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（一）設計理念的差異1．哲學理念上的差異公共文化服務體系作為一種制度創新首先認同公民的基本文化權利，并以保障公民基本文化權益為制度和政策設計的出發點，這與傳統文化事業體系作為自上而下的文化動員體系的設計理念存在區別。傳統文化事業體系的核心目標是要滿足國家意識形態的正當性對于社會動員渠道的要求，因此傳統文化事業體系整體上表現為一種自上而下的文化動員體系；公共文化服務體系的核心目標是要滿足生命個體審美的真實性對于社會公共系統的要求，主要表現為一種自下而上的文化消費和文化接受過程。統籌考慮社會文化福利目標、公民文化權益保障目標與國家意識形態目標，正是公共文化服務體系不同于文化事業體系的本質區別。盡管有學者提出公共文化服務具有“意識形態前置”的特征①，但中外學者都不認為要以國家宣傳機構的價值定位作為公共體系設計的預期目標；當然，公共文化產品作為價值和意識形態的載體，本身具有價值“柔性滲透”的特征，現代公共文化服務體系建設必須著力提升公共文化產品的供給水平與滲透能力，并不排斥通過主流文化的價值引導以實現對公眾的意識形態掌握。2．理論模式上的差異傳統文化事業體系在國家主義原則下偏好精英文化或主流意識形態②，借助于社會文化與意識形態的國家綜合管理職能體系實現精英文化的社會主導功能；而現代公共文化服務體系的制度設計則要在滿足國家主流價值目標的前提下，以保障公民基本文化權益為出發點，在技術層面上要建立一種精英文化與大眾文化的“對話模式”。因此，現代公共文化服務體系與傳統文化事業體系在制度定位不同，文化事業體系的設計理念注重“重心在上”，公共文化服務體系建設則要求“重心在下”，在基層社區和農村③。傳統文化事業體系實行自上而下的文化生產配給模式。文化生產單位接受來自上級的指令，按照指定計劃生產和分配，基層一般很難選擇，具有“議程強制”、“形式強制”或“渠道強制”的色彩。盡管文化事業單位生產的目標也是滿足人民群眾的文化需求，但這種需求的表達渠道卻是一種借助國家行政部門歸類實施的整體性表達機制，傾向于關注共同體的文化需求，一般難以照顧個體的差異性需求。而現代公共文化服務體系，要求建立一個包括從公共文化需求表達的收集，到公共決策，再到財政預算的形成、撥付和監管，最后到績效評估各個環節在內的民主而透明的科學程序，能夠兼顧精英文化與大眾文化、共同體的需求與個體的需求，并借助于對話機制促成精英文化偏好和大眾文化偏好的協調。3．功能結構上的差異傳統文化事業體系建立在一元化的管理理念之上，是一種計劃型公共生產、分配與消費體系，公民的文化生活基本被納入到公共管理范圍。政府作為公共文化產品的壟斷提供者，通過綜合意識形態的原則要求和精英文化的偏好，形成公共生產計劃，并通過專業性宣傳文化部門組織生產與分配，國家建立完備的全國性文化行政體系以提供組織保證。因此，傳統文化事業體系是在國家計劃體制的平臺上建立起來的公共文化資源行政命令配置體系，這即傳統文化事業“行政范式”的本義。現代公共文化服務體系要求建立在大眾多元化文化需求與多渠道供給的基礎上，一元化行政命令體系所體現的“集中決策、集中供給”模式事實上難以完全滿足民眾多樣性需求所要求的“分散決策、分散供給”模式。現代公共文化服務體系是以供給方、生產方和消費者三方之間的契約交易為基礎形成的公共文化生產、分配和消費體系。公共文化服務體系的基礎并非行政命令或計劃配額，而是基于現代文化市場所固有的契約精神，通過服務合同重構社會公共文化生產、分配與消費體系，政府力量以一種民事主體的身份參與其中，與社會生產者具有平等的法律地位，這在基礎理論層面即體現為一種“契約范式”。公共文化服務體系的制度設計遵循以下理論邏輯：第一，公共文化產品（服務）并非都具有純粹公共物品性質，本身包含了純粹公共品、準公共品或俱樂部產品兩類，公共需求的多樣性要求進行復雜性組織管理，單純行政體系只能適應同質化生產過程的管理；第二，準公共產品既可以由政府供給，也可以通過市場提供，并且借助市場機制實現其外部效應的內部化，可以達到更高的效率；第三，在激勵性的政策環境下，企業家、志愿者等社會力量具有進入公共文化服務領域的潛在積極性；第四，供給者與生產者之間存在明顯的區別，連接供給者、生產者與消費者的有效渠道是體現“分散決策”原則的服務契約，“契約競爭”是滿足公共供給效率的基本途徑。（二）管理模式的差異1．管理體制傳統文化事業體制本質上是一種“以生產為中心”的管理系統，即按照文化產品生產的過程設計政府公共管理職能，公共文化服務體制作為一種制度體系體現為一種“以需求為中心”的管理體制，即按照滿足人民群眾的基本文化需求、保障公民基本文化權利的目標設計政府公共文化管理職能，文化生產單位要以社會公共需求為導向重組單位內部管理流程，形成一種面向社會、面向市場需求的開放型管理結構。2．運行機制傳統文化事業體系具有“資源體制內循環”與“行業進出壁壘”等特點，由此形成了資源在內、重心在內、管理向內的“內向封閉式”運行模式。現代公共文化服務體系是一個包括了文化產品生產、分配、消費和資源保障各個系統在內的綜合性運行系統，要求利用政府與社會兩種資源、國有文化單位和社會非營利性文化組織兩種力量，關注生產者與消費者兩種需求，由此形成了資源開放、重心在外、管理向外的開放型運行機制。

兩種體系性質差異的理論意義

（一）公共文化服務體系建設則要建立在“去行政化”的新型文化單位之上與中國文化事業單位相對應的是西方的非營利性文化組織。根據我國《事業單位登記管理暫行條例》（2004年修訂）和《中華人民共和國公益事業捐贈法》（1999年公布）的規定，事業單位的定義可表述為：依法設立的從事教育、科技、文化、衛生等公益服務，不以營利為目的的社會組織。西方發達國家的“非營利組織”（NPO，Non－ProfitableOrganization）是指在政府部門和營利性企業（即市場部門）之外，從事公益事業且不以營利為目的的志愿團體、社會組織或民間協會。非營利文化組織是其中的一類，是指從事公益文化藝術業務的民間文化藝術組織和協會。一般認為，中國的事業單位具有非營利性，與發達國家的非營利組織相類似，如：依法設立，從事公益服務，不以營利為目的，具有法人資格的社會組織①。按照美國學者萊斯特•薩拉蒙教授的觀點，非營利組織的特征主要表現在：一是組織性，即這些機構都有一定的制度和結構；二是私有性，即這些機構都在制度上與國家分離；三是非營利性，即這些機構都不向他們的經營者或所有者提供利潤；四是自治性，即這些機構基本上獨立處理各自的事務；五是志愿性，即這些機構的成員不是法律要求而組成的，這些機構接受一定程度的時間和資金的自愿捐獻。這些性質，部分與中國的事業單位相同，但部分卻迥然相異，如中國的文化事業機構的人財物都由政府統一管理、統一調配、統一使用，并不具有私有性、自治性的特征。我國公共文化服務體系建設可借鑒西方發達國家非營利機構的一些管理理念。早在1998年，成思危先生就提出，要確立社會化的目標模式，構筑法律的基礎，要把與公共物品提供有關的事業單位轉制為可由政府或民營機構運作的非營利機構，使非營利機構成為社會公共服務創新的重要源泉①。（二）現代公共文化服務體系與傳統文化事業體系性質不同，并非傳統文化事業體系的“功能升級版”現代公共服務體系是現代公共理論的產物，體現了現代國家對于公民基本文化權利的理解。有學者認為，30年來中國文化的發展經歷了“文化從意識形態分離———文化領域獨立化”②、“經營性文化與公益性文化分離———文化產業化”和“公民基本文化權利與文化福利獨立———公共文化服務化”的三個階段，隱含了公共文化服務體系建設是比文化事業體系更高一個階段的基本命題。而傳統文化事業體系則來源于前蘇聯的意識形態管理理論，體現了國家集中宣傳文化資源以實行戰時社會動員的功能要求。因此，從傳統文化事業體系向公共文化服務體系演進并不是一種簡單的事業體制“升級”，而應該是一種從設計理論到組織結構的整體轉型。一些學者認為，當前中國公共文化服務體系面臨全新重構，我國公共文化服務正經歷一次歷史性轉折。建設現代公共文化服務體系，要進行制度設計，要面臨“徹底、艱巨的制度性重構重任”③。左然認為，中國特色現代事業制度的改革方向與目標應該是完成“五個轉變”，也包括了結構改革的意義：“一是政府行業管理部門與事業單位之間由行政隸屬關系向行政合同契約關系轉變；二是公益性資源由部門所有、分散配置向政府整體所有、集中配置轉變；三是職能部門由主要管理下屬機構向主要管理社會轉變；四是政府單一、直接提供資源向社會多方和間接提供轉變；五是政府對事業法人行政化管理方式向行政、經濟和法律多方式轉變。”④文化事業單位作為事業單位大家庭中的一分子，也要遵循這一改革方向。（三）微觀事業單位的公共服務效率受制于傳統事業體制結構，自上而下的結構性改革是建設現代公共文化服務體系的主要路徑我國學者通過對藝術表演團體的研究表明，在現行文化事業體制下，我國基層文化事業單位的社會性組織系統由政府與文化單位之間的上下關系、文化單位與社會之間的內外關系和員工與文化單位之間的內部關系這三大基本關系構成⑤，這三大關系之間既獨立存在又相互影響，存在著內部特定的邏輯結構，這三大基本關系的強弱與秩序結構就構成了不同的文化單位的性質特征。本文的研究表明，政府與文化事業單位之間的“事業關系”模式決定了我國公共文化供給與分配的宏觀制度框架，決定著基層文化事業單位與社會的關系模式，也決定著基層文化事業單位內部的關系模式，在當前由傳統文化事業體制向現代公共文化服務體系轉型過程中仍然是主要矛盾或主導力量。因此，在推進文化事業制度變遷過程中，改變基層文化單位與社會（市場）的關系模式（如提高演出效率）只是一種邊緣突破，改變基層文化單位內部關系模式（如人事制度、激勵方式等）也只是一種局部性改革，只能產生個案的經驗或局部的影響，不能從根本上改變傳統文化事業體制的基本架構。理論上，現代公共文化服務體系建設應該是以加強基層文化單位財政能力為核心的“文化單位功能性改革”與以公共文化供給分配體系的科學化合理化為目標的“管理系統結構性改革”相結合綜合配套改革模式。國家公共文化發展的宏觀架構即管理系統的結構創新要優先于文化單位功能性改革目標。“把政府權威與市場交換的功能優勢有機地組合在一起，實現公共文化產品和服務從傳統的單中心提供模式向多中心、多層次、協同合作的提供模式轉變。”⑥理論上，建設現代國家公共文化服務體系，必須改變過去那種“自上而下”公共文化供給模式，建立“自下而上”需求引導型公共文化供給與分配模式。

兩種文化體系轉型的政策調整

傳統文化事業體系具有深厚的歷史傳統、制度環境和社會基礎，文化單位體制以及支撐這種單位體制的一些基本制度如行業分工制度、公共投入制度、單位身份制度等不變，傳統文化事業體系就不會變。從傳統文化事業體系向公共文化服務體系轉型是一種結構調整，必須用一種總體性戰略安排和系統的改革策略來支持結構調整中系統性政策需求。（一）立足現代公共文化服務體系的基本特征，以相對分散化決策模式代替一體化集中決策模式，深化宏觀層次的管理結構改革中國要實行大部委改革一直是國內外熱議的話題。但文化領域的“大部制”改革卻一直沒有實現。所謂“大部制”，是指政府在各級部門機構設置上，歸并類似職能并盡量集中在一個大的部門中，建立橫向覆蓋廣闊的政府職能部門。同時把原來的部委或改革為內設的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨立地位的機構。20世紀90年代，英國、澳大利亞、法國、日本等盛行大部制，俄羅斯、韓國競相仿效，大部制漸漸成為世界趨勢①。比較而言，目前我國文化領域的改革盡管取得多項重大進展，但距文化強國的戰略目標要求仍然存在差距。立足于現代公共文化服務體系建設的要求，基于國家決策部門與執行機構之間的權責分離設計原則，要推動實現國家文化決策與文化執行職能的制度性分離。基本設計思路是，以“一部（大文化部）”承擔國家文化管理職能，以“執行局”承擔政府主辦社會公益文化和公共文化生產的職能，同時還要從制度上分離公共投入績效的評價監管職能；調整體制內文化行政部門與基層文化部位之間的關系模式，大力推動直屬文化單位從文化行業體系中分離，成為相對獨立的文化生產者。將大文化部建立在“決策、執行、評價監管適度分開”的制度基礎上。重點是要在政府與獨立的文化單位之間，依據“果結構”的基本原則，實現機構設置、職能、編制、機構之間相互關系的法定化。公共文化機構的地位、職能、經費來源、與其他部門的關系、主要負責人的產生都由法律規定，使之法制化。（二）增量投入，業務開放，形成公共文化服務的新型激勵機制“增量投入”的核心目標要突破行業、部門和單位的既得利益格局，要突破“改革者被改革”的難題，要求在文化系統和文化行業之外建立起增量引導力量，形成改革的外部推動力。通過增量投入可以形成傳統文化事業體系向公共文化服務體系轉變的有效路徑。中央政府借助于增量投入機制，一方面，充分照顧到文化行業的既得利益，以最大限度地穩定其利益預期，減少改革阻力，使改革成本最小化；另一方面，又尊重文化行業的增量利益，以不斷增長的增量利益預期，激發文化行業的改革積極性，使傳統文化事業單位改革的收益最大化，從而分解“改革改革者”的難題。“業務開放”的核心是公共文化生產者和消費者對公共文化協作生產過程的自由進入或退出。在市場結構下，公共文化生產者和消費者能否自由進入或退出公共服務的協作生產過程，決定了公共資源能否實現有效配置（即帕累托最優配置）。推動傳統文化事業體系向公共文化服務體系轉變，必須建立起保障生產者和消費者自由進入或退出的制度體系，形成公共文化服務面向全社會的開放型協作生產系統。包括：公共文化業務經費管理突破體制內循環，業務經費不再通過行業部門層層下達，而是通過對地方的轉移支付方式予以保證；以增量投入保證能夠滿足人民群眾基本公共文化需求的業務量，以形成社會力量參與公共文化生產過程的積極性；以科學的政策法規推進“供給者”與“生產者”體制性分離，為民間力量的進入讓渡出一定的潛在空間，發展文化市場上的替代生產者，促進不同主體間多種組合方式的出現，提供社會力量進入的制度保障；梳通公共文化服務社會化的途徑，推動公共文化服務的社會化。

本文作者：傅才武工作單位：武漢大學國家文化創新研究中心