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本文作者：余從榮工作單位：五邑大學

憲法作為我國的根本大法,在依法治國及建設社會主義市場經濟的進程中起著舉足輕重的作用,因而憲法的充分實施顯得尤為重要,而要保障憲法的充分實施,就必須建立一套行之有效的監督體制。對于法治國家來說,憲法監督是保障憲法實施、維護公民合法權益的一項重要法律制度。憲法監督是憲政建設中一個重大而實際的問題,從我國民國到新中國建國后的憲政歷史看,始終沒有建立起有效的憲法監督制度,以至多次產生憲政的悲劇。因此,在現行憲法的基礎上,進一步建立和完善憲法監督制度,是我國目前亟待解決的重大問題。許多學者和實際工作者就此進行了有益的探討,筆者不揣冒昧,提出一管之見,敬請教正。

一、我國憲法監督制度的現狀及缺陷

我國現行憲法監督屬于代表機關監督體制。憲法第62條規定,全國人民代表大會行使監督憲法實施的職權;憲法第67條規定,全國人民代表大會常務委員會監督憲法的實施。這便保證了我國最高權力機關得以經常性地行使監督憲法實施的職權。根據5全國人民代表大會組織法637條規定,全國人民代表大會各專門委員會在最高國家權力機關行使監督憲法實施的過程中發揮具體的作用。憲法第5條規定,一切法律、行政法規和地方性法規不得同憲法相抵觸。憲法第99條又規定,地方各級國家權力機關都必須在本行政區域內保證憲法的實施。確立代表機關作為憲法監督的主體,是我國實行民主集中制的人民代表大會制度這一政權組織形式的必然結果,充分體現了我國政權屬于廣大人民的根本屬性,無疑應予充分肯定。這種制度在憲法監督方面,可以充分發揮全國人民代表大會的權威性、全國人大常委會的專業性以及專門委員會的準確性。三個層次有機結合,各司其職,優勢互補,具有一定的特色。但是,在看到現行憲法監督制度歷史進步性的同時,也應充分認識到,我國現行憲法監督制度在理論上、實踐上存在的一些不足和缺陷,表現在:從理論上看,由立法機關自己監督自己不符合法治的基本原理和根本原則。憲法是國家的根本大法,一國的法律體系中,憲法處于最高的法律地位,具有最高法律效力。我國憲法明確規定,一切法律、行政法規和地位性法規都不得同憲法相抵觸。這里的一切法律自然包括全國人大及其常委會制定的法律在內,這說明全國人大及其常委會通過的法律也存在是否違憲的問題。而全國人大及其常委會制定的法律是否違憲,其本身很難自知。當人民認為全國人大及其常委會通過的法律違憲時,通過什么途徑獲得法律救助呢?我國現行憲法監督制度下,有權進行審查并做出決定的機關還是全國人大及其常委會,這就違背了一個基本的法律原則:任何人不能成為自己問題的法官。全國人大及其常委會是國家最高權力機關及其常設機構,然而這并不能否認它們自身也應該受到監督,尤其是它通過的法律可能違憲時更應該受到監督和審查。事實上,現代憲政國家的憲法監督制度,監督代議機關的規范性文件恰恰是憲法監督的重心所在。從實踐上看,由全國人大及其常委會專門行使憲法監督職權,在運作時很難落實。憲法監督是一項專業性、技術性很強的工作,客觀上要求有一個專門的機構來負責這項工作。但我國全國人大及其常委會是全權性的國家機關,擔負著多種管理國家和社會事務的職能,必須決議有關國家和社會生活中的一切重大事項,憲法規定的全國人大的職權有15項,其常委會的職權有21項。憲法監督只是這些職權中的一項。因此,全國人大及其常委會是我國憲法監督的專門機關,但又不是專任機關。專門機關要求它們主持憲法監督和全權處理違憲問題,而非專任機關又勢必使它們不能集中時間和精力專注于憲法的監督工作,這就難免使監督工作流于形式,很難保證憲法監督的效果。同時,全國人大及其常委會的會期制度也難以保證憲法監督的連續性和及時性。全國人大每年舉行一次例會,每次會期僅半月左右,全國人大常委會每兩個月開一次會議,會期也不長,而完善有效的憲法監督制度就要求違憲問題能得到及時有效的處理。

二、建立憲法監督的雙重運行體制

要彌補我國現行憲法監督制度所存在的理論上和實踐上的不足和缺陷,筆者認為,在確保我國人民民主專政政體的前提下,應借鑒西方國家憲法監督的成功經驗,改變全國人大及其常委會作為憲法監督唯一主體的體制,增設憲法監督主體,建立憲法監督雙重運行體制。憲法監督雙重運行體制的基本模式是:全國人大及其常委會行使憲法監督的主動權;創設憲法法院作為憲法監督的另一主體,行使憲法監督的被動權;兩個主體之間明確分工、各司其職并相互監督,以保證我國憲法能夠全面貫徹和實施。

(一)全國人大及其常委會行使憲法監督的主動權

在憲法監督雙重體制下,全國人大及其常委會的職責相對減少,其監督的主要內容大致概括為三個方面:一是對憲法、法律實施情況的監督,包括立法監督和執法監督;二是通過法定的方式和程序,對由它產生的國家機關及國家機關組成人員,包括國家主席和中央軍事委員會的工作情況實施監督;三是全國人大及其常務委員會對下級人大及其委員會的監督。全國人大及其委員會實施憲法監督的目的是為了全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益,防止行政、司法機關濫用權力。全國人大及其常委會的監督采取主動的方式,主要通過聽取和審議工作報告、定期或不定期聽取匯報、質詢和詢問、組織視察和特定調查等方式進行,其特征是單一化和固定化。

(二)創設憲法法院,行使憲法監督的被動權

如前所述,由于全國人大及其常委會作為憲法監督唯一主體存在著理論上和實踐上的缺陷,要把憲法監督切實開展起來,根據我國國情,應該設立諳熟憲法和法律的專任機構作為另一憲法監督主體來行使憲法監督的被動權,以彌補單一監督主體的不足和缺陷。從國外情況看,二次世界大戰之后,一些資本主義國家改立法監督制為司法審查或憲法法院監督制,特別是憲法監督機構的專門化,得到了令人矚目的發展,而且有繼續演進的趨勢,除已有的奧地利、德國、法國、意大利等國外,結束了延續達3多年殖民統治和種族隔離制度的南非,也設立了憲法法院;2世紀9年代分化的國家,如俄羅斯,根據1993年12月12日全民公決通過的俄羅斯聯邦憲法,也設立了憲法法院。我國在起草1982年憲法的過程中,就曾有專家提出在全國人大設立憲法委員會,可惜這一提議并未寫入憲法草案。隨著社會主義法制化建設的不斷完善,為使我國憲法監督真正落到實處,應該考慮設立憲法法院作為憲法監督的另一主體。1.憲法法院的性質憲法法院應該相對獨立,成為中央級國家機構的重要組成部份,是行使憲法監督職權的專任國家機關。在我國現行政體下,憲法法院應對全國人大及其常委會負責,因此,它相對于全國人大及其常委會來說處于從屬地位,但是它的這種從屬地位并不否認它的相對獨立性,它依法行使違憲審查職權,不受行政機關、司法機關、社會團體和個人的干涉,處于與中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院平行的地位。2.憲法法院的組成在我國人民代表大會制度下,憲法法院應由全國人大產生,憲法法院的成員可考慮由權力機關、行政機關、司法機關產生;由于憲法法院的專業性、技術性很強,其部份成員也可以考慮通過專門的司法考試和相關的考核程序產生。3.憲法法院的職權憲法法院行使違憲審查的職權,它行使職權的性質具有一定的司法屬性,它不能主動對立法機關通過的規范性文件進行審查,它是應組織或公民的請求而對規范性文件進行審查,相對于提起違憲審查請求的組織或公民來說,它處于被動地位。憲法法院受理違憲審查請求,并對違憲規范性文件做出裁定,直接目的是解決憲法糾紛,間接目的是監督憲法實施,維護法制統一。憲法法院審查的對象是憲法之外的一切規范性文件,只要利害關系人認為規范性文件侵害了它的憲法權利(或權力)時,就可通過一定的程序向憲法法院提出違憲審查請求,憲法法院進行審查后做出是否違憲的裁定。對于被認為違憲的法律、法規和其它規范性文件,由于它們的效力等級不同,憲法法院應該做出不同的裁定。對于全國人大及其常委會通過的法律同憲法不一致的,可向全國人大及其常委會提出修改建議;對于國務院的行政法規、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋,有同憲法相抵觸的,可向全國人大常委會提出撤消建議;對于民族自治地方的自治條例和單行條例,有同憲法相抵觸的,憲法法院可向全國人大常委會提出糾正建議;對于部門規章、地方政府規章、省級和省級以下地方性法規以及其它規范性文件,有違憲侵權的,憲法法院可做出違憲裁定,該裁定之效力及于司法機關,司法機關不得以被裁定違憲的規范性文件作為判案之依據,憲法法院同時要向被裁定違憲規范性文件的批準機關或備案機關提出撤消建議。

(三)兩個憲法監督主體相互監督

由于憲法法院的組成人員是由全國人大產生的,因而全國人大及其常委會對憲法法院的主要監督形式是有權罷免憲法法院院長、副院長和其它組成人員。我國現行憲法監督制度沒有將監督憲法實施與監督全國人大的活動結合起來。我國現行憲法規定,全國人大及其常委會監督憲法的實施,全國人大對其常委會的工作實行監督,卻沒有規定由哪個機關來監督全國人大,而且從實踐上看,全國人大每年一次的會期制度很難從實質上保證對其常委會的監督。因此,我國現行的憲法監督制度,對憲法實施的監督與對全國人大及其常委會的監督完全脫節,實際上對全國人大及其常委會的監督處于虛空狀態。18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言:一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗,要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。由于全國人大及其常委會是監督憲法實施的最重要國家機關,因而,憲法法院作為憲法監督的另一主體,實際上也是對全國人大及其常委會權力的監督。這種相互監督的體制是符合權力相互制約的現代法制精神的。

三、憲法法院與全國人大及其常委會、最高人民法院的關系

前已述及,憲法法院應是行使憲法監督職權的專任國家機關,在我國現行政體下,憲法法院應對全國人大及其常委會負責。但是,當公民或組織請求對包括由全國人大及其常委會通過的規范性文件進行審查時,憲法法院應處于超然的中立地位,它是公民或組織同包括全國人大及其常委會在內的立法機關的法官。憲法法院對公民或組織請求審查的規范性文件予以審查后可以做出是否違憲的栽定。簡言之,憲法法院在行政體制上是全國人大及其常委會的下屬機關,在業務執行方面,不僅不受全國人大及其常委會的約束,反而對其有制約權限,這也符合現代政治體制權力相互制約的發展趨勢。憲法法院作為中央一級國家機關的主要組織部分,它與最高人民法院在行政序列上處于平行地位,但兩者所司職責有很大區別。最高人民法院職責廣泛,涉及各個司法管轄領域,且有主動調審各類案件的權限,其所作出的判決具有最高的法律效力;而憲法法院職責相對專一,僅對規范性文件予以審查,且必須是應公民或組織的請求才能履行此種職責。但值得注意的是,如應公民或組織的請求對最高人民法院判決所依據的規范性文件進行違憲審查后,認為其判決違憲時,同樣可以向全國人大及其常委會提出糾正或撤銷建議,從這個意義上說,憲法法院的權限及于最高人民法院之上。綜上所述,在我國現行政體下,為保障憲法監督得以有效實施,在保證全國人大及其常委會作為憲法監督主體的前提下,應增設憲法法院以彌補全國人大及其常委會對憲法監督的不足和缺陷,構建具有中國特色的憲法監督體制。