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[內容摘要]從政府形象建設入手進行政府改革，是一個值得認真考慮的思路。好的政府形象是政府推行政策、實現既定目標時可資利用的重要資源，是降低政策運行成本、提高效益取之不盡的源泉。影響政府形象的主要因素有政府合法性、政府有效性以及政府識別性，而政府的傳播能力則把三者有機整合起來。政府應努力通過互動的傳播，實現合法性的構建，既注重通過持續有效的政策績效來換取公眾的認可與支持，也不忽視政府識別體系的建立，并堅持政府價值理念，最終走向理想政府。

[關鍵詞]政府形象形象建設合法性有效性

在現實世界中，無論一個人是否喜歡，實際上都不能置身于政府的管制之外。尤其是隨著時代的發展，政府的權能不斷膨脹，它越來越成為一種既可以為善，也可以為惡的超級力量。“它擁有對其它一切人、一切組織或權利要求的權威，不會遇到來自于一個與之平起平坐的權利要求者的挑戰。”[1]對于這個無法回避的龐然大物，人們既有不滿，也有依賴。尤其在世紀之交，混亂不堪的金融秩序、嚴重的資源與環境危機甚至日漸失控的技術發展都使21世紀的前景模糊不清。人們對政府的失望和希望超過了歷史上任何一個時期。多數人相信，一個好政府不再是奢侈品，而是發展所必需的。[2]改革尚沒有適應這種變化以跟上時代步伐的政府，已經成為世界性的課題。[3]但是應當指出，多數學者甚至政府自身更為關注的改革途徑主要是機構的變更和職能的轉換，而對另一個很有意義的角度——政府形象的建設卻注意不多。事實上，一個好的政府形象是政府推行政策、實現既定目標時可資利用的重要資源，是降低政策運行成本、提高效益取之不盡的源泉。

本文擬從政治學的視角，對宏觀層面上的政府形象建設做一點初淺的探討。

所謂政府形象，實際上是政府客觀實在與公眾主觀認知的混合物。如果把政府的客觀實在當作政府形象建設的先決前提，那么應該強調，政府即使善意的作為也并不必然導致它所期望的好的形象效應。因為公眾對政府的認知不是絕對全面、客觀的，而是他們的期待視野對政府作為的再塑造，而公眾的期待視野既受自身素質的局限，也受社會環境的影響。對于同樣的政府作為，人們可以而且必定會對它做出不同的解釋。例如在發達國家政府行政公開與決策民主就是衡量政府形象好壞的重要指標，而許多不發達國家的民眾還在擁護或追求軍事獨裁，只要它能讓百姓過上比以前好的日子。同樣的理由，沒有作為的政府不會憑空贏得寶貴的形象資源，它幾乎是依賴于政府卓有成效的建設。

也就是說，政府的形象要靠建設，而政府在建設自身形象的時候，一方面要把政府行為的有效性看得至關重要，另一方面也要高度重視公眾立場，并通過多種手段引導或改變公眾的評價。

在現代社會，政府的廣闊活動范圍使得公眾經常要與政府機構接觸。有調查表明，72%的成年美國人一年中至少與一個政府機構打過交道，大約1/3的人與更多的政府機構打過交道。接觸最頻繁的是稅務官、學校行政人員和警察。[4]正是在這些盲目而頻繁的接觸中，公眾確立了對政府形象的直觀認識和感受，并且在一定的范圍內傳播。如果忽視了政府形象的建設，對政府而言是巨大的損失。遺憾的是，日常生活中，政府機構及其工作人員的確常常帶有習慣性的麻痹或冷漠，一些小小的疏忽不斷積累成傷害政府整體形象的大缺陷，從而為政府推行政策、實現目標人為地設置了障礙。“無論在學校里講授的政治制度觀點是多么積極，一個公民如果被警察折磨，被福利機關忽視，或者被不公平地征稅，是不會對政府當局有多大好感的。”[5]在討論政府形象建設時，我們必定發現有很多影響因素，但最重要的其實就是以下幾個方面：1、政府合法性。即政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度的信仰的能力，它表明政府在法律上得到了公眾認可并且可以實施政治控制，是一個政府賴已存在的最基本條件，它揭示了公眾傾向于對政府表示信任、好評、至少沒有惡感的內在原因。一個合法性程度較高、受到公眾擁戴的政府在形象建設一開始就居于十分有利的位置，并且能以較小的成本獲取較好的成效。與此相關的一點是政府的自主性，即當干擾因素很強大時（如政黨、軍隊、他國政府、利益集團等試圖控制政府時），政府仍然能夠自由決斷的能力，這不是任何合法政府都完全擁有的，公眾對政府國際形象的關注更多地集中于此。

2、政府有效性。即政府通過政治動員、政策制定和實施來實現國家及公眾利益的實際表現，它是政治系統滿足社會需求的程度，一個有效的政府在形象建設過程中擁有強大的說服力和感召力。它可以從兩個角度考察，一是政府的能力，即政府以最小的社會代價采取并促進集體行動的能力，它當然包括政府及其官員的行政或技術能力，還包含更深層次的機構性機制，這種機制能夠促使政治家和公務員按照集體的利益行事，它外在地表現為政府是否精明強干；二是政策績效，即政府利用上述能力滿足社會物品需求的結果，它表現為政府的精明強干是否發揮到了應有的水平和應該的地方。

3、政府識別性。這里側重指能夠讓公眾產生明顯識別效應的政府外在特征，這些特征使得公眾可以容易地把此政府與彼政府區別開來。因為公眾對政府形象的認知總是通過特定的外在特征（如建筑物、標識、領導人、組織機構、人員行為、重大事件）或親身感受等得以體現或者強化的，所以把企業形象識別（CI）中的某些成功手段引入政府形象建設就是值得認真考慮的。例如可以通過提煉政府理念的精華、設計政府的形象標識、進行重大事件的整體策劃甚至包裝政治領導人等方法來塑造政府形象的傳播特征。其中在現代社會，政府領導人的形象對政府整體形象具有尤其突出的示范和識別作用。海瑞克·史密斯在其榮獲普立策獎的著作《權力游戲》中感嘆：“今天選民們決定對政客的支持，不是看政策的內容，而是由他們對政客的感覺來決定，像政客的信念、感情、品德及工作熱忱等”，“他們尋求一位銀幕的英雄”.[6]從這個角度我們才能理解一些看起來極端但在西方卻是家常便飯的例子，如為了突顯里根總統的臉部，形象設計師決定更換白宮橢圓形辦公室的米色窗簾，而以2萬美元裝設一套燈光設備，以加強窗外花園的背景光線，使總統看起來年輕了10歲。[7]在這一相互關聯的立體結構中，公眾判斷政府形象優劣的前提是對政府合法性的認可程度（這種合法性很可能是政府灌輸的），基礎是政府運作的有效性程度（政府宣揚的、公眾感受的），直接觸動是政府能夠識別的外在特征與表現等。但是由于政治系統對于多數公眾來說是一個“黑箱”，人們無法直觀其內里的要素、結構和運行機制，而只能通過其外在行為表現及其社會效果來判定，而實現這一切的最后落腳點卻是傳播（包括策劃與溝通）。

因此，政府的傳播能力作為一個十分重要的影響因素即操作中的關鍵環節必須單獨強調。沒有傳播就沒有政治和政治生活，但政治傳播不同于其他傳播，它不追求商業上的盈利，但追求政治意見的有效傳達和正確灌輸；不強求表面的順從，但卻著力于理想的引導和內心的控制、人心的歸向。通過傳播恰到好處的展示政府的作為，是現代社會政府改變公眾認知和評價態度的最重要的手段。在美國，“大眾傳播早已成為美國政治生活的中心部分。凡是關注近年來總統選舉的人誰也不會否認，電視是總統候選人用以亮相并宣傳自己見解的重要工具。”[8]從政治心理學的角度看，公眾對政府形象的態度可分為三個階段：1、對象評價：以一種預想的感情或情感，按某種方式去體驗對象；這種“測定現實”的功能是十分重要的。對許多人來說，愛祖國或愛國主義就涉及到這樣一種態度情結，它可以使人不去批評政府的政策。

2、社會適應：為了支持或反對某個對象，它被想要做的事情所激勵。

3、外化：通過采取與外在事件有關的某些態度和立場來表達內在心理動力的過程。[9]這樣我們便可以把塑造政府形象的基本策略定位為：引導公眾形成相對一致的評價標準；確立合法性信仰；通過政績的實現來抑制公眾的不滿和得到公眾對決策的支持；最終贏得強大的和普遍的好評。在實施這一策略時，應該把以形象導入為主體的傳播置于極其重要的位置。

根據影響政府形象的諸個要素和公眾認知的三個階段，我們把政府形象建設區分為三種類型。

第一類，稍有美化傾向的政府形象建設。其核心是合法性構建，并對還不充分的政府有效性給予美化。適用于新組建的政府和急需大規模改造的政府。

政府從一開始就必須尋求可資利用的意識形態資源，構建合法性信仰。如通過訴諸道德、倫理、思想意識等的說教和灌輸，用各種方式贏得民眾對憲法的忠誠，對制度框架的認同，對政府成就的贊美。它塑造人的體驗方式，捕捉人的想象力，撫慰人的情感，是一種善意的支持的蓄積。這種心理建設的過程一旦深入人心，可以轉化為政治系統的巨大支持力量。政府可以耗費較小的成本取得較大的成效。合法性信仰可以彌補不良的政策績效，這是政治學的經典命題之一。[10]從操作的角度看，政府應當通過調查，分析造成政府在公眾中印象不深或形象扭曲的原因，盡快強化政府形象建設中的薄弱環節；在政策輸出時輔以強大的傳播攻勢，力爭在短期內爭取到公眾最低限度的支持合力。在這種類型中，政府對自身形象的定位不宜過分理想化，合適的態度是使政府的作用與其能力相符，避免最大的危險或損失。

1、當政府能力很脆弱時，政府如何進行干預以及在什么地方進行干預就需要仔細研究。如果試圖在缺乏資源和能力的條件下辦過多的事，結果往往適得其反。將精力集中于基礎性工作會提高政府行為的有效性。世界銀行的專家們通過廣泛的實證研究后發現，有五項基礎性任務處于每個政府使命的核心地位，即：建立法律基礎；保持非扭曲性的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；投資于基本的社會服務與基礎設施；保護承受力差的階層；保護環境。[11]如果這五項任務完不成，就不可能取得可持續的、共享的發展，政府建設自身形象的努力就可能付諸東流。

2、對政府的“產品”進行宣傳甚至包裝，必要時還要有廣告形式。政府的產品包括內涵于政府規章、制度和決策中的“福利、安全、自由”等[12]，也包括政府形象的有意識輸出。在適宜的條件下，確保對政府的重大決策進行廣泛的公共討論，充分了解受政策影響階層的意向；在可能的情況下，鼓勵公眾直接參與當地公共物品和服務的設計、實施與監督等。

第二類，略帶功利傾向的政府形象建設。其核心是通過持續有效的政策績效來換取公眾的認可與支持，并有余力在政府識別體系的建立方面多下功夫。適用于已站穩腳跟，正推進經濟發展和社會進步的中期政府。

在這種類型中，政府應當通過了解公眾的利益需求，出臺容易贏得廣泛支持和迅速取得政績的公共政策，即在政治體系的資源輸入一方，增加支持的力量，減少壓力。慣常的做法是對應特定的政策輸出，使特定的人群受惠，從而把壓力階層或政府的反對力量轉化為支持力量。

政府還需要根據變化了的社會經濟職能，進行必要的機構重組，補充高素質的行政人員，輸出體現效率與公平原則的行政決策。政治家們通常都有強烈的愿望試圖通過重振公共機構活力來提高政府運行的能力，這種做法既十分普遍，又非常艱難，因為在此過程中，官僚機構本身會作為最大的既得利益集團，產生維持現狀、拒絕變革的惰性和阻力。“政府機構中分配上的深層次沖突和制約可以最好地解釋許多國家改革失敗的原因”，[13]對此，世界銀行的年度報告中根據各國實踐，提出了三條對策，即建立有效的法則與限制措施（在核心的政府機構中確立正確的制約機制，通過縮減隨意性的權力來減少腐敗）；引入更大的競爭壓力（在包括聘用、晉升、政策制定以及服務提供的方式等領域引入更為激烈的競爭機制）；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與等。[14]第三類，充滿理想傾向的政府形象建設。其核心是通過互動的傳播，使公眾與政府之間達成默契與充分的信任，在高度發展的社會經濟背景下，民主與自由的觀念和行為甚至已經與政治體系融為一體。適用于已經成熟的政府，即牢牢控制國家政局，政策穩定、支持力量強大的政府。

在這種類型中，政府形成一個相對透明的系統，內耗減少到低點，輸入輸出暢通，政府的行政效率和人員素質達到優化。政府要在已有的良好形象基礎上審時度勢，主動進取，順應歷史潮流，反映公眾意愿并通過向公眾提供優質的公共產品來引導和推進民族國家和社會的全面進步，實現多數人的幸福理想。

當政治穩定基本實現以后，發展就成為一種理想，甚至一種新的意識形態，對后發展國家尤其如此，它是人民實現自己美好愿望的手段，也是政府得以繼續發揮作用的重要前提。因為改變現狀向前發展的原動力只能由政府來提供。因此，政府必須組合成一個具有強烈前導意識和民族責任感的現代化領導集團，充分地、積極地、合理地、有效地利用政府公共權力，制定并推進國家全面發展的戰略計劃，調動、開發、獲取和優化資源，并在此基礎上達成政府形象的更加健全和完善，最終成為一個民主的、親市場的、公正的、責任的、具有理性和較高生產力的、法治的理想政府。[15]

上述三種類型的粗略劃分，不代表時間上必然的序列，更象一種邏輯上先后的設想。在實際生活中，它們可能互相纏繞，或略有側重。

注釋：

[1]查爾斯·林德布洛姆著《政治與市場：世界的政治-經濟制度》，上海三聯書店和上海人民出版社1994年版，第26頁。

[2][11][13][14]參見世界銀行1997年世界發展報告《變革世界中的政府》，中國財經出版社1997年版，第15頁、第4頁、第13頁、第7~11頁。

[3]參見戴維·奧斯本與特德·蓋布勒著《改革政府》，上海譯文出版社1996年版前言。

[4][5][12]阿爾蒙德，小鮑威爾合著《當代比較政治學——世界展望》，商務印書館1993年版，第49頁、第49頁、第149頁。

[6][7]參見海瑞克·史密斯著《權力游戲》，中國言實出版社1997年版，第338~340頁、第352頁。

[8]德·丹尼斯著《大眾傳播通論》，華夏出版社1989年版，第4頁。

[9]威廉·F·斯通著《政治心理學》，黑龍江人民出版社1997年版，第44~46頁。

[10]參閱西·馬·李普塞特著《政治人：政治的社會基礎》，上海人民出版社1997年版，第56~66頁。

[15]參見胡寧生主編《中國政府形象戰略》，中共中央黨校出版社1998年版，第57~58頁。