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一、善治的語境：中國政府再造的背景分析

20世紀90年代，治理理論在西方國家興起，它提出了一套不同于傳統行政范式的治理理念和善治的制度架構，認為“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委員會：《我們的伙伴關系》，牛津大學出版社1995年版，第23頁。）善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式，強調政府與公民社會的合作，強調自上而下的管理與自下而上的參與相結合，強調管理主體的多樣性，并以謀求公共利益的最大化為最終目標，適應了行政“公民本位”、“顧客導向”和“服務理念”的要求，對全球化背景下各國政府的治道變革產生了重要影響。

那么，何謂善治？“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”（注：俞可平：《引論：治理與善治》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）善治的衡量標準主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界銀行和聯合國開發計劃署等有關國際組織提出的善治標準主要是八條，俞可平教授認為根據發展中國家的實際情況應再加上廉潔和穩定兩條標準。俞可平：《全球治理引論》，北京：《馬克思主義與現實》，2002年第1期。）從本質上講，善治是一種立足于公民社會，探究治理主體(主要是政府)建構一個什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產品和最優公共服務以實現公共利益最大化的行政模式。

90年代以來，隨著全球市場化的發展和市民社會的發育，在理性官僚制行政范式備受批評和“政府再造”呼聲漸高的背景下，治理和善治理論的影響不斷增大，治理“在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無疑義的‘時髦詞語’”。（注：〔英〕鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第55頁。）善治也為眾多的國際組織以及發達國家和發展中國家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用，成為政治學和行政管理學中耳熟能詳的話語，“90年代以來，在英語和法語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現頻率最高的詞語之一。”（注：俞可平：《引論：治理與善治》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）近年來，治理和善治理論在中國迅速發展，成為中國行政改革的前導性話語和有效的分析范式。正是善治理念的這種國際國內的普遍運用和善治行政的變革取向，使得“善治”成為中國政府再造的全球性、國際性的話語語境和分析背景。

改革開放以來，中國的治理結構正在發生深刻的變革。

第一，由計劃經濟條件下“黨國同構”、“以黨代政”的治理模式轉變為“黨政分開”、“黨執掌政”，這一轉變的重大意義在于，重新確立了政府作為社會治理和善治主體的角色和地位，并為政府治理作用的發揮和行政改革的推行開辟了政治空間。

第二，改革開放后，中國經歷了一個政府權力重新配置的過程，也可稱之為“權力歸位”的過程，主要表現在通過“政企分開”實現政府向企業放權，通過“發揮兩個積極性”實現中央政府向地方政府放權，通過“公民自治”實現政府向社會放權等。權力的轉移也意味著政府職能的轉化，面臨社會經濟結構復雜化、利益需求多元化和社會功能多樣化的社會轉型局面，“以層級節制方式運作和科層組織體系架構起來的政府系統……顯然是力不從心的，因此，需要將政府目前所承擔的技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會中介組織、社會公共服務組織和社會自治組織”。（注：李琪：《中國公共行政管理學》，上海人民出版社2003年版，第79、102頁。）權力的重新配置和歸位以及政府職能的轉化，保證了國家和社會利益實現格局的對稱性，為治理和善治的實施提供了工具性保障。

第三，在經歷了20多年的改革開放與社會變遷之后，尤其是在市場經濟體制的確立和市場經濟迅速發展的促生與推動下，社會力量不斷增強，中國公民社會已初具規模。民營企業與民營經濟快速發展，社會中間階層正在形成，社會中介組織不斷發育，公民社區自治不斷擴大，公民的政治參與逐漸增加，所有這些都改變了中國以前的全能行政局面和單位治理模式，（注：應該說，改革開放以前的中國是單位制度的國家。所謂單位制度，是指自1949年中華人民共和國成立以來為了管理公有體制內人員而設立的組織形式。楊曉民、周翼虎：《中國單位制度》，中國經濟出版社1999年3月第1版。）為善治提供了現實基礎。正如俞可平所說，“二十多年的經濟體制改革，造就出大批具有獨立利益的企業、社會組織和個人，從而推動了公民社會的興起，公民社會的興起又引發原有的以‘統治’為特征的政治體制轉向‘善治’。”（注：俞可平，王穎：《公民社會的興起與政府善治》，北京：《中國改革》，2001年第6期。）

中國社會的轉型變遷與治理結構的深刻變革，為治理和善治理論提供了生長土壤，為行政改革的善治取向提供了基礎和條件。在這種善治的全球語境和中國已經具備的較為充分的善治條件下，中國政府再造的善治取向就顯得自然而然了。

二、官僚制的兩難：社會轉型期中國公共行政范式考察

馬克斯·韋伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政學發展歷史中的里程碑，在20世紀，官僚制以其形式合理性和技術化的設計在西方取得了極大的成功，克服了資本主義建立初期“政黨分贓制”所造成的政府動蕩和低效，適應了專業化的工業生產對專業化的政府職能所提出的要求，成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。

官僚制是適應工業社會的行政模式。它是以職能分工為基礎的層次分明、制度嚴格、權責分明的組織模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韋伯認為，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果。”（注：〔德〕馬克斯·韋伯：《經濟與社會》(下卷)，商務印書館1997年版，第296頁。）在20世紀，它作為一種理性和有效的政府體制，確實得到了充分的發展，因為“它一方面迎合了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學理性時代的文化認同。”（注：張康之：《超越官僚制：行政改革的方向》，長沙：《求索》，2001年第3期。）不但極大的促進了資本主義的發展，更成為西方不可或缺的政治文化符號，正如赫伯特·馬爾庫塞所說，“西方特有理念在一個物質和精神的文化(經濟、技術、生活行為、科學、藝術)系統中實現自身，而這個文化系統在工業資本主義中得到了全面發展。這個系統旨在一種特殊的統治類型，這種統治已成為現階段的命運：這就是總體官僚制政治。”（注：〔法〕赫伯特·馬爾庫塞：《現代文明與人的困境》，上海譯文出版社1989年版，第106頁。）

然而，隨著官僚制在全世界的發展和運用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來。“在20世紀后半葉，公共官僚制度不僅成為公共政策信息的中心和民主社會運作的主要政治決定因素，而且比任何機構都更清晰地表達了技術和信息精英的價值觀與民主的、大眾的價值觀之間日益增長的緊張關系。”（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政學》(第七版)，項龍譯，華夏出版社2002年版，第19、11頁。）其實，早在40年代，美國著名的社會學家默頓就曾分析過官僚制理論的一些弊端，主要有以下幾個方面：(1)人員過分地例行公事，不求創新；(2)機構臃腫，權力欲上升；(3)決策權威過度集中，造成管理惡性循環，降低組織效率；(4)過分強調專業分工；(5)機械地按規章辦事，不負責任。（注：轉引自彭和平、竹立家著：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版，第33頁。）

20世紀60年代以來，美國傳統官僚行政管理危機引發了旨在重塑行政思維與運行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革時代”。在這種背景下，治理和善治理論作為一種替論在90年代迅速興起，可以說，“西方治理與善治制度的實踐是對公共領域的危機或民主政治衰敗做出的拯救性回應。”（注：孔繁斌：《治理與善治制度移植：中國選擇的邏輯》，北京：《馬克思主義與現實》(雙月刊)，2003年第3期。）

然而，在西方行政發展過程中是歷時性的環節和問題，在中國卻成為一種共時性的壓力。目前中國的行政發展，不但面臨著官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚體制改革和行政范式轉變的大背景下，處于轉型時期的中國公共行政范式還面臨著是否繼續構建官僚制和選擇什么樣的行政典范的兩難。

首先，是毅然摒棄還是繼續構建的兩難。

官僚制作為一種適應工業社會的有效組織模式，應該說在仍然以追求行政效率為目標的發展中國家，或者說是向工業化轉型的國家還有著巨大的市場。中國屬于世界現代化進程中的后發展國家，同時又是以農業經濟為主的相對封閉和落后的國家。中國現在正向工業化方向發展，其主要任務是解放和發展社會生產力，改變落后的面貌。所以許多學者主張，應當建立與社會化大生產相適應的以追求效率為要旨的官僚制體制。然而，這一體制的建立對面臨著行政發展共時性壓力的國家來說，又是一個巨大的難題。阿爾蒙德曾明確指出，“建立和維持一個順乎民意而負責的官僚機構，是現代化和正在現代化的社會——資本主義社會或社會主義社會、發達社會或落后社會——的難題之一”。（注：[美]阿爾蒙德，小鮑威爾：《當代比較政治學》，商務印書館1993年版，第156頁。）

同時，中國在向工業化方向發展和積極建立理性官僚體制的過程中，西方國家又在極力批判官僚制，一場試圖超越官僚制的運動在20世紀70年代西方國家的理論發展與現實改革中勃然興起，新公共管理論、新公共服務論、治理與善治理論等一批新的理論模式紛紛提出，試圖成為官僚制行政的替代范式。正如美國行政學家彼得斯所說，“發展中國家的政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規則式的官僚制，而這些體制在工業化國家正在被廢棄”。（注：[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社2001年版，第10、10頁。）在這種情況下，正在建立和完善中的中國官僚制行政范式，是不是能夠強勁地支持并有力地推動中國的社會轉型，是不是能夠在工業經濟和知識經濟時代背景下，從容地回應信息技術的發展、世界經濟的一體化以及全球治理等一系列的挑戰，成為一個值得思考的問題。其實這是一個“跨越”還是“補課”的兩難選擇，如果選擇“跨越”，那么如何才能跨越這個行政發展中的“卡夫丁大峽谷”？如果選擇“補課”，那么在西方政府再造的今天，是“新課舊課”一起上，還是分階段有步驟地實行呢？

其次，是選擇效率行政典范還是民主行政典范的兩難。

理性官僚制行政體制以追求行政效率為目標，提供的是一種效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)。可以說，目前中國所推行的仍然是效率行政典范，其特點在于：(1)以提高政府工作效率為核心價值；(2)公共行政是國家意志與政策執行的工具；(3)管理主義的觀點，慣于運用行政手段解決有關問題；(4)為了實現行政目標，認為應該賦予政府更大更集中的行政權力。然而，效率行政典范存在明顯的不足和缺點，效率行政可能會忽視民主、公平、社會正義、行政責任等價值，忽略政策的制定和執行過程中的公民參與。（注：張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版，第367、367頁。）

自從上世紀60年代，以奧斯特洛姆教授為代表的一些學者認為，現代民主社會中，由于行政對決策的積極參與和對社會危機的積極治理以及社會最少受惠者對公平的切實需求，公共行政應建立起“民主制行政”的目標模式。從官僚制到民主制，奧斯特洛姆教授認為這是一個“哥白尼式的轉折點”。許多中國的學者認為，我國現在正經歷著一種深層次的社會轉變，“這種轉變的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一種基本社會典范的變革(Ferguson,1980)。因此我國的政府再造，必須適應這一社會典范的變革，確立新的治理典范和方式”，（注：張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版，第367、367頁。）必須從效率行政典范轉變到民主行政典范。其基本出發點是“將人民放在事物的中央”；強調政府政策的開放性，重視社會公民的參與；重視公共服務的公平和社會正義的實現；鼓勵多元模式并存共治等。

在我國目前所處的社會階段和行政成熟程度，到底應選擇哪一種行政典范？繼續追求行政效率，主張管理主義，是不是能夠適應中國日漸強大成熟的公民社會？效率行政能在多大程度上支撐日漸增多的公民參與？同樣道理，面對如此龐大的公民群體，中國的民主行政典范到底能在多大程度上實現？民主行政典范的轉向能不能適應我國由農業社會向工業社會轉變的效率要求？等等，都反映了我國在官僚行政體制改革的今天所面臨的行政典范選擇的兩難。

三、善治官僚制：新時期中國政府再造的路徑選擇

第一、善治追求與官僚制精神的耦合與互通。

官僚制與其批判模式——善治并不是截然對立的兩種行政范式，善治對官僚制的批判，實際上市民社會發展的需要，它體現了市民社會與官僚體制之間的緊張關系。為緩和這種緊張，需要對官僚體制進行某種革新。善治正是這樣一種理論。所以，善治和官僚制之間存在著價值互通，善治追求和官僚制精神在很多方面和很大程度上也能相互耦合。所謂“官僚制精神”，就是建立在“理性”精神支配下的法治觀念、公私分明觀念、崇尚科學的觀念和以功績為取向的價值觀念。這種精神是實現行政公平公正、維護行政管理秩序不可缺少的思想基礎。善治，首先理性的善治，政治的理性精神為二者的耦合架起了互通的橋梁；其次，善治講求的是政府與公民、政治國家與市民社會對公共生活的合作管理，而追求的卻是政府的合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等價值的實現，官僚制的理性精神、科學精神和法治精神無不為善治追求提供了實現基礎。最后，官僚制下，“追求效率”雖然成為一種“意識形態”，但官僚制是西方社會民主化過程的產物，對民主的追求仍是其內含的要義，當今的民主制度仍然建構在官僚體制之上。同樣，善治也是民主化進程的當然要求和必然后果，是當代民主新的實現形式。二者共有的民主價值蘊涵也是二者耦合與互通的重要方面。善治追求與官僚制精神的耦合與互通為中國政府再造的善治官僚制選擇提供了理論基礎和論證可行性。

第二、善治官僚制：新時期中國政府再造的路徑選擇。

善治官僚制的再造選擇，也是中國政治現實和行政現狀的要求。美國著名行政學家蓋伊·彼得斯指出：“對于體制轉換中國家和發展中國家而言，在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府。”（注：[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社2001年版，第10、10頁。）中國作為一個發展中國家，目前正在經歷著從傳統社會向現代社會轉型的歷史性轉變，官僚制形態還處于從前現代官僚形態向現代官僚形態的過渡時期，官僚制不足和官僚化程度低仍是中國目前的行政現狀。具體表現在：在組織體制上，科學合理的政府管理體制尚未確立；在行政方式上，依法行政程度低，人治色彩仍然很嚴重；在人事行政上，公務員制度仍然不完善，普遍缺乏公務員的專業化分工和與之相適應的專業人才；在行政文化上，缺乏現性精神，“官本位”意識嚴重，市場經濟的契約觀念難以植入以取代傳統封建社會的“主仆觀念”；等等。因此，“我們有個補課和創新、繼承和超越的關系問題，必須處理好”，“理由很簡單，事物發展有個先后順序，我們總不能在還沒有法制時，就開始批判法制的過繁過多，也不能在未開始專業化時，就批判專業人員國家問題”。（注：劉熙瑞：《當前國外行政改革的趨勢》，北京：《新視野》，1998年第1期。）我們必須立足我國的社會發展階段，積極回應全球行政改革的挑戰，設計我國行政體制的改革方向。

結合中國的行政現狀和善治條件以及全球行政改革的時代背景，筆者認為，新時期中國的政府再造不能是單純的“補課”，同樣也不能跨越官僚體制而追隨西方的新公共管理、新公共服務、民主行政等政府再造運動，而是要努力解決行政官僚制的構建和行政治理方式創新這一共時性的行政發展壓力，將治理和善治理論及其理念融入到官僚體制的構建中去，建立一種善治官僚制的行政體制和范式，這不失為新時期中國政府再造的路徑選擇。構建符合中國政治特色的善治官僚制政府，至少包含以下幾個方面的內涵。

1、將官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化追求結合起來，構建效率型正義政府。

官僚制將行政效率奉為政府行政的首要目標，它的一切組織設計與制度選擇都是以提高政府工作效率為價值核心，“而且效率只能在政治價值之外、技術理性之內去尋求，因此，這種效率只考慮以客觀的、可以計量的方法來達到目標，亦即只追求手段的合理性，而不考慮這種效率的外部社會意義，即目的的合理性，這樣只能使公共行政成為‘牧民之術’(administrationofthepublic)，而非為民的行政(administrationforthepublic)。”（注：李志勇：《從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換》，長春：《長白學刊》，2001年第5期。）善治卻恰恰彌補了官僚制的這一價值缺陷，它通過政府和公民對公共生活的合作治理，追求的是公共利益的最大化。社會公正或社會政策的包容性是善治的重要內容。它將政府視作手段，將人民視作目的，主張建立公正廉潔的政府，重視公共服務的公平、政府的責任和社會的正義。尤其在我國，善治就要主張經濟和社會發展應當以人為本，促進公平的、可持續的人類發展，體現在社會政策上就是應當致力于減少貧富兩極分化，保護弱勢群體利益，消除歧視性待遇，促進機會平等等。所以，應當將官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化的追求結合起來，這是因為，一方面，效率是行政獨有的品格，沒有效率的行政是失敗的行政；另一方面，效率不能作為目標追求，而應將實現社會正義和公共福利最大化作為價值取向，一切政策都要體現這一點。只有將兩者結合起來，建立效率型正義政府，才能更加有效地為人民服務。

2、將官僚制的專業化要求與善治的公民參與要求結合起來，構建參與型官僚政府。

官僚制的另一突出特點是官員隊伍的專業化和技術專家治國，專業知識與技術的重要性顯得尤為重要。官員是以所任官職為職業的，通常以全面的專門的訓練為先決條件，公務的管理工作要遵循一般規律，選拔、任用的人員必須具備相應的專業知識和技能背景。因此，“官僚制度是對技術以及與技術社會相關的復雜事物的一種不可避免的政治表述”。（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政學》(第七版)，項龍譯，華夏出版社2002年版，第19、11頁。）就西方國家實踐而言，文官制度以它職業化和專業化的優勢，克服了因政黨更替所造成的政府的動蕩和低效，保持了國家政治的穩定和政策的相對連續性，適應了工業生產對政府職能所提出的要求。然而，官員隊伍的專業化和技術專家治國卻造成了因行政專業化而將“理性無知”的社會民眾排斥在政府行政之外，社會民眾因行政信息與專業知識技術與行政官僚的不對稱而無法參與到行政決策過程中，“于是行政就‘失去了民主政治角色與公共特質，漸漸約化成只重視管理技術與量化方法，而對于有關公共生活的根本價值、目的、倫理，甚至理論，均缺乏反省，并常常自我局限為政策執行與管理的工具，因而忽視了公共行政對民主政治價值的捍衛，與公民道德生活的提升信念與領導使命’”，（注：李志勇：《從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換》，長春：《長白學刊》，2001年第5期。）這與當今民主行政典范的公民行政參與要求相悖。一個良性的社會是由良民和良官構成的，現代的政府治理過程是政府和公民的良性互動過程，公民的行政參與可以提高政府的代表能力和回應力，增強政府政策的合法性；同時“社會公眾的廣泛參與，是行政系統自身的發展與現代化得以加快的基本動力”。（注：李琪：《中國公共行政管理學》，上海人民出版社2003年版，第79、102頁。）因此，必須將官僚制的專業化與善治的參與要求結合起來，通過公開聽證、民意調查、專家咨詢等形式使公民參與到政府決策過程中，從而構建參與型官僚政府。

3、將官僚制的依法辦事要求與善治的法治要求結合起來，構建現代化法治政府。

嚴格的依法辦事是韋伯理性官僚制理論的重要支柱之一，韋伯主張，行政機構的權限范圍是由法律來規定的，政府必須依據法律在法定的范圍內行政。在善治的話語中，“法治的基本含義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。”（注：俞可平：《引論：治理與善治》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）可見，韋伯的官僚制理論將政府的依法辦事定位在政府職位、權限和行為層面上，可以說是政府“體制內的依法辦事”，而不是法治框架下的政府與社會的合作，更沒有涉及到政府“依法辦事”的權利價值取向層面，僅僅局限于效率取向層面。而善治的法治要求一方面強調政府職權法定和行為依法，另一方面，它更多的是強調政府法治的社會功能，將保護公民權利作為價值取向，因此，具有更高層次上的內涵。所以，善治官僚制政府的構建，就要將官僚制的依法辦事與善治的法治要求結合起來，實現從法定行政向依法行政的轉變，從靜態的法制要求向動態的法治過程轉變，真正構建現代化的法治政府。

4、將官僚制的組織設計理念與善治的透明性要求結合起來，構建穩定型小政府。

在官僚制的組織體系內，上下級之間有嚴格的等級分區。下級毫不動搖地和毫無例外的按指令去執行命令，形成金字塔式的等級制，每個官員對自己的位置都很清楚，都服從于理性權威。對我國官僚化不是的現實來講，韋伯理性官僚制嚴密精確的組織設計不但不應該受到抨擊，相反，則應該大力提倡，因為這種嚴密的組織設計在很大程度上打破了恣意專斷、職責不明、任人唯親的傳統組織結構，尤其對于我國政府克服“人治行政”的弊端具有重要意義。然而，我們在進行公共行政組織設計時，又不能建立一個龐大的官僚機構，必須本著精簡的原則建立透明穩定的“小政府”。小政府指的是政府機構的編制和人員的編制相對精干，這就要求：首先，減少官僚體制的等級鏈，使政府組織向扁平狀、彈性化轉變，這樣能夠迅速解決問題，提高組織效能；第二，將政府定位于“陽光之中”，推行“陽光行政”，一方面，政府內部的信息公開，避免行政官員的“暗箱操作”，另一方面，將政務信息及時通過各種渠道為公民所知，建立社會本位的開放式政府；第三，行政組織要按照職能需要和完整統一的原則進行設計，增強機構設置的科學性，從而保持政府組織的穩定性。最后，透明穩定的小政府的建設，要將“三小”“三大”有機統一起來，即將建立“小政府”要推行“大服務”，建立“小政府”要立足于“大社會”，建立“小政府”要支持“大市場”。將官僚制的組織設計理念與善治的透明性要求結合起來，構建穩定型小政府，對于我國當前的行政體制改革具有重要意義，一方面，小政府在一定程度上能夠克制官僚主義，正如威爾遜所說，“只有政府小些，官僚主義才會少些”；（注：[美]詹姆斯·Q·威爾遜：《美國官僚政治》，中國社會科學出版社1995年版，第447頁。）另一方面，我國政府機構面臨著新一輪改革，在機構改革中如何按照市場經濟的要求合理設置機構和編制，如何轉變政府職能，真正實現十六大提出的建立一個行為規范、運轉協調、公正透明和廉潔高效的行政管理體制，是擺在我們面前的一項艱巨任務。因此，這也是實現十六大所提出的行政體制改革目標的要求。

5、將官僚制的權威要求與善治的責任性要求結合起來，構建認同型責任政府。

傳統理性官僚體制為追求行政效率而崇尚行政權威，機關中的層級結構與按等級賦予權威的原則，使行政組織形成了一種牢固而有秩序的上下級制度，在這種制度中，上級機關對下級機關具有絕對的權威，政府對社會具有絕對的權威，下級機關的任務是對上級機關權威的服從和命令的執行，上級機關對下級機關實施監督；在行政行為過程中，命令主義盛行，更多的是行政指令，而不是行政指導。這種權威的追求往往導致上級機關對下級機關的不負責任、政府對社會的不負責任和官員對民眾的不負責任，從而導致社會民眾對政府政策的不認同和對政府本身的不信任，這又勢必會造成政府合法性資源的流失，甚至是政府合法性的喪失。因此，在保證政府權威基礎上，必須增強政府的責任意識，重塑和再造政府合法性，構建認同型的責任政府。認同型責任政府具有以下特征：(1)責任性。主要包含三個層面的內涵：一是法律責任，意味著政府機關及其工作人員違反應該行使的職責時應承擔法律后果，這是一種消極責任；二是制度層面的責任，“它不僅意味著政府‘正確地做事’，即不做法律禁止的事，而且意味著政府‘做正確的事’，即促進社會變得更好的事。”（注：張定淮，涂春光：《論責任政府及其重建機制》，北京：《中國行政管理》，2003年第12期。）三是道德層面的責任，“行政機關及其官員的生活與行為若不能適合人們和社會所要求的道德標準和規范，將會失去其統治之正當性”。（注：張成福：《責任政府論》，北京：《中國人民大學學報》，2000年第2期。）(2)權威性。這主要表現在兩個方面：一是政府作為國家權力機關的執行機關所具有的法定的權威，對其治理對象有普遍的約束力；二是政府自身道德的權威，主要體現在政府追求的正義價值取向、政府官員的廉潔奉公、勇于承擔責任的政治勇氣、親民愛民的政府形象等方面，政府良好的道德形象會重塑政府魅力，取得公民的自愿服從。(3)回應性。即政府及其工作人員必須對公民的要求及反映的意見及時和負責的做出反應，采取相關措施。(4)有效性。首先意味著政府行政的高效率；第二，意味著政府活動是有效能的；第三，政府行為講求效益，即以最低成本取得最大收益。(5)合法性。即人們對政府及其政策、行為等的認可、支持與服從。這種合法性來源于政府理念的正義合理性、政府的有效性、責任性以及政府行為的合利益性、合道德性與合法律性。

四、小結

在當前中國市場經濟發展和公民社會不斷發育壯大的社會轉型期，尤其在加入WTO以后所面臨著全球性“行政改革時代”的挑戰的背景下，構建符合中國國情的善治官僚制行政范式，對于解決中國目前行政發展過程中所面臨的行政官僚制的構建和行政治理方式創新這一共時性壓力，提升國家政治競爭力，具有非同尋常的意義。善治官僚制的政府再造將是一場廣泛、全面而深刻的變革，是政府制度的全面創新，其目的是實現政府和社會的良性互動與全面合作，構建適應新的行政環境的制度安排和治理模式，從而為人民謀取公共利益的最大化，這將對新世紀中國的政治發展產生重要影響。