導語：農地產權制度市場化改革論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國現行的農地產權制度安排是城鄉兩大利益集團博弈的直接結果。我國9億農民政治權力弱小又缺少正當權益的法律保障，目前以任何借口阻撓農地私有化改革的企圖，都是為了繼續維護地方工業發展和城鎮化的需要。下一步繼續深化農地產權制度市場化改革的最大障礙，除了城市利益集團不輕易放棄廉價占用農地資源的制度性“路徑依賴”之外，還長期得到了把持著話語權的政府決策人物和理論界人士的大力支持。其主要觀點包括：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農民兩極分化、土地的公平與效率、土地的福利化分配與國家糧食安全、土地私有化將會提高基礎設施建設成本等。從國家意識形態影響和制約我國農地產權制度創新的視角入手，進一步澄清理論上長期存在的一些認識誤區，具有極其重大的現實意義與實踐作用。

關鍵詞：農地產權；農民私有制；集體所有制；復合型產權結構；國家意識形態

20世紀50年代中后期，中國確立的農地集體所有制在黨內、黨外曾引起多次爭論。由于當時的思想認識很不一致，尤其是對后出現所謂的"兩個積極性，兩極分化，兩條道路"等做出極端錯誤的判斷，使這一制度模式不斷地延續下來，由此造成農地平分機制始終發揮著政策主導的地位，而市場機制配置資源的基礎性作用又幾乎失靈[1，2]。我國經歷了多次的農地制度變革，都沒有從根本上解決農民的土地財產權問題。其主要表現是：（1）以傳統村落為單元的歷史地域界限始終沒有發生根本性的變化；（2）平分土地直接刺激農村人口快速增長，反過來又加劇人地矛盾激化，造成農地經營細碎化、報酬遞減和邊際效益下降；（3）農地集體所有權單向轉移為國有土地，嚴重侵犯了農民正當的權益；（4）國家把幾億農民長期禁錮在有限的耕地上，極大地制約著農村勞動力就業和農民收入增長；（5）憲法和法律嚴格禁止農地買賣與流轉，使資源配置的市場機制失靈[2]。這種農地產權制度安排，是城鄉兩大利益集團博弈的直接結果。我國9億農民的政治權力弱小又缺少正當的權益法律保障，目前以任何借口阻撓農地私有化改革的企圖，都是為了繼續維護地方工業發展和城鎮化的需要。下一步繼續深化農地產權制度市場化改革最大的障礙，除了城市利益集團不輕易放棄廉價占用農地資源的制度性“路徑依賴”之外，還長期得到了把持著話語權的政府決策人物和理論界人士的大力支持。其主要觀點包括：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農民兩極分化、土地的公平與效率、土地的福利化分配與國家糧食安全、土地私有化將會提高基礎設施建設成本等。這使我國現行的農地集體所有制已經成為一個敏感的政治話題，以至誰都不敢去觸動它、改變它。

其實創建現代的農地產權制度的基礎和前提是明晰產權主體。它主要由四項基本制度構成：第一是產權界定制度，第二是產權配置制度，第三是產權運營制度，第四是產權保護制度。其中，產權界定是基礎，產權配置是核心，產權運營是手段，產權保護是保障[3]。中國幾千年來的農地產權制度，都是以私有制為主導，即全部耕地歸屬地主和部分農戶所有，非耕地一般屬于國有不加入產權流動的領域[4]（P96-97）。這種復合型的農地產權結構，包含著一些合理的成分：（1）不管是地主或自耕農的私有土地，還是皇室的國有土地，其產權都是比較清晰的，它具有一定的自我保護功能；（2）國家允許私有土地買賣和轉讓產權，它具有適度的規模經營流轉機制；（3）土地租佃制經營方式給農民提供多種選擇的機會，它具有一定的市場競爭激勵機制；（4）一般農戶迫于人地矛盾壓力會適當限制其家庭規模過度的膨脹，它具有一定的人口增長約束機制。（5）公益性土地資源歸國家所有，它具有合理利用自然資源的保護機制[1]。馬克思曾經指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理的情況下，森林的經營才有時在某種程度上適合于全體利益。”[5]（p697）正因為這樣，農業合作化以后一部分農村基層干部和農民群眾多次冒著"殺頭"的政治風險搞"包產到戶"試驗，就足以證明"農地私有、家庭經營"是中國古代的農耕文明和傳統的土地文化一個重要特征。因此“在倒掉洗澡水的時候，一定要注意保護好孩子”。

人們禁不住要問：土地，作為傳統農業文明的第一生產要素，曾經給人類帶來長期的安寧和保障，緣何會在當今的中國變成這般模樣？我國加入WTO后，為何至今沒有把農地產權制度與世界接軌？這正像諾思先生所言，一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種“自動鎖定”的狀態，初始的制度設計會強化現存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難[6]（p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根據唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根結底是現實生活的生產和再生產。……但是對歷史斗爭的進程發生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭形式的，還有上層建筑的各種因素”，其中政權是主要成分，由國家新政權確立的憲法和各種法的形式以及所有這些政治的、法律的和哲學的理論又占據著主導地位，“否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[7]（p695-696）由此可見，我們從國家意識形態影響和制約著我國農地產權制度創新的視角入手，進一步澄清理論上長期存在的一些認識誤區，具有極其重大的現實意義與實踐作用。

一、堅持農地集體所有制：理論上的一些認識誤區與實踐中的一波三折

中國現行的農地集體所有制已經延續了長達半個世紀。這種“產權殘缺或主體缺位”的農地產權模式完全是人為造成的。從第一次土地革命戰爭開始直到新中國成立初期的這一時期，盡管我黨已經接受了馬克思主義的基本原理且受到蘇聯十月革命勝利后的重大影響，但是，以為代表的第一代中央領導人在實踐探索過程中，又十分尊重自己的國情和幾千年來積淀下來的傳統土地文化。譬如，由我黨最早制訂的《井岡山土地法》曾規定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以鄉為單位，分配給農民共同耕種，禁止買賣。”因為“這是1927年冬天至1928年冬天一整年內土地斗爭經驗的總結，在這以前是沒有任何經驗的。”[8](p37)所以在當時我黨只能照搬蘇聯的“集體農莊模式”。然而就在這個土地法制定后的第四個月（1929年4月），我黨在制訂《興國縣土地法》時，“內容有一點重要的變更，就是把‘沒收一切土地’改為‘沒收一切公共土地及地主階級的土地’，這是一個原則的改正。但其余各點均未改變，這些是到了1930年才改變的。”[8](p40)1941年，在為延安出版他的《農村調查研究文集》所做的序言中，又特別指出：“這個土地法有幾個錯誤：（一）沒收一切土地而不是只沒收地主土地；（二）土地所有權屬政府而不是屬農民，農民只有使用權；（三）禁止土地買賣。這些都是原則錯誤，后來都改正了。關于共同耕種與以勞力為分配土地標準，宣布不作為主要辦法，而以私人耕種與以人口為分田標準作為主要辦法，這是因為當時雖感到前者不妥，而同志中主張者不少，所以這樣規定，后來就改為只用后者為標準了。”[8](p37-40)這充分說明了，我黨在早期確立的方針和政策即依靠貧雇農、聯合中農、限制富農、消滅地主階級、變封建土地所有制為農民的土地私有制，既適合中國的國情又符合農民的特點。建國后制定的《中華人民共和國法》和新中國第一部《憲法》都明確規定：國家依照法律保護農民的土地所有權和其它生產資料所有權，允許土地買賣、出租、典當、抵押、繼承、贈與等。可見，新中國農民的土地財產權利是受到憲法和土地法律制度保護的、并不存在理論認識上的爭議。因此，它真正把土地的經濟、政治、社會三種功能有機地結合起來，既為建國初期迅速恢復和發展農業生產起到了巨大的推動作用，又為我國積極地培育農地產權交易市場和發揮市場機制配置資源的基礎性作用，提供了一個相當寬松的微觀制度基礎。

然而到20世紀50年代中后期，由于國內外一系列重大歷史事件的推動，促使的思想意識發生了“急轉彎”。他在《關于農業互助合作的兩次談話》中，多次指出：“總路線就是逐步改變生產關系。……在三畝地上‘確保私有’，搞‘四大自由’，結果就是發展少數富農，走資本主義的路。……為什幺法律上又要寫呢？法律是說保護私有財產，無‘確保’字樣。現在農民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農民賣地。辦法就是合作社。互助組還不能阻止農民賣地，要合作社，要大合作社才行。”[9]（p298-307）于是，從互助組→初級社→高級社→“這種由具有社會主義萌芽、到具有更多社會主義因素、到完全的社會主義化的發展道路”，從根本上改變了農民的土地私有制。大量的歷史事實表明，自然村是鄉民共同生產、共同生活的最后界限，超過這一界線便超越了農民正常的心理承受能力[10](p138-139)。我國在經歷“三年自然災害”的嚴峻考驗之后，中共八屆十次全會又通過《農村工作條例修正草案》規定：生產隊是中的基本核算單位。生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。這一規定更加明確了生產隊的農民集體土地所有權，有利于保持時期的農地權屬穩定。同時，它存在著嚴重的制度性缺陷：一是預先設置的“農民集體成員權”，使農地集體產權的主體變得模糊不清；二是禁止土地買賣與流轉，造成農業勞動生產率不斷地下降；三是賦予縣級政權處置農村集體土地的權力所造成的“一平二調”；四是農地集體產權往城鎮國有土地單向轉移，造成全國耕地總量減少。

20世紀70年代末80年代初，農民自發搞“大包干”試驗又受到當時的特殊政治環境影響，既沒有理論支撐又缺乏法律規范和保護，并沒有從根本上解決農民的土地財產權問題。而政府決策者竟然把它概括為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，向中央建議“作為今后一個時期內農村經濟的一種比較規范的形式加以確認”[11]（p147-169），向世人宣稱：“中國共產黨領導億萬農民創造出了一個中國自己特色的模式——家庭聯產承包、土地集體所有”[12]（p132-146）。直到黨的十五屆三中全會召開，家庭承包經營仍作為農村集體經濟內部的一個經營層次，要求不能把家庭承包經營與集體統一經營割裂開來、對立起來[13]（p59）。以至全國第二輪土地承包實質是以行政村發包為主。譬如，1978年與1962年相比，農地歸公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生產大隊的比例由4.1%上升到9.7%，生產隊的比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。從總體上看，這一時期的農地權屬是比較穩定的。1978年到1987年的短短10年間，村民委員會占有集體土地的39%，上升了30%，村民小組只占有集體土地的65%，下降了31.1%[15]。目前，我國的行政村普遍占有集體土地的70%以上，村民組占30%。據有關專家估計，1952～1990年農民為國家工業化建設貢獻資金達9516億元（馮海發，李微）。改革開放以來，農民以交納承包地的“稅租費”等名義凈流失資金達15000億元（遲福林）。特別是1987年到2002年興起的“圈地熱”，直接剝奪農民的土地凈收益高達30000億元（陳錫文，韓俊，葉興慶）。這都是我國長期地堅持農地集體所有制惹的禍！

黨的十六大已經明確地提出，要大力“發展產權、土地、勞動力和技術等市場。放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，以造福于人民。”十六屆三中全會《決定》又進一步提出，要“按照歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的基本原則，建立和完善現代產權制度。”我黨在重大的理論問題上已經突破許多陳規，9億農民又對農地產權制度安排具有強烈的要求，“如果國家給農民以土地的所有權，他們會把沙漠變成綠洲；如果讓農民以租賃的方式來經營土地，他們又會把綠洲變成沙漠。”[16]（p343）中國下一步的農地產權制度改革，一定要立足全國現有的土地所有權分布情況即國有土地占53.17%，農村集體土地占46.18%，尚未確定權屬的土地占0.65%[17]（p38），并堅持賦予農民的土地所有權與財產權相統一的立法原則，首先以2.4億個農戶宅基地作為農地產權私有化改革的突破口，建立一種復合型的農地產權制度，即農戶的宅基地和農業耕地一律歸農民私有，公益性土地資源包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等歸國家所有[1，2，18，19]。

二、土地“公平”與“效率”的問題：一個烏托邦式的理論解決方案

公平與效率，作為人類的基本價值取向是衡量一個國家社會經濟發展與進步的重要標志。我國長期以來偏重于追求理想主義的“絕對平均”，而實際上全國各地農民人均占有的土地起點既不公平，又導致土地資源利用效率呈下降趨勢。總之，這一烏托邦式的理論解決方案，只會誤導高層決策者的視野，延遲我國進一步深化農地產權制度改革的進程。

（一）土地“公平”與“效率”的關系問題，既受到一定的社會政治制度影響，還取決于市場機制作用發揮的情況。在中國歷史上，封建政府每一次進行較大規模的土地政策調整，一般會制定全國各地統一的標準，用"計口授田"辦法滿足農民平分土地的要求。戰國初期魏國相李悝稱："今一夫挾五口，治田百畝。"唐代"百畝授田制"規定：凡是有勞動能力的農戶，都可以領取百畝之田耕種，勞動力與土地是相同的比例結合在一起。這種“均田制”是封建統治者對農民許下的承諾，從來沒有變成一種社會現實。然而，我國自秦漢至清末的二千多年間，凡是由私有土地向國有土地轉變，都會伴隨著社會的動亂與逆轉；國有土地向私有土地轉化，則會促使農業生產恢復和國家經濟繁榮。與此相適應，通過土地買賣與產權轉移，又使租佃制經營方式成為封建土地關系的主要內容。這說明，中國幾千年封建社會的土地分配調整與資源使用效率，始終處于一種流動狀態的變化中。

（二）20世紀50年代初期，中國共產黨領導下的全國性，是以鄉村為單位平分土地，沒有從根本上解決各地農民人均占有的耕地面積相差幾倍、幾十倍甚至上百倍的歷史地域限制。從嚴格意義上講，農民只是在同一村落內部占有土地相對的平均，而全國較大范圍內的土地分配起點很不公平。早在1943年發現，"在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民陷于永遠的貧苦"[3]（p931）。令人玩味的是，建國初期的又使我國傳統的農業社會得以完整保留、不斷延續和長期固化。因此，在結束以后，由于各地農民擁有的土地數量存在著很大差異，每個農戶掌握農業生產技術及管理水平、資本積累、心理需求、價值取向又不一樣，這必然要求農業生產要素自由流動和重新組合。但是從1953年下半年到1956年末，在不到3年時間里就在全國范圍實現了高級合作社，又把農民剛剛得到的土地、農具及其它生產資料都“歸大堆”了，“共產”了[21]。這樣，直到今天我國土地“公平”與“效率”的關系問題，也始終從根本上沒有得到合理的解決。

（三）不管是判斷土地“公平”的社會價值標準（主觀上），還是衡量土地“效率”的經濟指標（客觀上），其相互矛盾性是顯而易見的。因為，對土地“公平”與“效率”的關系取舍偏重不同，將會直接影響到國家土地法律制度和相關的政策制定。目前在我國理論界或政界，要幺主張土地所有制“非公即私”，要幺主張“起點公平或效率優先”，要幺堅持“土地集體所有、農戶承包經營”的折中主義，都缺乏合乎國情實際的準確判斷和數量分析的科學依據。現在的全國耕地面積只有18.51億畝，人均為1.43畝，不足世界人均占有耕地水平的40%。近7年來，我國總耕地面積減少了1億畝，人均只剩下1.2畝左右。已有1/3的省份人均耕地面積不到1畝，有660多個縣人均耕地面積不足0.5畝，而聯合國確定的土地對人口最低生存保障線是不低于0.8畝。在這種情況下，何談土地的“公平”與“效率”呢？從國際比較分析看，中國農業從業人數是美國的123倍，農業勞動生產率卻不到美國的1%。為什幺會存在如此大的差距呢？其實，恩格斯對“小農”的概念是這樣表述的：“小農，是指小塊土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，這塊土地既不大于他自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養活他的家口的限度。”[22]（p486-487）后來，列寧在研究19世紀末至20世紀初的俄國土地問題時，曾做過一個推算：假定一個農戶至少要有15畝土地才能夠維持最基本的生存條件，那幺俄國就有4/5的農戶長年過著半饑餓的生活。而對于擁有一小塊份地（15畝以下）的農民，他們不僅把自己長年束縛在有限的耕地上，而且又不能依靠它生存，所以陷于極端貧困的境地。總之，“在俄國，不僅地主土地占有制是中世紀式的，而且農民份地占有制也是中世紀式的。”[23]（p191）由此可見，中國的9億農民長期走不出陷于貧困的泥潭，根源在于他們人均占有的社會經濟資源比例太低。這是我國新時期正確地處理公平與效率關系問題的實質和核心。

三、"土地集中兼并"與"農民兩極分化"是人為設置的一個理論陷阱

解決中國現實的土地問題，必須重新認識歷史。國內史學界對于“農地私有→自由買賣→集中兼并→兩極分化→農民戰爭→王朝更替”這一組抽象的歷史公式，已經被看成是定論。它是否符合中國社會的歷史真實，是否合乎經濟發展規律的一般邏輯呢？回答當然是否定的。

1.這一歷史推論主要依據是舊中國的土地占有情況差距懸殊，即10%的地主和富農合計占有土地的70%～80%，而90%的農民僅占有20%～30%。這是中國共產黨沿用國民黨政府1927年公布的估計數字，并不符合歷史的真實性[24]。新中國成立后，我黨在制定《法》過程中，通過實際調查得出的數據是，農民在前夕占有耕地的50%～72%，地主和富農僅占28%～50%，除個別鄉村之外很少超過60%[25]。根據國內外學者最新研究結果表明，20世紀二三十年代，中國的農戶有大約70%擁有部分土地，失地農民只占30%[26]（p113）。當時的全國平均地租率僅為40%～50%[27]（p44）。而導致出現“土地集中兼并”或“農民兩極分化”的真正根源是政治強權，也不在于農地產權的買賣與流轉。

2.這一歷史推論與我黨的價值取向基本上是一致的。因為“共產黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制。”[28]（p286）事實上由我黨領導的中國土地革命以及發動農業集體化運動，都是服從、服務于政治目的而非經濟的動因。它的基本特征是強制性制度變遷[29]（p40），主要依靠政治組織和國家意識形態去推動[6]（p1-4）。因此，始終認為：中國封建土地制度經常使農民把其收獲物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉獻給地主階級享用，“地主階級這樣殘酷的剝削和壓迫所造成的農民的極端的窮苦和落后，就是中國社會幾千年在經濟上和社會生活上停滯不前的基本原因”[30]（p587-588）。從延安時期創作的歌劇《白毛女》到“”期間又塑造出“收租院”，又一次更比一次顯得夸張和虛假[31]，以至“”期間階級斗爭“年年講、月月講、天天講”。“土地集中兼并論”或“農民兩極分化論”，就是在這種特殊的政治環境下，才得以家喻戶曉、深入人心。但是，政治運動終究不能代替經濟規律，科學的與虛假的意識形態根本區別就在于理論與事實是否一致。

3.這一歷史推論與中國土地資源分布結構和現實的國情也是不一致的。我國山地占國土總面積的33%，丘陵占10%，高原占26%，盆地占19%，平原僅占12%。受客觀地理條件限制和人地矛盾壓力，再加上中國農民“諸子分家”的習俗制約，我國歷史上從未出現過土地高度集中的現象。特別是近代以后，長江三角洲和珠江三角洲等農村地區已出現土地偏向于自耕農集中的趨勢，經營方式具有相當的靈活性和比較高的效率[32，33]。更何況當今的9億農民不再守著“一畝三分地”生活了。我們繼續把土地看成是農民的第一生產要素或生活保障，這種認識已經顯得不合時宜。

4.這一歷史推論與現實的情況也有很大的出入。譬如，日本人均耕地面積僅相當于中國的1/3。為了防止農地集中兼并現象的發生，日本政府于1952年制定的《農地法》規定：每個農戶土地規模最高限額為3公頃，嚴格限制農地產權轉移。在1961年制定的《農業基本法》中，日本政府大力提倡農民轉讓土地和集中，還提供優惠貸款幫助農戶購買土地。即使這樣做，日本農戶的土地經營規模從戶均0.8公頃擴大到1.2公頃經歷了35年[34]。特別是1980年至1993年的14年間，正是日本工業化和城市化發展的“黃金時期”，農地規模"純集中度"只提高了11.1%[35]。可見在工業化和城市化發展水平很高的國家，農地規模擴大并不像一些歷史學家說的那樣危言聳聽。再如，我國臺灣與大陸同步實行農民土地私有制，1991年臺灣當局實施的《農業綜合調整方案》，拋棄了“農地、農有、農用”的基本方針，完全放開對農地利用的限制，允許農民買賣和轉讓土地[4]（p94-96）。從1968年到1997年的30年間，臺灣農業人口的比例由41%下降到10%，農業勞動生產率上升了400%。但是，臺灣的戶均土地規模僅為1.1公頃，并沒有比以前擴大多少。其辦法是“代耕制”，即一個農戶通常要承擔十幾戶的田間勞動，主要依靠機械作業來提高農業勞動生產率。20世紀90年代初期，臺灣農業80%的田間勞動仍由“代耕制”完成，并沒有出現西方發達國家一個農場占有幾百畝甚至上萬畝土地的現象[36]。這使我們更加清醒地認識到，繼續深化改革農地產權制度的重要性和緊迫性。

四、"土地福利化分配"與"確保國家糧食安全"果真是兩全其美的妙計嗎？

20世紀90年代以后，中國政府一直把土地作為9億農民的生活保障和確保國家糧食安全的社會政治問題來看待，忽略了"積極采取更加有力的綜合措施，努力構筑農民收入持續增長的長效機制"的治本之策。顧名思義，所謂社會保障是指政府、社區、企業或其它中介組織向公民提供的養老、醫療、失業、救助等服務，對于農民來說，這是他們應該得到的權利。假如國家提供社會保障只是為少數市民服務，那就根本不叫社會保障。過去，曾嚴厲批評過國家衛生部是"城市老爺部"，只為少數市民服務而不替農民著想；現在，政府又把土地作為農民惟一的社會保障措施，這是為國家開脫向9億農民承擔社會保障的責任和義務。改革開放以來，東南沿海地區在很大程度上是把土地看成資本投資，這里的農民不再以土地為生，中西部糧食主產區的農民種地賠錢，又變成一種經濟負擔。在這種情況下，一方面強調在還沒有其它手段可代替土地作為農民的社會保障時，穩定農民對土地的承包權就是穩定農村社會的一項帶有根本性的重大措施；另一方面強調在解決人地矛盾問題上，要堅持"效率優先，兼顧公平"的原則，主要應通過發展二三產業、發展小城鎮，逐步減少農業人口，引導土地使用權在農戶之間合理流動，運用市場機制促進生產要素流動，這是治本之策[13]（p61-66）。這種看似"兩全其美"的土地政策設計方案，其實是"自相矛盾"的，只會貽誤我國農地產權制度市場化改革的進程。因為，即使到2030年，中國的農民人口仍將保持在8億人左右，這期間的耕地面積還會減少5450萬畝，人地矛盾只會加劇而不可能得到緩解。因此，試圖“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，既不能從根本上解決農民的土地產權問題，又會影響資源配置效率的提高，可以說公平與效率兩者都不能兼顧。

時下，理論界的一些人士認為，中國政府推行農地私有化改革將難以確保13億人口的糧食安全問題。這種推論是完全沒有依據的。近年來，我國農村土地撂荒的場面是驚人的：從非農產業發展迅速的東南沿海地區到中西部糧食主產區，從邊際產出率偏低的高寒山地到旱澇保收的基本農田，從季節性拋荒發展到經常性拋荒……照此繼續發展下去，中國的糧食安全問題還能夠確保嗎？因此，21世紀中國新的國家糧食安全觀至少應包括：全球開放觀、市場調節觀和結構與總量觀等內容[37]。今后我國解決糧食問題的根本出路，在于充分發揮市場機制的基礎性作用，促使土地、勞動力、資本、技術、信息、管理等生產要素流動，充分發揮新時期的9億農民首創精神和超強可塑性[38，39]，增強農地資源合理利用的彈性系數，提高糧食綜合生產能力（另文專論）。加入WTO后，中國政府對農民仍有很大的支持空間，若按現在的農業稅費與微量允許合計為3000億元，相當于“黃箱補貼”水平的10倍[40]（p34-41）。因此，當務之急是繼續加大國家對種糧農民的直接補貼，把中央財政資金落實到位，讓農民在家賺錢比外出打工顯得更容易一些。

五、改革國家征地制度必然會導致基礎建設成本提高嗎？

國內一些學者提出，農地私有化將使9億農民對國家政府征用土地“漫天漲價”，造成公共基礎設施建設成本大增，以至影響到國民經濟發展的速度問題。這種擔心也是多余的。眾所周知，新中國制定的第一部憲法中明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其它生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”這說明，農民的土地私有權開始就受到國家憲法的某些限制，政府保留了對農地最終的處置權。2004年3月，由全國人大十屆三次代表大會通過的憲法修正案第二十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第二十二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”與此同時，由于長期堅持農地集體所有制，還形成一種特殊的國家行政權力行使，即地方政府可以無償的、無限期的征用農村土地，有時甚至連個別鄉村干部把集體土地賣掉之后，農民還不知道是怎幺回事。可見，我國當前應當特別關注的問題是，必須徹底改革國家征用土地制度，要突出“公平補償”和“正當補償”的原則，切實加強對政府征地權力的限制，以阻止農業用地的大量流失。美國和其它西方國家都實行征用土地立法的方式，運用市場機制形成征地的“公平價格”，來征購私人的土地進行公共工程建設。這一制度的形成，又是以私有土地財產權神圣不可侵犯為基礎。它不但保護了被征地對象正當的經濟權益，而且還可以讓公民監督政府經營公用土地的實際效果，促使公共基礎設施建設質量不斷提高，從而使土地私有制與政府公共財政及社會公益事業之間形成相互制約的反饋機制[41]。