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〔摘要〕當前，農村土地承包糾紛呈現出擴張化、復雜化、多樣化、群體化的特點。農村土地承包糾紛的主要類型包括土地所有權糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉糾紛、土地繼承權糾紛、土地調整糾紛等。解決農村土地承包糾紛的思路是:完善相關立法是前提，構建多元化機制是基礎，轉移農村人口是根本，健全社保體系是關鍵。

〔關鍵詞〕農地土地承包糾紛，特點，類型，解決思路

當前，隨著農村改革的不斷深入和農村經濟的發展，土地供求矛盾日益突出，農村土地承包糾紛大量出現，嚴重影響了農業生產，影響到農村社會的穩定。科學分析農村土地承包糾紛的主要特點與主要類型，建立公正、高效的農村土地承包糾紛解決機制，對穩定農村土地承包關系，保護農民土地承包經營權，維護農村穩定與和諧發展，具有重要意義。

一、農村土地承包糾紛的主要特點

近年來，農村土地承包糾紛呈現出新的特點，不僅數量上有擴張趨勢，而且日益復雜化、多樣化和群體化。

(一)擴張化趨勢。近年來，隨著土地收益的大幅上升，農村土地承包糾紛呈迅猛上升之勢，土地與人口膨脹、城市化與工業化對土地需求的矛盾越來越突出。加之農村社會保障體系的不健全和中央對農民減負增收政策的實施，農民將土地看得越來越重。當遇到土地承包糾紛或土地權益受到侵害時，他們不再姑息、避讓，而是竭力用法律武器來維護自己的合法權益。根據各地法院和信訪部門的統計，因土地承包引發的糾紛在所有糾紛中所占的比例逐年遞增，呈現出快速擴張的趨勢。

(二)復雜化趨勢。農村經濟社會的不斷發展，農民生產、生活范圍的不斷擴大，導致跨組、跨村、跨鄉、跨縣甚至跨市土地糾紛不斷增多。許多土地承包糾紛已由過去的“一因一果”發展為“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾糾紛的成因多，生成過程復雜，導致的后果嚴重。許多土地承包糾紛不止涉及一個或幾個人的利益，而是牽涉眾多人的利益，有些甚至還涉及家族、村寨的利益。糾紛參與人數動輒數十人，甚至上百人，使糾紛變得更加復雜，解決的難度明顯增加。

(三)多樣化趨勢。長期以來，我國的農村經濟結構比較單一。但是隨著中央一系列支農惠農政策的實施和城市化進程的不斷加快，農村經濟也呈現出多元化發展的態勢。具體到土地糾紛，土地承包主體的多樣化，土地承包方式的多樣化，導致土地承包糾紛形式的多樣化。土地所有權糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉糾紛、土地繼承權糾紛、土地調整糾紛等多種類型的糾紛不斷出現，土地糾紛多樣性的特征越來越明顯。

(四)群體化趨勢。以往法院受理的土地承包糾紛案件多是個體訴訟，信訪部門受理的土地承包糾紛案件也多是個人上訪。近年來呈現出群體化特征，表現為群體訴訟、集團訴訟和群體上訪。一案涉及的人員少則幾十戶，多則上百戶，而且每戶家庭都有數個家庭成員。這樣計算下來，有時一案就涉及數千人。案件的處理結果又

與農民的切身利益息息相關，社會影響極大，稍有不慎，就會導致社會的不穩定，有明顯的群體化趨勢。

二、農村土地承包糾紛的主要類型

由于農村土地利益關系復雜，土地承包糾紛表現形態也多種多樣。實踐中農村土地承包糾紛主要包括以下幾類:

(一)土地所有權糾紛。憲法、民法通則、土地管理法、物權法都明確規定了我國土地的所有權主體，即國家和集體兩級土地所有權。但“權利主體虛位，是集體土地所有權弱化的原因與表現。”〔1〕關于集體土地所有權的主體，我國現行立法使用的“農民集體所有”是一個既清楚又模糊的概念。說它清楚是指有關法律確定“集體所有的土地依照法律屬村農民集體所有，由村農業生產合作社、村農業集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可屬于鄉(鎮)農民集體所有”，即鄉(鎮)、村、村民組三級所有。說它模糊是指，按照法律規定，“農民集體”既非個人，亦非法人，他們是一定集體組織范圍內的全體農民，直接共同占有生產資料、享有所有權。而實際上，在當前大多數地方，農業合作社或農業集體經濟組織已不存在，村級所有的土地是該村村民組所有的土地相加之和，鄉(鎮)所有的土地是該鄉(鎮)所屬村所有土地之和。土地承包到戶，村委會是發包方，承包戶的土地實際上依據村民組所占有的耕地的多少決定。在同一個村委會中，不同村民組的農民平均承包的耕地面積有明顯區別。總之，除村民委員會實際存在外，鄉(鎮)、村民組農業集體經濟組織都是虛置的，有關土地方面的許多糾紛都是由于主體不清楚引發出來的。〔2〕再加上現行立法對土地做出投入并使其產生實際效益的用益權人保護上的不足，致使國家可以以行政手段侵害集體土地所有權。在這樣的背景下，國家與集體土地所有權權屬糾紛、不同集體經濟組織間集體土地所有權權屬糾紛、“四荒”土地使用權糾紛以及村集體擅自發包土地直接侵害村民利益的糾紛比較突出。

另外，按照法律規定，農地所有權的歸屬，應由農地所有者向縣級土地主管部門提出申請，縣級人民政府核發所有權證書。但有些農村土地所有權證書因權利人未申領至今尚未完全發放，部分土地權屬不明、產籍不清，所有權屬處于不確定狀態，因土地所有權屬引發的涉農土地糾紛漸呈上升之勢，甚至原本穩定的土地關系也因尚未確權引發權屬爭議，影響到農村經濟的發展和社會的穩定。〔3〕

(二)土地收益分配糾紛。在當前農村土地糾紛案件中，爭議比較大、問題比較多、較難處理的是收益分配權糾紛。當前，許多農村在如何確定農村集體經濟組織成員資格等問題上認定標準不一，從而導致執法不統一。農村土地糾紛主體與其他民事案件的主體相比，其特殊性在于，只有取得成員的身份資格后才能享有征地款分配權和土地承包經營權等村民待遇。實踐中較普遍的做法是或以當事人的居住地為依據，或以其戶籍為依據，來認定農村集體經濟組織成員的資格。但是，這樣做的結果，極有可能造成“外嫁女”、喪偶女性、大中專在校生、服刑人員等特殊群體喪失農村集體經濟組織成員資格，并因之失去收益分配權。以大中專學生為例，過去大中專畢業生只要被錄取，其身份即發生變化，成為城市戶籍，畢業后由國家統一分配工作，與所在鄉、村沒有經濟利益關系。但隨著國家取消對大中專學生的分配和就業形勢的嚴峻，許多大中專畢業生畢業后滯留家中。在未正式參加工作前，他們按理應享有收益分配權，但現行法律和政策卻無法為他們享有收益分配權提供依據。于是，為爭取收益分配而引發的糾紛自然成為農村土地糾紛之一種。〔4〕(P107)

(三)土地承包合同糾紛。土地承包合同糾紛主要是指在土地承包合同訂立、履行、管理中引發的糾紛。

1.土地發包中的糾紛。一是由發包人的主體資格混亂引起的糾紛。根據農村土地承包法的規定，農村土地承包合同的發包人只能是農村集體經濟組織，村民委員會或村民小組等非農村集體經濟組織不能成為農村土地承包合同的發包人。而在實際發包過程中，有的是村民小組發包，有的村委會、村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，這自然容易引發糾紛。二是發包程序不規范引起的糾紛。農村土地承包法對土地發包程序有明確規定，要求遵循民主議定原則，堅持程序合法，保證土地發包過程中的公平、公正。但在實踐中，承包合同大多為村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂，不按程序召開全體村民會議，也未經三分之二以上的村民代表同意。在有些地方，村干部利用手中權力，不經民主議定程序私自發包，有的甚至以明顯的低價發包。村民對這些情況本來就有意見，一旦出現土地價格上漲或土地收益提高，就很容易引發糾紛。三是合同簽訂不規范引起的糾紛。部分土地承包合不采用書面形式，只是口頭說說了事，權責不清;有的雖然簽訂了書面合同，但條款內容不完善、權利義務不明確，有些土地承包合同甚至直接違背法律規定，最終因合同無效引發糾紛。

2.合同履行中的糾紛。一是因發包方違約引發的糾紛。突出表現在:違法收回已經發包給農戶的承包地，強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等的承包地，在承包期內用行政命令的辦法硬性規定在全村范圍內重新調整承包地，借頒發農村土地承包經營權證書之機重新承包土地，利用職權變更、解除土地承包合同，借調整之機隨意提高承包費，強制收回農民承包地搞土地流轉，鄉(鎮)政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包，假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。〔4〕(P88)二是因承包方違約引發糾紛。突出表現在:承包方進行破壞性、掠奪性經營，承包方改變土地的農業用途，承包方沒有依約定交納承包費等。

3.合同管理中的糾紛。按理說，農村土地承包合同一旦簽訂，即具有權威性和法律嚴肅性，但由于管理不規范，土地承包合同填寫內容模糊混亂，有的地方甚至承包土地面積由村干部或農戶自己填寫和涂改，有的一份承包合同在一年內重簽多次，有的保存時間根本達不到承包期的要求。

(四)土地征收糾紛。物權法第42條對征收后的補償范圍和被征地農民的權益保護都有明確規定。按照此規定，依契約成立的承包經營權可以對抗集體的發包權。但實際情況是，當國家對農村土地進行征收時，發包人可以憑借所有權人的優勢干預承包人的自主經營權，而土地承包經營權人卻不能以平等身份與國家達成補償協議，難以達到運用物權效力保護自己權利的目的。結果造成享有所有權優勢的集體以各種手段壓低，甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費。安排給被征地農民的、保障被征地農民生活的社會保障費用，以及維護被征地農民合法權益的法律規定更是難以執行。此類糾紛主要表現為:

1.征地理由不充分引發的糾紛。鑒于土地征收涉及到農民的生存和農村社會的穩定，憲法修正案第21條明確規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但公共利益這一概念有很大的不確定性。政府在對農村集體所有的土地進行征收時，正是利用“公共利益”的不確定性，隨意將征收原因解釋為公共利益，以公共利益為幌子，將征收的土地用于商業開發，從中牟取征收土地與出讓土地之間所產生的巨大差額利益，從而引發農民的不滿。〔5〕

2.征收程序不公開引發的糾紛。征地補償方案確定后，有關地方政府應公告，明確告知被征地農戶，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。但許多地方對征地的公告程序并未引起足夠重視。村民對征地范圍、征地補償款數額不清，導致糾紛發生。

3.補償款未依法發放引發的糾紛。被征收土地補償款包括土地補償費、安置補助費與地上附著物和青苗補償費三部分，每部分補償金應按照各自標準分開發放。目前，有的地方三類補償金未按規定分開發放，引起被征地農民的不滿，從而引起糾紛。

4.補償款分配不公引發的糾紛。因分配款涉及村民的根本利益，村民之間因征地補償款之爭較為激烈，村民因分配方案難以完全一致而產生糾紛。〔4〕

(五)土地流轉糾紛。引導農戶搞好土地經營權流轉，是活躍農村經濟的重要舉措。但是，土地承包經營權的流轉，必須是在尊重農民意愿的基礎上，由承包方自愿進行。有一些地方在農業結構調整和產業化過程中，發包方以結構調整為借口，以各種手段強迫承包方將承包地流轉，集中土地搞所謂“規模經營”和“產業化”，導致土地流轉糾紛不斷出現。此類糾紛主要表現為:

1.流轉形式不規范引發的糾紛。我國土地流轉中，除代耕不超過1年可以不簽訂書面合同外，當事人應簽訂書面合同，轉讓方式流轉的，應經發包方同意，其他方式應報發包方備案。但實踐中，許多承包經營權的流轉以口頭協議的形式進行，更未辦理同意或備案手續，處于自發或無序狀態。若此類合同產生糾紛，法官采信證據較為困難，合同關系難以查清。〔4〕有的轉讓方和受讓方雖有協議，但由于土地升值，轉讓方要求收回土地或提高承包金，受讓方不同意;有的承包戶把土地交給村里，通過口頭協議代為管理，村里發包幾年甚至十幾年，合同沒有到期，原承包戶索要承包地。

2.流轉內容不合法引發的糾紛。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確要求，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。然而，在農村土地流轉合同中，違背法律、法規和政策規定的情況比比皆是，有的土地流轉合同，改變耕地的農業用途;有的私自買賣土地，改變土地集體所有的性質;有的忽視出嫁婦女的承包權益等等。

3.流轉程序不合法引發的糾紛。土地管理法和農村土地承包法都規定了土地流轉的程序。但有的集體經濟組織違反法律的強制性規定，未經村民大會三分之二多數同意任意發包;甚至有的鄉(鎮)違反集體土地所有權人意志，越權發包土地，引起村民土地承包經營權紛爭;有的發包方不按法律規定，隨意變更合同主體，如針對村民出生、死亡、遷出、遷入等情況，未經村民大會多數同意而隨意調整土地;有的因原承包費用較低而主張調整承包金未果，發包人隨意解除原承包合同發包給他人經營等。這些隨意流轉土地的行為，引發了諸多原承包戶主張土地經營權侵權之訴和合同違約之訴。(六)土地繼承權糾紛。土地繼承權糾紛的實質是剝奪、侵害了女性的土地繼承權，與人們長期的重男輕女思想有關。傳統觀念認為，女性總有一天會脫離原家庭。為此，一方面，女性的繼承權從小就不被重視;另一方面，女性一旦結婚，就喪失繼承娘家財產的權利，與娘家無財產關系。娘家一方集體在土地繼承中自然將“外嫁女”排除在外;而婆家集體則認為其可能在娘家有承包地或戶籍沒遷到婆家，往往也會忽視外嫁女的土地承包權，無形中剝奪了女性的繼承權。雖然繼承法第9條規定:“繼承權男女平等。”而在廣大農村，許多女性的土地繼承權隨意被剝奪、侵害。當女性意識到其合法的繼承權被侵犯后，以主張取得其合法土地繼承權所產生的糾紛也較多。〔4〕(P109-110)

(七)土地調整糾紛。土地調整糾紛主要是指在土地頻繁調整、土地資源配置失衡、機動地管理不規范等過程中產生的糾紛。主要表現為:

1.土地頻繁調整引發的糾紛。我國農村土地的調整經歷了以下變遷:通過政策調整土地，以政策調整為主、法律調整作補充，政策與法律并重，依靠法律進行調整。因頻繁調整而未及時進行解決的土地矛盾日益增多，糾紛增加。如實踐中有的地方以劃分“口糧田”和“責任田”為由收回農戶承包地搞招標承包，有的地方收回農戶承包地來抵銷欠款，有的地方違背政策規定隨意調整農戶承包地。

2.土地資源配置失衡引發的糾紛。當前，農村人口處在經常變動之中，但人口減少的農戶，甚至長年在外打工或完全遷走了的農戶，雖不愿直接經營土地，但誰也不愿意放棄土地承包權，造成許多農戶之間實際占有的土地數量相差數倍甚至數十倍。農民要求平衡土地、落實承包權的呼聲越來越高。加之許多地方多年來一直沒有進行過承包地的調整。這期間新娶媳婦、新生兒女及新遷入人口等多年得不到土地，影響了他們的正常生活，矛盾突出。

3.機動地管理不規范引發的糾紛。機動地是發包方在發包土地時，預留的不作為承包地的少量土地，主要用于解決承包期內的人地矛盾、人口變化、戶口遷移等需要調整土地的情形。從各地實際運行的情況來看，因機動地處置不當和管理不規范引發了大量糾紛。一是機動地出租方與承租方的糾紛。集體經濟組織以租賃形式將土地出租給農戶，村集體事先一次性收取全部租期內或租期內若干年的租賃費。稅費改革后，土地負擔大幅下降，農民不愿按原租賃合同兌現，甚至要求退還預交的租賃費，由此雙方發生爭執。二是機動地發包方與承包方的糾紛。村集體將開發成魚塘、果園等的機動地發包給農戶經營，當初農戶踴躍承包發展多種經營，且有利可圖。后來由于減免農業稅、取消特產稅，承包方認為自己也應享受減免政策，不愿履行原承包合同，紛紛上訪，要求免交或少交承包費。或者村集體將未開發的機動地發包給農民經營，每年收一定數額的承包費。現在這些承包戶不愿履行原合同，要求享受與其他承包耕地戶相同的待遇而引發糾紛。三是將機動地作為清償村組債務和增加集體收入的工具。一些村組干部甚至利用機動地謀取私利，有些村組拖欠外債。稅費改革后，部分債權人眼看索債無望，便紛紛要求以地抵債，對人地矛盾突出地方的群眾來說，這些抵出去的機動地是他們的口糧田，是他們的飯碗，導致群眾上訪。〔6〕四是在發包機動地的過程中，不少村組干部根據親疏遠近確定不同的承包標準，不能公正、公開、公平地發包，搞暗箱操作;有些機動地的發包時間過長、面積過大，甚至長達50年、70年，使得機動地根本無法“機動”，從而產生了糾紛。

三、農村土地承包糾紛的解決思路

農村土地承包糾紛已嚴重影響社會的穩定與發展，引起社會各界廣泛關注。筆者認為，有效、及時、正確地解決農村土地承包糾紛，應有以下具體思路:

(一)完善相關立法是前提。雖然土地管理法、土地承包經營法、物權法、土地承包經營糾紛調解仲裁法以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等對農村土地承包糾紛的解決有明確規定，但這些規定的可操作性差，需進一步完善。一要盡快出臺與土地承包法、物權法相配套的實施辦法和細則。各地可根據實際情況，作出專門規定，解決關于出嫁女、上門女婿、大中專學生等具備農村集體經濟組織成員資格的土地承包權問題;二是要規定農村土地承包的具體程序，明確農村集體經濟組織在農村土地承包過程中的各項行為。三是恢復仲裁的一裁終局效力。規定法院只對仲裁程序進行監督，若出現程序性問題，可裁定不予執行，這樣可以節省司法資源和當事人處理糾紛的成本。四是通過立法擴大訴訟方式的受案范圍，并完善相關規定。訴訟方式是解決土地承包糾紛最正式、最權威、最規范的方式。為此，應規定凡是土地承包糾紛都可向法院起訴，而不應作限制。同時，應進一步完善訴訟主體制度、證據制度、保全程序、審判程序、執行程序，以便更好地保護農民的合法權益。

(二)構建多元機制是基礎。當前農村土地承包糾紛的解決方式主要有調解、信訪、仲裁、訴訟等。各種方式各有利弊，單純強調某一方式的重要作用是不現實的。社會各種利益和需求的多元化，糾紛主體的多元化，價值和文化傳統的多元化，決定了糾紛解決機制也必須多元化。因此，解決農村土地糾紛要根據實際情況，采取綜合性地多種多樣的方法，把信訪、調解、仲裁、訴訟結合起來，建立多元糾紛解決機制，發揮協同作用，及時有效地解決土地承包糾紛。其主要構架是由當事人、村委會、政府部門、司法機關、仲裁組織等組成互為補充的糾紛解決機制。具體運行模式是以人民調解、行政調解、司法調解為軸心，以定分止爭為目標，以行政處理、仲裁裁決、訴訟判決為保障，相互協調，相互補充，及時高效地處理各類糾紛的糾紛解決體系。在這個多元糾紛解決機制中，應充分尊重并健全以當事人合作為基礎的非訴糾紛解決方式，在訴訟與非訴糾紛解決方式的價值沖突中尋求平衡。

(三)轉移農村人口是根本。導致土地承包糾紛的根本原因是人多地少。因此，解決土地承包糾紛的根本措施應著眼于多渠道、多途徑轉移農村人口，加快城鎮化建設，減輕農村土地的人口承載力，緩解土地壓力。一是進一步引導、鼓勵各地發展農村二三產業，加快建設城鎮的步伐，就近轉移農民。二是加強對農民技能的培訓，大力發展勞務經濟。根據市場需求和農民自身的素質特征有針對性地開展就業培訓。以市場用人需求為導向，根據農民的年齡、性別、技術專長等特征進行就業技能培訓。多渠道、多途徑輸出農民，遠距離轉移農民。三是實現農業產業向深度、廣度進軍，發展勞動密集型農業，比如蔬菜、花卉等產業，就地轉移農民。四是進行適當的就業安置。針對征地糾紛，當地政府機關、其所屬企業以及當地事業部門等單位的后勤部門，可以根據需要與當地失地農民工通過簽訂勞動合同達成用人關系，吸納一定數量的農民工就業。五是鼓勵農民自主創業。可以通過技術指導、稅收優惠、政策扶持等手段大力扶持農民創業，減輕對土地的依賴。六是加快戶籍改革步伐，讓離地農民能夠真正進鎮、進城，變農民為城鎮居民，不再倒灌回流，減輕土地壓力。

(四)健全社保體系是關鍵。目前，土地對于農民仍具有生產功能、財富功能、社會保障功能，特別是在國家未給農民提供社會保障的情況下，土地的保障功能很重要。所以，任何對農民土地權利的侵害，都會觸及其最根本的經濟權益和財富，危及其基本的生存和發展條件，糾紛的發生是必然的。〔7〕實踐中許多農民仍把土地當作養老、防老最主要的依托，即使喪失勞動能力或有其他就業渠道，仍然不愿放棄土地承包權。鑒于此，國家應根據各地社會經濟狀況，確立農村人口最低生活保障標準，加快建立健全適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，解除農民的后顧之憂，從而減少土地承包糾紛的發生。