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本文作者：朱佳丹趙治永工作單位：蘇州大學鎮江市丹陽食品藥品監督管理局,

一、憲法監督制度的再思考

世界各國憲政實踐表明,憲法監督的司法化,是憲法監督的最主要最有效的方式,也是當今世界的一大潮流。憲法監督司法化最典型就是以憲法訴訟為表現形式,可以說,憲法訴訟是憲法的生命所在,是實現憲政、建成法治國家的必由之路。我們所主張憲法監督司法化,就是要在中國建立憲法訴訟制度。然而,目前我國尚無憲法訴訟制度,那么,我國憲法監督制度的司法化應當從何處著手成為值得深入思考的問題“?？疾靽鈶椃ㄔV訟制度的建立和發展道路,可以發現它們也是逐步發展起來的,一般是先有審查法律等規范性文件是否違憲的憲法訴訟,后有審查國家機關及政黨的行為是否違憲的憲法訴訟;先有國家機關侵犯公民基本權利的憲法訴訟,后有公司、團體侵犯公民基本權利的憲法訴訟?！盵1]而根據中國的國情,我國憲法訴訟制度的建立似乎可以反其道而行之,先不建立審查法律文件是否違憲的憲法訴訟,而是先建立審查行為是否違憲的憲法訴訟,而且首先從公民基本權利方面入手,先受理公司、團體及國家機關侵犯公民基本權利的糾紛案件。

二、憲法監督制度的具體構建

具體地講,我們認為中國的憲法監督制度可以先易后難、循序漸進地分三階段來開展:

(一)由行政審判庭審理少數“準憲法訴訟”案在現階段,由各級人民法院受理審判國家機關、公司企業、社會團體侵犯公民基本權利且普通法律沒有具體規定而不得不需要適用憲法來處理的“準憲法訴訟”案件,有告必理,初步實現公民基本權利的訴訟化,切實保障我國憲法規定的公民基本權利,以此作為我國建立正式的憲法訴訟制度的過渡。許多國家如美國,是沒有嚴格的訴訟種類之分的,一切爭議,無論其性質如何,都以基本同樣的程序和方式,由同一法院裁決。簡言之,美國根本就沒有特別的“憲法訴訟”,也沒有其他特別的“行政訴訟”“、民事訴訟”等等分類。[2]確立美國司法審查制度的憲法訴訟第一案———1803年“馬伯里訴麥迪遜案”,按照我們的標準來說,它本身就是一起行政訴訟案件,因為馬伯里起訴的被告是國務卿(亦即國家行政機關),只是案件最后審查的是所適用的法律是否違憲,故稱之為“憲法訴訟”。而在我國,各種訴訟是嚴格劃分、界限分明的,不同的訴訟由不同的審判庭適用不同的訴訟程序并適用不同的法律進行審判。所以,在我國制定《憲法訴訟法》、設立憲法審判庭之前,如果由行政審判庭等審判機構來受理有關適用憲法處理的案件,那只能是“準憲法訴訟”案件。值得高興的是,2002年四川省的人民法院連續受理了兩起這樣的“準憲法訴訟”案件,更準確地說,是名為“行政訴訟”實為“憲法訴訟”的“準憲法訴訟”案件:“蔣韜身高歧視案”和“峨眉山門票歧視案”。[3]雖然最后兩案原告都敗訴了,這有些遺憾,但其意義是深遠的。

(二)憲法監督委員會和人民法院共同實施監督1、為盡可能發揮現有憲法監督體制的作用,我國應當盡快根據《憲法》第70條的規定在全國人大設立專門委員會性質的憲法監督委員會(目前正在全國人大常委會審議的《監督法》應當明確規定設立這一機構),使之成為協助全國人大常委會實施違憲審查的專門機構。全國人大每年只召開一次會議,每次會期只有半個月左右,全國人大常委會也要每兩個月才召開一次會議,會議議程眾多。全國人大及其常委會沒有充分時間,也沒有足夠的精力去行使一項作為經常性工作的憲法監督職能。因此,賦予全國人大及其常委會憲法監督的權能實際上只是名義上的。為了使憲法監督的職能真正實現,發揮功效,就應該設置一個專門機構,具體承擔憲法監督職能,把名義上的權能,在實踐中轉化為可以運作、實實在在的權能。這樣,使得憲法監督,尤其是對法律法規的監督專門化,同時在體制上也不違反我國現行的政體制度。2、在建立憲法監督委員會的同時,在法院系統設立憲法審判庭審理部分憲法訴訟案。在總結第一步審判經驗的基礎上,在較短時間內,在不違背現有憲法體制的前提下,由最高人民法院頒布一項司法解釋(若全國人大能制定一部憲法訴訟法則最好),在各省、自治區、直轄市高級人民法院以及最高人民法院的內部設立憲法審判庭(高級人民法院負責一審、最高人民法院負責二審),專門負責審理國家機關及公職人員行使憲法行使公權力過程中直接違反憲法侵犯公民基本權利的憲法訴訟案件。因為憲法監督委員會只能解決法律、行政法規等規范性文件同憲法相抵觸的行為即抽象違憲行為。而具體的違憲行為則由憲法審判庭來受理。這樣,不僅名正言順地審理原來由行政審判庭以“行政訴訟”名義審理的侵犯公民基本權利的憲法訴訟案件,而且還擴大審理原來無法通過行政訴訟受理的其他侵犯公民基本權利的憲法訴訟案件,比較徹底地實現公民基本權利的訴訟化,初步建立我國的憲法訴訟制度。我國現行《憲法》第123條規定“:中華人民共和國人民法院是國家的審判機關?！蔽覈度嗣穹ㄔ航M織法》第27條規定“:……高級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭,根據需要可以設其他審判庭。”第31條規定“:……最高人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭和其他需要設的審判庭?！碑斈旮骷壢嗣穹ㄔ涸O立行政審判庭時并沒有修改《憲法》和《人民法院組織法》,當時《行政訴訟法》也尚未出臺。行政審判庭的設立經驗值得借鑒。在高級人民法院和最高人民法院設立憲法審判庭專門審理憲法訴訟案件是符合現行《憲法》和《人民法院組織法》的,并符合目前我國不同的訴訟由不同的審判庭審理的習慣,且憲法審判庭僅審理侵犯公民基本權利而必須適用憲法處理的憲法訴訟案件也不違反現行《憲法》和法律的規定,所以這是完全可行的。

(三)設立憲法法院承擔全部憲法監督職能在2020年前后,經過近20年的發展以后,我國社會主義法律體系已經基本健全,政治體制改革也取得了很大成果,權力制衡觀念將深入人心,全面修憲的時機應當已經成熟。到時候利用全面修改憲法這個契機,制定《憲法訴訟法》,在憲法審判庭和憲法監督委員會的基礎上,建立起獨立憲法法院作為憲法監督的專職機構,讓其全面承擔憲法監督的職能,最終確立我國的憲法監督制度。1、憲法法院的性質和地位憲法法院應當是在全國人民代表大會領導下實施憲法監督和違憲審查的專門機構,在地位上是與全國人大常委會、國務院、最高人民法院等中央國家機關相并列的第四種權力機關。憲法法院從屬于全國人大,由全國人民代表大會產生。直接而且僅對全國人民代表大會負責,接受全國人民代表大會的監督;全國人民代表大會閉會期間,獨立開展工作,不受其他任何組織、團體和個人的干涉。它在地位上具有獨立性,不從屬于全國人大常委會,只服從憲法,獨立行使職權。2、憲法法院的組成、產生和任期憲法法院的組織機構和組成人員的產生應由全國人大專門通過法律予以規定。(1)中央和地方憲法法院的法官均應由全國人大選舉產生。由全國人大代表大會以出會代表的過半數贊成票通過。擔任憲法法院的法官一般應有必要的條件,如年滿三十五周歲以上,必須從高等院校畢業,熟識法律和憲法方面的知識,有豐富的閱歷、經驗,長期從事法律教學研究、法庭審判或律師等法律相關職業,而且必須德高望重、公正無私等,只有這樣,憲法委員會行使職權才能具有權威性。(2)憲法法官的任期以六到十二年為宜,不宜與全國人大每屆改選相重合。連任次數和最高年齡宜有一定限制,從各國憲法監督制度看,美國最高法院的法官是終身制的,法官終身任職可以保證法官免受外界因素的干擾與威脅,有助于法官秉公判決。同時長期任職可以使法官積累豐富的審查經驗,有利于憲法監督的正確實施。不過憲法監督畢竟不同于普通案件的裁判。如果憲法法官任期過長,容易形成固定不變的政治傾向,趨于保守,阻礙政治和社會變革。比如,美國在羅斯福新政時期出臺了一系列新的立法,最高法院的法官未能適應社會政治形勢的變化,宣告很多立法無效,險些造成美國的政治危機。因此,限制憲法監督機構法官的任期對憲法發展是有利的。這個制度始于意大利,后來各國紛紛仿效,尤其是設立憲法法院制度的國家如德國、俄羅斯、西班牙等都規定了連任限制[4],也從側面證明了其正確性。3、憲法法院的職權憲法法院應當被賦予有關憲法監督的一切職權。憲法法院的職權具體包括:(1)解釋憲法,監督憲法的實施。這是一條具有原則性和總括性的原則,是對憲法法院職權的概括性授予。憲法法院是解釋憲法和監督憲法實施的唯一有權國家機關,這條原則的規定將憲法法院區別于立法機關、行政機關和普通司法機關等其他國家機關,是憲法法院得以存在的基礎。(2)對提交全國人大審議的憲法修正案和基本法律草案進行事先的合憲性審查,凡被裁決與憲法基本原則和內容相抵觸的不得提請全國人大審議。(3)對全國人大常委會的立法活動進行監督。對于全國人大常委會審議通過的法律,在送交國家主席公布前,必須提交憲法法院進行合憲性審查。凡經審查被裁決為違憲的法律,不得由國家主席公布。(4)審理部長以上級別國家官員的罷免和彈劾案。(5)受理有權機關提出的對法律行政法規和司法解釋的合憲性的審查?！皟筛摺钡乃痉ń忉屧谒痉▽嵺`中可以對具體適用法律做出有法律效力的司法解釋。在性質上屬于立法權的延伸,只是基于我國的慣例和現實情況才由“兩高”負責制定。在實踐中,司法解釋屢屢越權,變更立法的情況屢有發生。應當將“兩高”的司法解釋納入監督的范圍,以制止司法濫權和越權。4、憲法法院程序行使職權的方式和程序憲法法院可以兼采事先審查和事后審查,抽象審查和附帶審查多種方式。在行使職權時應注意以下幾點:一是不宜干擾其它國家機關由憲法規定的固有職權。如全國人大常委會的立法權、國務院行政法規的制定權、人民法院的審判權,只有當這些機關行使職權與憲法相矛盾,以及對憲法的條文理解有爭議時,才提請憲法法院予以裁決。在一般情況下,憲法法院不應提前介入其它國家機關依法行使職權的活動。二是關于對其它國家機關的行為以及國家主要領導人的行為是否合憲的監督,應由法律明確規定具體情形,不宜過多的干預,否則不僅不能保證憲法監督的權威性,還干擾了其它國家機關的權力行使。三是關于與司法機關的關系與區別。憲法法院不是司法機關,沒有審判權和審判監督權,因此它不能干擾、限制最高司法機關的最高審判權和最高法律監督權。最高人民法院終審的案件,除明顯直接涉及對憲法的適用、理解問題,且由最高人民法院提請裁決的案件外,憲法法院不應介入。