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1引言

食品安全事關人民群眾的身體健康與生命安全，關乎社會的和諧與穩定。由于農村地域遼闊、人口分散，農村食品經營戶點多面廣、流動性強，經濟社會發展滯后，農民自我保護意識差等原因，是食品安全事故的易發地、多發區。因此，加強農村食品安全監管就顯得尤為重要。

2國內外食品安全監管模式現狀分析

2.1國外現狀。根據各自國情，世界各國通過立法建立了不同類型但行之有效的食品安全監管機構體系。各國食品安全監管機構體系雖千差萬別，但基本模式不外乎三種：1）多部門分工監管模式：由中央政府各部門按照不同職能共同監管的模式，這種模式以美國為首；2）單部門主導監管模式：由中央政府的某一職能部門負責食品安全監管工作，并負責協調其他部門來對食品安全工作進行監管，如加拿大、德國；3）專設部門獨立監管模式：是中央政府成立專門的、獨立的食品安全監管機構，由其全權負責國家的食品安全監管工作，這種模式的代表國家是英國。目前，世界各國食品安全監管主要以第二種單部門主導模式居多。[1-2]2.2國內現狀。類似于國外的多部門分工監管模式，我國食品安全監管基本采取以政府多個部門實行切塊分段共管的模式。食品安全管理工作主要由衛生部、農業部、市場監督管理局和商務部等共同負責，而國務院食品安全委員會則作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構。以上機構各成體系，在省、市、縣一級都分別設有相應的延伸機構，每個機構有自己的具體結構和管理范圍。這些部門主要是按照分段監管的原則對食品進行監督管理，食品從原料到加工成成品的過程，一個環節由一個部門負責。我國食品安全監管實行分段監管的本意是將食品安全監管細化，讓食品制造的各個環節都能充分得到政策主體的管理與指導。[3]但由于權限界定不清楚、協調機制不順暢，多部門分段管理的模式下，不僅政出多門、多頭管理、職能交叉、監管空白現象廣泛存在，也很容易出現都在管、都不管，都負責、都不負責的推諉扯皮，形成“九龍治水”的尷尬局面。完善我國食品安全監管體制，一方面要加強食品安全管理各部門之間的協調，另一方面應充分發揮地方食品安全管理體系的作用?？h（市、區）一級市場監管分局，作為縣政府工作部門，承擔縣（市、區）食品安全委員會辦公室的具體工作，同時業務上接受上級主管部門（市場監管局）的指導，正是加強縣級食品安全管理部門間溝通協調的著力點，以及全面推動食品安全監管工作向基層、向農村延伸的有力抓手。為貫徹落實《食品安全法》中“食品安全監督管理部門依法對食品生產經營活動實施監督管理”“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責”的要求，新余市仙女湖區近年來積極探索食品安全監管新模式，開拓出一條加強食品安全監管的有效途徑——食品安全三級監管網絡。目前，仙女湖區已形成一套成熟的“一辦一專、一站一員”工作模式（每個鄉鎮辦設立食品安全辦公室，配備1名食品安全專干，每個行政村設立食品安全工作站，聘請1名食品安全信息員），構建縣、鄉、村三級食品安全監管網絡，將監管重心下移，將監管觸角延伸到每個行政村，消除食品安全監管盲點，有效解決“看得見的管不著、管得著的看不見”監管難題，切實保障人民群眾“舌尖上”的安全[4]。

3江西省市場監管系統食品安全監管基本情況

3.1食品監管機構設置情況。機構改革后，我省共設置市場監督管理局100家，全部加掛食品安全管理委員會辦公室牌子，食安辦設置增加了40%，達到了全覆蓋；改革前，鄉鎮沒有食品藥品監管機構，改革后在現有的822個鄉鎮、街道工商分局的基礎上組建市場監管分局，并加掛食品藥品監督管理分局牌子，為縣（市、區）局的派出機構，每個基層分局平均有行政編制7.2名。[5]3.2監管人員數量及配置情況。江西省共有人口4899.66萬人，822個鄉鎮分局共有基層監管人員5917人，監管42萬家單位。按人口計算，每萬人口配備監管人員1.21名。按每名監管人員監管的平均對象數計算，平均每名基層一線監管人員承擔71家食品監管對象的現場檢查。[5]3.3基本裝備配置情況。根據《全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準》中明確規定，基層執法基本裝備共計71種，其中標準執法基本裝備18種，執法取證裝備16種，快速檢測裝備31種，應急檢測裝備6種。822個鄉鎮分局基本裝備總共有4949項，裝備配備率8.48%。其中執法基本裝備共3904項，裝備配備率26.39%；執法取證裝備共641項，裝備配備率4.87%；快速檢測裝備共381項，裝備配備率1.50%；應急專用裝備共23項，裝備配備率0.47%。[5]3.4食品監管人員構成情況。全省現在共有監管人員5917人，其中男性4753人，女性1164人，男女比例4.08∶1；平均年齡45.09歲，其中男性平均年齡45.32歲，女性平均年齡44.19歲。按25歲以下、25~35歲，35~45歲、45~55歲、55歲以上五個年齡段進行分層，其中45~55歲共2831人，占47.8%；其次為35~45歲1718人，占29%。[5]全省822個鄉鎮分局監督人員大專以下學歷者1324人，占總數的22%，大專以上(含大專)學歷者4593人，占總數的78%。大專以上(含大專)學歷者以經濟管理、法學、工商管理、會計專業為主，無專業人員占到22.4%，食品醫藥類專業僅占到7.3%。[5]

4江西省食品安全監管存在的突出問題

4.1農村市場食品經營狀況復雜。一是農村地區多以小規模食品生產加工、銷售的形式搶占農村食品消費市場。這些小豆腐坊、小糕點坊、小食雜店、小釀酒坊、小餐館的主要消費對象是農民，尤其是農村學生和兒童占絕大多數。而這些處處可見的“小字號”食品經營者，卻存在著多而大的食品安全問題。二是食品經營商家為追求利潤，多以低廉價格從“小字號”食品企業或其他食品批發企業手中購進不合格或過期、變質食品，甚至假冒偽劣食品銷往農村市場。由于農民自我保護意識弱和消費水平低等因素，加上素質較差，缺乏基本衛生常識，往往為圖便宜、省鈔票，而對食品質量不計較或很少計較，使得“問題食品”在農村市場泛濫，嚴重威脅自身安全。三是非法食品生產加工或經營企業紛紛向農村轉移。隨著城市區域對食品安全監管執法力度的不斷加強，那些在城市屢屢被查處的非法食品商家瞄準農村廣闊的食品消費市場，采取“避實就虛”的經營策略，紛紛從城市向農村轉移，盡量躲避食品安全的日常監督管理，導致部分制售假冒偽劣食品由城市流向農村，在檢查中發現農村市場食品質量合格率明顯偏低，與城市相比差距較大。4.2思想認識有偏差。目前農村食品安全監管體制不健全，運行機制不順暢。鄉鎮（街道辦）一級政府還沒有真正重視并履行食品安全監管職能，使本該政府負總責的食品安全監管工作無法落實。同時，由于一些食品企業屬地方經濟的支柱產業，地方保護主義嚴重，造成企業的違法違規行為得不到及時有效的整治。再加上農村食品安全監管工作客觀上存在點多面廣、經營主體復雜、商品標準多、質量鑒別難和監管要求高等特點，可謂工作量大、責任大、壓力大。由于對這項工作的長期性、艱巨性和復雜性認識不足，監管人員在工作中不同程度地存在著消極畏難、厭戰厭倦、自滿樂觀和因循守舊等不良思想，致使工作不能到位，效率不高，缺少主動性和改革創新意識。4.3監管力量薄弱。在縣級工商、質監、食藥監三局合一之后，農村食品安全監管作為縣級市場監管局工作內容中的一小部分，由于人員、經費、裝備等多種原因，不能對食品做到重點、長期、有效的監管。一方面監管范圍廣，監管任務重。所有食品生產者、經營者都是監管對象。加之基層市場監管所人員少、任務重，不少農村所人員配置只有3-5人，不可能指定專人擔負食品安全監管，大部分精力和時間要負責本轄區的其他監管任務。特別是農村地區交通不便，經營戶分布面廣且非常分散，農村市場食品安全監管任務相當繁重。另一方面，食品檢測設備和經費缺乏，在食品專項檢查中，僅靠感官識別部分食品的“三期”，對那些偽裝好的不合格商品難以辨認。4.4消費人群食品知識缺乏。據調查，對于國家已頒布的《食品安全法》，江西省有55.9%的居民知曉，有43.3%的居民不知曉，另有0.8%的居民認為沒有此項法律。雖然城市居民的知曉率高于農村居民，但是在發生食物方面的問題時，大多數居民不知道向正確的部門投訴。[6]因此，加強農村食品安全監管工作，消除農村食品安全監管盲點，需要構建起責、權、利相統一，工作體制機制更科學的縣、鄉、村食品安全監管網絡新模式，以高效承擔起我國鄉村地區食品安全監管的重要任務。

5三級食品安全監管網絡建設策略

5.1建好兩支隊伍。建立鄉鎮食安辦專干隊伍和村級食品安全信息員隊伍。每個鄉鎮均成立以鄉（鎮）長為主任的食品安全委員會，下設食安辦，明確1名分管領導具體抓，抽調1名素質較高、能力較強、具有一定文字功底的干部為食品安全專干，負責鄉鎮食品安全日常協調、報告聯絡、上傳下達等工作。每個行政村均聘請1名村級食品安全信息員，由有責任心的村干部兼任[7]，信息員負責協助執法、排查隱患、信息報送、宣傳引導等工作。5.2構建三級監管網絡。構建縣、鄉、村三級食品安全監管網絡，形成縣職能部門、鄉鎮和行政村“分工明確、職責到位、聯動執法、高效合力”的基層食品安全工作新格局[7]，實現食品安全工作關口前移、重心下移，推動食品安全群防群治。5.3建立三項機制。一是財政投入保障機制。食安辦通過購買服務、考核獎勵等形式，每年補貼村級信息員經費，所需經費納入財政預算。二是日常管理培訓機制。把食品安全專干、村級食品安全信息員納入日常統一管理，定期舉辦培訓班、召開工作調度會、座談會或交流會，加強對村級信息員的業務培訓和指導。建立每季度培訓制度，采取座談會、現場觀摩會、外出考察等“請進來、走出去”的方式，開展食品安全信息員業務培訓工作。三是考核激勵機制。對信息員的考核實行千分制，對信息員的每項工作實行量化評分，并獎勵補貼，形成多做多得、少做少得的導向。具體而言：信息員參加食安辦及各有關部門組織的會議（培訓）1次得10分；使用食智監APP每檢查1戶經營主體得4分，當月最高得分不超過50分，當月使用食智監APP檢查經營主體未滿5戶的，每少一戶扣2分；隱患排查周報表每周上報1次，每報一次得2分，未按時報送的倒扣1分；每周至少快檢2批次食品，并將檢驗結果報送至食安辦，每快檢1批次食品得4分，每周最高得分不超過12分，缺檢1批次扣1分；每上報一次集體聚餐備案表得10分；每宣傳1次得2分，當月最高得分不超過10分。信息員凡是在本村以外的區域發現食品安全隱患并及時上報的，予以加分；被其他信息員發現本人所在行政村內存在食品安全隱患的，予以扣分。5.4提升“兩項能力?！碧嵘称房鞕z能力和信息化監管能力。著力建設縱向到底、橫向到邊的快檢網絡體系，為鄉鎮和行政村配備食品安全快速檢測箱，實現食品快檢箱鄉、村全覆蓋。并組織食品安全專干、信息員參加食品快檢設備操作培訓班，培訓結束后進行考核，確保村級食品安全信息員掌握快檢設備的操作方法。[4]5.5發揮“三員”作用。一是發揮村級食品安全信息員“偵查員”作用。村級食品安全信息員平時行走在村里每個角落，熟悉村里的情況，村里稍有風吹草動都逃不過他們的眼睛。信息員每周都要進行食品安全巡查，對發現的食品違法違規行為立即上報，及時消除食品安全隱患，并根據縣食安辦的要求隨時開展食品安全專題隱患排查，每周通過信息員微信群上報1次食品安全隱患排查信息表（遇到重大隱患和情況即時上報）給縣食安辦。二是發揮村級食品安全信息員“宣傳員”作用。信息員平時向群眾和食品生產經營戶宣傳食品安全法律法規和食品安全常識，引導群眾關注食品安全，提升防范意識、維權意識和舉報意識，引導食品生產經營戶守法經營。三是發揮村級食品安全信息員“指導員”作用。信息員指導村里的食品生產經營戶、頤養之家、集體聚餐承辦者落實好食品安全管理制度，督促集體聚餐承辦者做好備案工作，并對集體聚餐承辦者采購的食材進行快檢，將備案表和快檢結果即時通過微信方式報送縣食安辦。[8]

6結語

我國目前仍然是一個農業人口大國，能否解決好關系廣大農民群眾身體健康和生命安全的食品安全問題至關重要。加強農村市場食品安全監管，切實維護農村食品消費安全，是市場監管部門責無旁貸的重要任務。我國食品安全監管網絡體系要緊緊跟上時代的腳步，在目前已有的工作能力上更好地細化職能，科學運用監管資源，將食品安全監管的工作范圍擴散至每個鄉村，促進我國食品安全監管的全面一體化建設，落實真正有效的食品安全監管工作。

參考文獻

[1]徐楠軒.外國食品安全監管模式的現狀及借鑒[J].中國衛生法制,2007(2):4-6.

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[3]張曉濤,孫長學.我國食品安全監管體制:現狀、問題與對策——基于食品安全監管主體角度的分析[J].經濟體制改革,2008(1):45-48.

[4]何繼華.新余仙女湖區推行村級食品安全信息員制度成效顯著[N].中國市場監管報,2019-07-13(A03).

[5]徐匡根,徐慧蘭,上官新晨,等.大市場監管模式下基層食品安全監管能力分析——以江西省為例[J].中國衛生政策研究,2018(5):33-39.

[6]農工黨江西省委會.健全食品質量安全監管和保障體系確保百姓舌尖上的安全——以江西省為例[J].前進論壇,2019(2):28-29.

[7]李明.新余市加強基層食品安全協管網絡建設[EB/OL].(2019-07-23)[2019-11-15].

[8]吳曉敏,劉榮華.仙女湖區大力探索食品安全監管新模式[N].新余日報,2019-07-23(02).

作者:劉榮華 何繼華 李赟 鄒雪平 單位:新余市仙女湖區市場監督管理局