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本文作者：李曉新工作單位：安徽大學法學院

事物發展的多元化與特殊性決定了沒有四海皆準的經濟改革理論,更沒有所謂普世的憲法發展經驗,每個國家的成長道路都是不同的。六十年建國,三十年改革開放,審視這段時間里中國獨特的經濟制度發展歷史,我們可以肯定中國憲法在推動經濟制度發展中的重要作用。但與此同時,我們也要清醒地認識到,中國的經濟制度發展是一個永不停滯的過程,現行憲法囿于舊有的立憲思維和立憲環境,存在著很多不適應經濟制度發展需要的問題,著眼于未來的經濟制度發展與改革,我們需要認真反思我國憲法基礎的不足,反思我們的憲法文化,繼往開來,為中國的憲法改革開啟思路。整體來看,中國憲法在保障與適應經濟制度方面主要體現為四者不足:經濟權利的憲法保護體系不健全、憲法中的政府職能定位有待轉變、缺乏系統化的憲法經濟原則引領,以及中央與地方經濟權力分配機制有待完善。

一、經濟權利的憲法保護體系不健全

計劃經濟是以權力本位為憲法制度構建的基本出發點,強調國家對經濟活動和生產資料配置的控制力,市場經濟則是以權利本位為核心,強調經濟權利、經濟自由、經濟平等的重要地位,并以此為出發點來構建國家權力體系。因為,相對于國家權力本位而言,權利本位強調的是人的生存價值和人的自然屬性?！?〕事實上,現代國家之所以選擇與古代國家所不同的憲法制度,就是因為現代國家認識到:政府的目的是為了保障人們原則上在有任何形式的政府之前就享有的權利;這些權利乃是造物主的賜予物?！?〕而現代憲政政府要既足夠的強大,以至于能夠充分地滿足人的自我保全的需要,又是能夠控制并且愿意接受控制的政府?！?〕因此,近代憲法就是以權利和人的自然屬性為基礎設計憲法制度,法律制度的建構、國家權力的規范等都是在保障權利這一前提下形成的。從我國情況來看,八二憲法既沒有對契約自由、遷徙自由、營業自由等權利作出規定,也沒有肯定罷工自由、市場主體平等權的憲法地位,因此,憲法中的經濟權利體系是不完整的,這是需要我們在今后的修憲過程中予以逐步完善的。另一方面,從權力本位主義到權利本位主義的轉變背景下,對憲法與憲政體制的要求也是不同的,主要表現在以下三個方面。第一個要求是國家權力的配置和運行要使公民權利與自由能夠得到最大限度的保障。如果憲法確認的權利與自由僅僅是一種宣告性的,在現實的法律制度框架內得不到有力的保護,那么這種制度就不能滿足憲政的需要。比如,國家的司法制度缺乏公正性,國家機關保護公民經濟權利和自由的手段受到法律外因素的限制,憲法確認的公民經濟權利與自由缺乏憲法上的救濟手段,導致正常的經濟合同難以履行等,所有這些都將使憲法的權利性規范虛置,最終導致法律制度背離制度正義,背離現代國家對法律正義的根本要求。第二個要求是國家制定的限制公民權利與自由行使的法律的最終目的應當有利于權利的行使,而不是讓它無法行使。在現代國家,即使是對最基本的財產權的保護也已經不再強調其絕對性,而是附加以公共利益要件,強調權利和自由的有限性和相對性。但同時,這種限制性要求不能成為國家權力壓制公民權利的手段,制度的正義體現為制定法對權利的限制本身不能違背憲法的原則和精神,其根本點應是公民權利和自由的充分實現。比如,對一個企業營業自由權的保護不能以犧牲環境為代價,對本地企業經營利益的保護不能以限制異地企業進入本地市場為手段,這些都是違背制度正義要求的。第三個要求是憲法和法律對所有公民的權利保護或限制要一律平等。市場經濟得以形成和發展的前提是承認社會主體作為商品生產者和交換者獨立、平等的地位。雖然我國憲法第33條規定:中華人民共和國公民在法律面前一律平等。但是,由于我國市場經濟是在長期實行的計劃經濟基礎上發展起來的,無論是所有制制度還是分配制度等,都經歷了一場從管制到放開,從不平等到逐漸平等的過程,財產權制度、財稅制度、勞動制度、社會保障制度等很多方面依然存在諸多不平等現象。因此,在實現法制現代化和構建市場經濟法治體系過程中,我們必須以自由平等權利為核心,改革和完善我國的法律體系,以憲法為源頭,重點從經濟主體地位(包括自然人、法人和作為特殊法人的國家)、基本市場規范、以及失范行為懲治與受損權利救濟機制等幾個方面進行努力,創建以平等為基本理念的立法、執法與司法體制。

二、憲法中的政府職能定位有待轉變

計劃經濟時期,我國學習蘇聯的管理模式,建立起高度集權的行政管理體制,整個國家的人力、物力、財力都集中在中央手中,國民經濟的運行長期依靠指令性計劃,政府的職能長期以來被固定在運用國家權力對經濟運行各個環節進行嚴格控制。改革開放后,我國對社會主義國家性質的內涵理解發生了轉變,開始從中國的國情出發現實地看待社會主義的經濟實現形式,從而對政府職能的認識發生了改變,主要體現在三個方面:第一,從全能政府到有限政府。有限政府的起點是公民權利保障,其核心是以憲政制度來制約政府的權力、規模、職能及行為方式,實現政府與市場、公民和社會的合理、良性互動,從而使得政府權力的運作獲得合法性。〔4〕這就要求在市場經濟體制下,政府遠離直接配置資源,遠離企業的微觀經營。在處理市場與政府之間關系時,必須遵守市場優先的原則,市場先于政府,是有效且有限政府的基礎,作為擴展秩序的市場擴展到哪里,政府的規模與范圍就應該收縮到哪里〔5〕。第二,從權力政府到責任政府。市場經濟對政府權力的要求是權力與責任相統一,有多大的權力負多大的責任,這就需要政府從重視權力享有到重視公共責任,這一理念要求現代政府必須是人民對公共權力進行監督與控制,使公共權力的行使符合人民的意志與利益,直接或間接地對人民負責的政府?！?〕換言之,政府要做到:一是嚴格履職,切實為國家、社會、公民負責,為市場負責;二是權力與責任掛鉤,對權力的行使實行問責制;三是權力必須接受監督,包括接受來自政府機關內部的權力監督和來自新聞輿論、社會公眾的權利監督。第三,從計劃經濟下的法制到市場經濟下的法治。市場經濟是法治經濟,在市場經濟中對各種經濟社會關系真正起作用和進行調節的是對市場具有約束力的法律體系。市場經濟條件下,法治政府包含兩層意思:一是政府職權法定,依法行政;二是政府受法約束,違法必究。法治政府的主要標志就是要將重視立法與依法行政結合起來,控制政府權力的膨脹,對政府自身的違法行為,也要依法追究。但是,與這種實踐中的認識轉變所不同的是,我國憲法中始終保持著對強權政府的規范體制,將很多職能都加在了政府身上。比如,5憲法6第8條規定:國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益,鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展,而非城鄉集體經濟組織的合法權利和利益不受侵犯;第13條規定:國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權,而非公民享有的私有財產權和繼承權不受侵犯。此類條款還包括第19條、第2條、第21條和第26條等?？梢哉f,我國憲法從各方面都給予了政府幾乎是無限授權,但唯獨缺少對政府權力的有效監管原則,這樣做的結果就是,我們對政府的期望越高,政府所享有的公權力就越強大,公權力可能導致的危害也就隨之增大。在計劃經濟體制下,我們可以說,這樣的權力配置也許是合理的,但在市場經濟體制下,在期待政府這只有形的手能夠有所作為的前提下,更重要的是要尊重市場規律和市場法則。在此情況下,如果我們依然保持這樣的制度設計,就必然會導致政府職能轉變不徹底,必然會在市場與政府之間造成權力沖突,從而產生權力尋租、踐踏市場規律的現象。因此,經濟的轉型必須配合以政府職能定位的轉型,政府轉型一天沒有實現,市場化的經濟體制改革就一天不能完成。而從憲法上來說,政府轉型的基礎就是要對憲法的賦權式體制和語言進行改革,增強其權利語言色彩,減少對政府任務的高壓式表述方式,同時還要保證權力與責任相統一,構建起一套切實可行的憲法監督機制。

三、缺乏系統化的憲法經濟原則引領

經濟學家楊小凱認為,從一般規律上講,當經濟發展的后來者試圖趕上發達國家時,它通常遵循著逆向的制度發展工程學。它首先試圖模仿發達國家的工業化模式;接下來是經濟制度,如私人企業的組織結構和現代化的管理模式;再下來是法律體制,如公司法、競爭法等;然后是政治體制,如權力制衡和代議制民主等,最后它也許會采納發達國家的一些意識形態和行為規范?！?〕之所以會出現如此鏈條,是因為自由市場的安排必須放進一種政治和法律制度的結構中,這一結構調節經濟事務的普遍趨勢、保障機會平等所需要的社會條件?！?〕而憲法在其中起到了連接法律體制轉軌與政治體制轉軌的橋梁作用,它統領著普通法律,又在最高政治體制上反映著整體法律制度的訴求。雖然它有時表現為落后于社會變革所需要的意識形態要求,但只要它發生轉變,必然帶來巨大的社會制度驅動效應,通過層層法律規則的改造,逐級渲染著它的巨大效應,進而對整體社會轉型起到積極的促進作用。而我國經歷了三十余年的市場化改革,正是處于從單純的經濟層面調整轉向重視法律和政治層面的調整,在此階段,我們需要注重完善憲法規范和發揮憲法功能,而尤其需要加強對憲法原則的重視,并確立起對經濟領域進行調節的憲法經濟原則。與計劃經濟體制下的憲法相比,經過了四次修改,尤其是1993年社會主義市場經濟體制的入憲,我們今天已經能夠清晰地看到憲法對適應市場經濟發展的經濟元素的成功引入。從公有財產權制度的改革,到非公有制經濟地位的提升和私有財產權保護原則的入憲;從放開制約初次分配制度發展的分配要素基礎,到改革與健全再分配制度;從計劃經濟為主,市場調節為輔到有計劃的商品經濟,再到社會主義市場經濟,等等。這些重大的制度變遷無一不在憲法上得到了充分體現,從被動改革到主動適應,從剛性憲法語言到具有高度包容性的彈性憲法語言,用脫胎換骨來形容中國憲法中的經濟制度內容變革亦不過分。但問題在于,以五四憲法為基礎而制定的八二憲法,難以預料到今日中國政治經濟形勢的巨大變化,因此,當時的立憲思維是一種計劃經濟思維,并將各種計劃經濟原則貫穿到憲法的政治制度、經濟制度和社會制度的諸多領域。而我們今天雖然修改了憲法中的很多經濟條款,但憲法始終還是殘留著很多計劃經濟語言痕跡。因此,我們今天看待修改后的憲法,雖然要看到其給中國經濟制度轉型帶來支撐性力量的一面,但另一方面,也要看到其缺乏系統化的憲法經濟原則引領的一面,這直接導致了我們在制度設計上的很多不足,如自然資源使用權缺乏規范,經濟權利的體系不健全,政府權力的集權型色彩較濃,政府稅收權力規制的內容貧乏,等等。對于這些問題,我們究竟如何面對,以往那種頭痛醫頭,腳痛醫腳的做法顯然會讓我們疲于奔命且收效不大。因此,我們需要超脫在具體制度和規則層面的修改與補充,上升到原則高度,高屋建瓴地審視憲法的經濟制度內容,從為市場經濟提供持續支撐力的角度完善憲法制度,換句話說,我們需要從經濟原則角度強化中國憲法對社會主義市場經濟發展的推動作用。

四、中央與地方經濟權力分配機制有待完善

中央與地方的經濟權力分配涉及到對稅收征管權、財政預算權、經濟管理權等各種權力的分配,這是任何一個國家憲法的重要內容,但在我國卻被淡化了。新中國成立之初,起臨時憲法作用的5中國人民政治協商會議共同綱領6第16條就明確規定:中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分,應按照各項事務的性質,由中央人民政府委員會以法令加以規定,使之既利于國家統一,又利于因地制宜。但此后我國歷部憲法均沒有地方權力的規定,這既是因蘇聯1936年憲法的影響,也有高度集中的計劃經濟的原因,因為在高度集中的計劃經濟條件下,完全沒有地方利益,當然也就沒有地方的權力要求。而我國1982年憲法與此有關的規定是第3條第4款的內容:中央與地方國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性和積極性的原則。這一規定雖然也間接涵蓋了中央與地方的經濟關系的原則性規定,但由于其規定的過于原則,且沒有相應的普通法律支撐,等于是說在中央與地方的經濟行政權限以及中央利益與地方利益的合理劃分方面,憲法保持了沉默。而從其他國家憲法來看,大多數國家都對中央與地方的權力劃分做出了明確規定。如1948年實施的5意大利共和國憲法6第五章規定了區、省、市(鎮),第115條規定:根據憲法所規定的原則,區為具有自主權力和職能的自治單位。第119條規定:區在共和國法律所規定的形式和范圍內享有財政自治權,共和國法律協調區的財政自治權與國家財政、省和市(鎮)財政之間的關系。再如轉型后的俄羅斯,在1993新憲法中明確劃分了聯邦與聯邦主體之間的經濟權力關系,并分別從屬于聯邦專有的職權、聯邦和聯邦主體的共有職權、聯邦主體的剩余職權,以及聯邦和聯邦主體被禁止行使的權力等幾個方面進行了規定。1992年5立陶宛共和國憲法6第十章專門規定了地方政府和管理,其中第119條規定:賦予國家疆域內法律規定的行政區以自治權。第121條規定:地方政府起草和批準其預算。地方政府委員會有權在規定的范圍內并依照法律規定的程序設立地方稅,規定由預算負擔的稅和關稅的征收。等等。事實上,并非只有聯邦制國家才有必要明確聯邦與州各自的事務范圍和彼此的經濟權力與義務關系,即使是在單一制國家事實上也存在著中央與地方的經濟權力分配關系〔9〕,倘若不從憲法上明確中央與地方的關系,那么,不但經濟體制改革將受到憲法制度缺失的困擾,相應的政治體制改革更會因為缺乏憲法保障而增加變數。而且,經過了三十多年的改革開放,在市場經濟體制確立的大背景之下,地方利益意識高度膨脹,一味地以行政手段來控制這種利益意識是難以真正解決問題的,唯一的做法是通過制度化和法律化的手段,尤其是要以憲法規范的形式,明確中央與地方在經濟行政權限方面和預算與收入方面的合理劃分,這不但對中央與地方的合理經濟分權是必要的,而且對國家宏觀經濟規劃和宏觀調控也是必需的。

五、結語:

擺脫教條主義憲法觀,培育包容性憲法文化雖然筆者無意對中國憲法苛責太多,因為我們的憲政之路畢竟還不是很長,而近百年里我們這個大國所經歷的波折又是如此之多,但客觀來說,自建國至今,中國經歷了計劃和市場間的反復并最終建立了市場經濟體制,憲法文本也隨之進行了多次修改,但文本的更改并不意味著我們的憲政思維調整到位,事實上,教條主義憲法觀依然客觀存在著,主要表現為對以政府強權實現經濟發展和經濟公平正當性的偏執信仰,對以政策手段調控經濟運行的合理性的極力辯護,以及將憲法解釋權和憲法監督權置于高閣之上,使權力長期游離于憲法規制之外,等等。同時,由于憲法對中央與地方之間職權劃分不明晰,使得無論是財政權力,還是經濟調控權力,政策之治大行其道,各級政府在其管轄范圍內的自由裁量權幾乎沒有邊界且受約束較少。再者,憲法對經濟制度發展的適應性與開放性依然不足,再加上缺少能動的憲法解釋與憲法監督機制,從而使得憲法無用論甚囂塵上。這所有的一切都深刻制約著中國的經濟改革與制度轉型,我們必須正視這種現實困境的存在,沉默和抱怨都不是解決問題的方法,筆者認為,除了在制度層面對憲法規范繼續改革和完善以外,更重要的是要確立起新的憲法文化。所謂憲法文化,意指孕育憲法原則、憲法規范和憲政制度并促使其發育、成長和發展的價值觀念、思維方式、政治制度及政治行為的總稱?！?〕就經濟制度層面來說,我們需要的是包容性憲法文化。筆者認為,包容性憲法文化的內涵包括三者:其一,包容經濟權利的獨立性與自主性,作為市場上的經濟主體,其最可貴的品格就是獨立與自主,而尊重這種精神和思想的獨立性則構成了憲法文化的固有秉性,為此,國家權力不能侵入個體的私域,尤其是不能侵害個人的財產權和經濟自由權;其二,包容經濟主體的平等地位,市場經濟是天生的平等派,不分品格與出身一律同等對待,但在中國的經濟制度下,由于憲法中允許公有制經濟和非公有制經濟并存,且為其規定了各自的經濟地位,因此,在處理二者關系時,我們很容易陷入公有制壟斷與非公有制散亂的極端,正因如此,我們才更是需要慎重對待經濟主體平等理念,不歧視、不放縱,建立包容的憲法文化;其三,包容經濟權利對經濟權力的制約,經濟權利屬于所有市場上的經濟主體,經濟權力則屬于政府,二者在都具備存在正當性的同時,卻又不得不面對特定情況下可能存在的沖突與矛盾,而在這二者的勢力權衡上,我們要認識到權力的自我擴張和濫用的沖動本性,即使從最寬容的角度來說,都要肯定權利對權力予以制約和監督的必要性與合理性,而作為國家權力的執掌者,首要的品性就是尊重權利對權力的制約。我們期待著包容性憲法文化的崛起,也期待著中國的經濟制度不僅是在法治的軌道上運行,更是在憲治的空間中成長與發展。