治權力結構都是一個特定的利益沖突下相對穩定的均衡狀態，這樣，每一個政治權力結構下也就對應著一個符合特定利益的特定的效率原則[15]”。不同的制度安排，會帶來不同的資源配置的結果，形成不同的交易成本，帶來不同的行為效率。只有資源配置結構合理，才能實現最優化的使用效率。政治制度只有進行適應性的制度變遷，適時地將潛在利益與外部性利益顯性化、內部化、制度化。同時，實現青木昌彥所說的整體性的制度安排保證各個制度之間的功能上的耦合，實現最大化的效率。以約束、導向政治主體行為，并為政治行為效率的提升創造支持性的制度環境。

第三、政治機構效率。指的是政治機構在實現政治主體的政治要求方面的成本投入與回應性比較關系。政治機構依政治價值設立，是政治制度運行的載體，是政治行為得以展開的保障。政治機構效率涉及到了政黨組織機構、政府組織機構等的效率，它是政治效率的內部測量。傳統政治理論家認為，政治機構是外部力量的附屬物，政治活動是對其存在背景的反映。而實際上“政治機構本身就是一個有著自身利益和要求的集體行動者。”“機構運轉過程本身通過多種方式影響著權力的分配、偏好的分配以及調節的手段等。[16]”政治機構是政治決策貫徹與政治需求表達的中間環節，是政治利益的聚集地。政治理念與政治決策、公民需求的回應，都需要政治機構來實現。政治機構的設立是否得當，權力分配是否合理，信息傳輸是否順暢等等都是政治機構效率的決定因子。政治機構效率的實現就要實現政治機構之間職、責、權分配的科學化、合理化。處理好黨政機構之間，政企之間、政社之間、政府之間在職能上的定位。從理念與制度上強化各個政治機構之間的分工與合作。

第四、政治行為效率。既指政治主體的反應速度也是政治主體所付出的代價與所預期的政治目的之關系反應。主要有政治決策行為效率、政治資源獲取行為效率、政治資源的配置行為效率。也可表現為政治統治、政治管理、政治參與等行為的效率。政策行為效率是行為效率的保證與體現。政治行為效率與政治文化效率、政治制度以及政治機構效率緊密相關。政治文化屬性影響了政治行為方式，政治制度影響了政治行為的預期以及風險，政治機構影響了政治行為實施的效能。政治行為只有常態化、穩定化、合法化才能保證其效率化。然而，法律的存在僅僅是表明了一種權利上的可能，要真正實現政治行為效率，還需要政治行為主體的自身行為能力的提升。政治行為主體要塑造自身的可用資源，并在政治行為之中將這些資源資本化運用，使其產生價值。能力因素決定成員個體對政治制度潛在利益挖掘的能力，對政治資源使用的效率以及效益的差別。而這種差別往往是需要以羅爾斯正義為價值導向建立的制度來加以矯正的。企業家式的政治行為主體之間的“霍布斯式競爭”需要穩定、高效的制度來保障。

三、政治效率的影響因素

政治作為一個生態系統，其內在與外在的影響因素是較為復雜的。它涉及到政治主體，政治客體，政治行為環境，政治行為工具等幾個方面。既有經濟、技術因素，也有地理、文化的影響。但是，基本的影響因素有如下幾個：

第一、經濟發展水平。政治效率的追求，根本上來說是滿足于經濟要求的。國際經濟競爭實際上是一種政治競爭，是政治效率的競爭。經濟發展水平的提高要求政治系統更快更好的滿足經濟主體的利益要求。歷史的看，經濟效率直接決定著政治效率。一個經濟效率較高的國家或地區，其民眾對政治的合法性認同就比較高，政治運行環境良好，政治制度實施得力，政治體制就較為穩定，相應的政治效率也就較高。漢唐時期較之南北朝與五代十國時期之所以有更為長久的存續時間，原因之一就是經濟的發展保障政治穩定，促進了政治效率的提升。經濟效率導致的貧富分化如果沒能協調與整合，以創造政治秩序，避免政治沖突，那么政治風險所帶來的政治效率損失將是決定性的。

第二、政治文化與社會文化融合度。這里的融合并不是指的同一、重合完全相同，而是指的他們之間是不是存在相互沖突，能否相互支撐其發展。一個政治文化是權威型的還是民主型的，要符合經濟發展水平，符合一個國家的歷史文化傳統。現代社會下，傳統的君權主義以及絕對集權以不現實。要求政治文化有更多的民主、自由、平等因素。尤其是在我國轉型時期，隨著社會利益格局的分化，多元的社會階層、社會群體的出現，使得主流政治文化與政治亞文化之間，精英政治文化與大眾政治文化之間出現了某種程度的脫節。Arrow在提到宗教和道德規范在執行問題中的重要作用時，指出：“在沒有誠信的情況下，各種制裁和保障的運行費用將會非常高，互利合作的許多機會將會消失。[17]”政治文化既要結合傳統文化的特點又要體現合理的新的價值理念，這對我國政治文化效率受到了挑戰。這就要求我們在對傳統文化資源創造性轉型的同時，加強政治社會化以引導新價值觀念的發展方向。

第三、執政黨的能力。在現代政治系統里，政黨是政治生活的主導者。執政黨的執政能力本身就是政治效率的一種體現。執政黨的執政能力決定著執政效率，而執政效率是政治效率的決定性因素。執政能力強能夠最有效的利用既有制度與組織工具，最大限度挖掘制度內資源，善于進行資源的網絡化構建，將資源資本化。政治上政黨要保持權威性，以保證政策的執行力。“黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住。[18]”但如鄧小平同志所說：“如果過分強調搞互相制約的體制，可能也有問題。[19]”隨著我黨由革命黨向執政黨的轉變，政治統治與政治管理的方式需要進行適應性的變革。需要發展執政黨政治資源的發掘能力，政治運作的控制能力，政治關系的協調能力，政治需求的整合能力等等。這些都將涉及到政治系統內部各個子系統之間，政治系統與外部環境之間的沖突與和諧，決定了政治運行的成本與收益。一般說來，政治主體對政治環境的感知越敏感、有效，政治主體的內聚力越強，組織越嚴密，組織成員的素質越高，政治權力的作用效率就越高，其政治行為效能就越高。

第四、行政體制合理性。行政是人民意志的執行，“政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側面。[20]”它“既提供仲裁與執行規則的架構，又實施準則，以此降低政治結構中的守法成本和經濟部門中的交易成本。[21]”作為者的政府組織的運行成本是政治成本之中的核心。政治主體的政治要求最終是通過行政機構來實現的，因而，政府職能的定位代表著政治主體利益的指向。政府機構本身的工作能力，也是一個決定性的因素。理想的政府是組織效率、職能效率和政治效率都達到最優化的政府[22]。然而，政府組織是組織整體利益、地方利益、部門利益和個人利益的多層次利益的代表，各層次政治效率之間往往存在著沖突。政府作為職能的混合體，由于政府資源與政府能力的限制，各個職能之間存在著替代與抵消的可能。如果職能配置不合理，政府管理范圍過大，組織效率就會降低，政治效率也必然不會是最優的。同樣，如果政府組織管理幅度過寬，管理層級過多，也必然影響政治指令傳達，政治信息反饋，政治資源整合的效率。府際關系是沖突還是合作，直接影響著政策的執行力并造成內耗。而且，一個國家的政府腐敗、無能其政治效率肯定也是低下的。

第五、政治制度化程度。“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。”“任何政治體系的制度化程度可以根據它的那些組織和程序所具備的適應性、復雜性、自治性和內部協調性來衡量。[23]”只有開放的政治系統才能不斷的進行系統內外的資源交換與補充，不斷實現系統的自我再生，彌補運行之中的耗損。系統功能的分化提高了系統及其與環境關系的復雜性，但是，系統資源的選擇范圍擴大了，避免了系統對某一種資源的過度依賴造成的效率短缺。同時，這種復雜性也使得系統應對復雜環境、抵抗風險的能力提升了，促進了系統的穩定性。不過制度化也可能導致系統協調成本增加，以及“路徑依賴”，從而增加制度變遷成本。“一個擁有高度制度化的統治機構和程序的社會，能更好的闡明和實現其公共利益。[24]”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。[25]”制度化的政治輸入可以提高政治系統資源輸入的質量和政治系統的資源處理效率。制度化的政治輸出，可以保證合法性權威的持久性，使政治行為預期更加明確，提高政治決策的執行效率。制度化程度越高，政治市場的交換越非人情化，政治系統運行越穩定。然而，正如諾思所認識到的，制度常常不是天生就具有社會效率的，而是服務于最有權力的人的利益。

第六、公民社會的質量。高質量的公民社會表示有成熟地公民文化、較強的社會信任、豐富的社會資源、多元的社會組織、積極的政治參與。它可以通過監督、協作、競爭等方式成為政治治理的有效機制，分擔政黨、政府治理的壓力與成本，監督其他政治主體在政治行為之中的資源有效運用。公民社會還是社會資源尤其是政治資源公平分配的有效機制，是政治權威最可靠的合法性基礎，也是有效調動人民群眾積極性，保持政治效率持續有效的重要方式。公民社會的成長需要哈貝馬斯所說的“公共空間”的擴大，需要社會自組織能力的培養，需要社會能力賴以發揮作用的制度空間、制度機遇，需要政府與社會之間互信機制的建立。當然，較強的社會自主力量也可能對政府的公共決策造成不必要的效率牽制，而且，因其理性的無知以及短期自利效應可能損害政治行為效率。這也是戴維·伊斯頓強調政治系統輸入要受到限制的原因之一。尤其是當這種參與演變為一種“多數人暴政”的時候，這種效率即使再高也是沒有價值的。當然，奧爾森“集體行動的邏輯”與“阿羅不可能定理”也從反面告訴我們民主并不總是能促進政治效率的。“我們有過‘大民主’的經驗，就是‘’，那是一種災難。[26]”

第七、政治事務的性質。政治效率首先是解決正確的問題。“一個社會的成分越復雜，各種集團越是縱橫交錯，其政治共同體的形成和維持就越依賴于政治體制的功效。[27]”這關系到政治事務是穩定的、結構良好的還是復雜的、非結構化的；所涉及的對象文化素質、種族、年齡等因素；所涉及的地理范圍。當前社會更表現為一種“流動的現代性”，“復雜性”和“不確定性”增強。一般說來政治事務越是復雜，政治主體就需要花費更多的內在與外在資源，成本投入的效益回收就越具有不確定性。此外，要處理好政治基本問題與社會主要矛盾的關系，基本問題是抽象的、穩定的，主要矛盾則是具體的、易變的；基本問題存在于主要矛盾當中，主要矛盾是解決基本問題的關鍵環節。所以，能否準確地認識、判斷和確定主要矛盾至關重要。因此，不能用社會主要矛盾取代政治基本問題，而應從政治基本問題角度來判斷、確定和解決社會主要矛盾，這樣才能最大限度地提高政治效率[28]。

處于轉型時期的我國，所面臨的政治效率建設任務是復雜的、繁重的。政治文化處于轉型時期需要重塑，政治制度需要變革，政治機構需要改革，政治運行需要完善。政治效率的實現是一個系統性的過程。政治系統的軟件與硬件需要相互配合，具體制度需要更好的與根本制度耦合，政治機構與政治行為需要規范等等；政治效率又是一個長期的動態的過程。經濟基礎、生產力是發展的，政治效率的評價主體、評價標準也會發生變化。所以，政治效率的建設不可能一蹴而就，需要適應經濟、文化發展而不斷發展。然而，現實的講，政治效率中的層次性標準是很難兼容實現的。對于目標的安排要有先后、主次之分，要講究戰略性、步驟性。政治效率標準的或者目標的達成不可能也不必要考慮完全的因素限制。對于政治效率的追求要注意與本國的政治環境與政治實踐相結合。要對政治效率之中的分目標有所取舍。

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注釋：

[i]布坎南所闡述的政治效率主要是指的一致性的政治民主與政治平等，非掠奪性的政治。參(美)布坎南等著、張定淮等譯.原則政治而非利益政治.社會科學文獻出版社，2004

[ii]本文運用的政治資源概念，不僅指政黨的執政資源，而是包含了政治主體的政治資源，政治運行資源，政治保障資源，政治發展資源等在內，綜合了社會資源，經濟資源，制度資源，文化資源，政黨資源，權力資源等在內的，廣義的政治資源，是整個政治系統各部分所賴以存續、發展的資源的總稱。

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