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一、我國地方政府體制改革面臨的挑戰

黨的十一屆三中全會以來，我國在改革經濟體制的同時也進行了以調整國家權力結構，解決權力過分集中；改革行政體制，轉變政府職能；簡政放權，調整中央與地方關系等為主要內容的政治體制改革，地方的政府體制因此發生了許多新的變化：

一是中央與地方某些制度性框架已初步確立。憲法和組織法改變了一級立法體制，省、自治區、直轄市以及省會城市和國務院批準的較大城市獲得了制定地方性法規、行政規章的權力；地方政府領導人由上級直接任命改為地方人大選舉；分稅制的實施有助于中央與地方財政分配關系的制度化。盡管從總體說，中央與地方事權劃分的法制化程度還不高，但上述這些變化畢竟是一種積極的嘗試，為今后理性化的地方分權提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。在傳統集權體制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能極為單一。改革開放之后，地方在經濟發展、社會管理諸方面擁有更大的權力、更大的獨立性和更重要的責任。特別是改變統收統支的財政分配模式、地方財政相對獨立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加強。這些變化雖然沒有改變單一制國家結構形式和集權型政府模式，但使地方政府的角色、功能雙重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出現了許多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“決策、執行、監督相協調的要求”，一些地方政府開始進行“行政三分制”的改革試點。“行政三分制”的基本思路是：通過制度設計，實現政府決策、執行、監督三方面的相對分離，三者相輔相成，相互制約，相互協調。按此原則，試點城市將以經濟發展、城市發展和社會發展三大體系為基礎，至少設立三個決策局，相應的法規、政策等由各決策局制定，決策局下分設不同的執行局。

但是，應當看到，地方政府體制創新從總體上并不十分理想，還面臨著許多問題和挑戰。

第一，在中央與地方關系上，面臨著權力運行無序的挑戰。我國地方政府改革是循著解決高度集權、下放權力路子進行的。但在權力下放過程中，由于缺乏制度化的約束，一方面在中央與地方之間形成一個可以討價還價的權力博弈空間，出現所謂“跑步錢進”等怪現象，地方常有越權行為和“變通”做法，使中央的政令難以落實，既扼制了地方的作用和積極性的發揮，又嚴重削弱了中央宏觀調控能力，弱化了中央的權威；另一方面，在地方與地方的關系上，又表現為地方政府之間的地區封鎖和競爭的無序。各地方政府在大力發展地區經濟的沖動下，從自身利益出發，控制本地資源，封鎖地區市場，禁止原材料外運，禁止輸入外地產品等，形成了地區封鎖、地方保護主義，即人們所說的“諸侯經濟”。

第二，在地方決策制度上，地方政府面臨著制度短缺的壓力。提升公共決策能力是地方政府創新的重要內容，但從當前情況來看，首先，在決策主體上，人民代表大會和政府的決策潛力尚未充分得到發揮，各級黨政部門的政策研究機構權威地位不高，職能發揮不完全，研究政策少，充當秘書班子多。學術性和民間性的政策研究組織發育緩慢，數量少、功能弱，與行政和半行政性政策研究組織之間缺乏制度化的聯系，未能充分參與到公共決策事務之中。在個別地方和部門，民間的政策研究組織及專家咨詢往往只被當作政策論證的工具。①其次，在決策的民主性上，公民參與政府選擇的渠道很少，政策議程的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機構內部建立的制度性信息搜集系統。這就造成政策議題界定的偏差，政策方向的失誤，大大制約了政策的有效執行。最后，在決策科學性上，決策常常發生“短視”行為，缺乏長遠的計劃“，政績工程”“、面子工程”，既敗壞了政府形象，又浪費了大量的人力、物力和財力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府職能轉型滯后于社會轉型和體制轉軌。一方面是市場的力量；另一方面是政府強化自身的行政力量，使二者之間的關系在某些特定領域進一步被扭曲，從而使公共治理面臨新的挑戰。需要指出的是，在中國市場化改革和市場經濟體制建立的過程中，地方政府扮演了重要的角色，發揮了積極的作用。目前的管理，從組織架構、管理方式、運行機制等，與計劃體制下相比，都發生了歷史性的變化。但是，由于政府自身改革的艱難性，地方政府的治理方式和手段并沒有得到實質性改變。政府依然保持著強大的干預力量，扮演著經濟建設型政府的角色，把大量的公共財政資金投資于競爭性領域，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務，其結果是，政府過多干預導致市場和行政權之間的扭曲，引發政府行為的紊亂，助長權力行使的非理性和腐敗的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集團的影響使公共政策的天平發生了某種傾斜，從而激化了一些社會矛盾，引起民眾對政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影響地方政府體制創新的制度因素

中國地方政府體制改革中出現的困境和問題，從根本上說，是傳統行政向現代公共行政轉型過程中存在著較為嚴重的制度缺陷。所謂制度缺陷是指政治制度和政治結構本身不完備而表現出與現實存在的差距。事實上，任何社會的制度及其結構都不是完美無缺的，總是存在著某種“先天”性的內

整理提供使二者結合起來。

第二，改革地方行政區劃體制，實行地方制度創新。我國的地方行政區劃肇始于古代，是與高度中央集權體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應地方分權化改革的發展方向，而且也阻礙了統一的社會主義市場經濟體系的形成，必須進行改革。改革的方向是，首先，根據中國經濟、政治和社會發展的需要，從中國地理環境相對同質性出發，重新劃分省級行政區域，縮小省級區劃，增加省級區劃單位。這樣既可以減少官僚層次，又可以適當擴大中央政府和省級政府的管理幅度，使政府結構與現代化建設和信息社會的發展要求相適應；其次，減少地方行政區劃層次，統一地方行政層級。與縮小省區、增加省數區劃體制改革相配套，根據行政管理幅度和省級區劃改革要求，結合我國地理環境的特點，我國省級以下地方行政區劃采取省、縣(市)、鄉(鎮)三級制為宜。具體方法是，撤消地級區劃建制，實行省直轄縣(市)體制；改革市管縣體制，實行市縣分置，探索和創新城鎮管理模式，健全社區服務功能，建設管理有序、文明祥和的新型社區。根據國土面積、人口、經濟總量適當合并和減少縣鄉行政單位數額，不僅可以從量上減少行政人員，而且還可以相對集中地開發當地資源，促進地域經濟和社會的協調發展。再次，實行地方和基層自治的制度創新。地方自治源于西方社會的歷史文化，有著悠久的歷史傳統，它最初主要是指城市自治?，F代國家的地方自治是指“國家特定區域內的人民，基于國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理該區域內公共事務的一種政治制度。”③新中國成立后，我國在較大范圍內實現了地方自治，在少數民族聚居地區實行民族區域自治；在農村基層實行村民自治；1997年以后在香港和澳門特別行政區實行高度自治。但總體來看，發展還很不平衡，在大多數鄉(鎮)、縣(市)沒有實現直接選舉和競爭選舉，這是導致地方“面子工程”、“政績工程”的主要原因。所以，政府體制創新的目標，首先，要適應世界潮流賦予地方政府和基層政府在地方事權范圍內相對自主的權力，地方政府的自主權力由憲法或地方政府法授予，地方事權范圍一般要有明確的列舉，建議創立《地方自治法》以規范地方政府行為。其次，完善選舉制度，將競爭機制引入選舉之中，使地方各級政府能夠真正置于選民的監督之下，為本地區社會經濟發展掌好權、用好權。

第三，轉變政府職能，建設服務型地方政府。中國地方政府的建設應適應社會主義市場經濟的要求，由傳統的管理型政府向服務型政府轉變。所謂“公共服務型政府”，從經濟層面上說，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。在政治層面上，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境，全心全意為人民服務，實現有效的治理而不是統治；在社會層面上，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發展。

在治理方式上，要改變過去由政府單方面行使權力、提供服務、維持管制、解決社會問題的傳統方式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間互動狀態的構建和實現。當前，尤其是要把建立和完善社會組織，提高社會自我管理能力作為改革的重要內容。當前我國屬第三產業的經濟師、律師、經濟人機構，以行業協會、同業工會為主的行業性經濟組織、城鎮居民自治組織雖已初步建立，但還很不健全，獨立性很差，自我管理、自我服務的意識也十分淡薄。如果政府在分解權力、轉變職能、撤并機構的同時，不重視市場機制的完善、社會組織的建設和能力培養，一大批由政府剝離出去的職能就可能會因無組織承擔而落空。

第四，重構地方政府結構。政府機構是政府職能的物質載體，職能則決定著機構的設置和發展方向。因此，在轉變地方政府職能的同時，重構地方政府結構也就成為必然的選擇。政府作為公共部門，其職責就是提供公共物品，主要包括向公眾提供公共服務。但由于各級地方政府所負責提供公共物品的規模和“類型”不同，因而它們的功能也不盡相同。正是因為地方政府之間存在功能上的差異，所以地方各級政府在規模和結構上也必然存在較明顯的差別。但從我國地方政府結構來看，一方面，除少數民族自治地區外，全國各地區的同級政府都履行著基本相同的職能；另一方面，政府層級的設置在全國各地區是高度統一的。很顯然，這種政府結構與建立高效政府存在著一定的距離，必須創新。

首先，在地方政府層級的選擇和職責權限的劃分上，應當根據地方公共物品的分布特征來設

置地方政府的層級和職責權限。在地方政府層級設置上，允許多樣化的存在。在地方政府職責權限劃分上不強求一致，有的地方職能可以強化；有的地方的職能可以弱化。

其次，在地方政府規模的選擇上，應依據其承擔的職責和功能來確定規模。也就是說，在解決我國地方政府機構臃腫和人員過多的過程中，不必按照統一的比例進行人員的精簡，應當根據各級政府所承擔的職責來進行，允許地方政府的規模在不同地區的同級政府之間存在一定差異。

再次，在地方政府機構的設置上，應根據地方公共物品的數量、種類和分布特征選擇。這就是說，在地方各級政府機構設置上不強求所謂的“對等”原則，而應依據地方政府履行職責的需要來設置機構。有些機構在這一級地方政府設置，而在另一級政府中就可能沒有存在的必要；有的政府機構在這一地區設置，而在另一地區則可能是不必要的，一切都要本地區政府所擔負的職責和功能相一致。

注釋：

①王立京：《中國公共政策科學研究20年的回顧與思考》，《江漢論壇》2002年第10期。

②夏海：《中央與地方關系之理論與實踐的思考》，《中國機構》1996年第1期。

③薄慶玖：《地方政府與自治》，臺灣空中大學1997年版，第8頁。&n

摘要我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創新性成就，但也面臨著權力運行

無序、決策制度短缺、公共治理轉型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限；實現地方政府體制創新應從中央與地方合理分權、重構地方政府結構、轉變地方政府職能等方面入手。