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本文簡要回顧了農村小額信貸改革歷程，無論是尊重市場規律的商業性小額信貸，還是以政策性為主導的扶貧小額信貸，都存在著實踐上難以持續發展的問題。本文認為，農村小額信貸的設計，要更多從需求端出發，尊重區域經濟發展差異、農村人口狀況等基本條件，提出了新時代背景下中國小額信貸發展需關注的主要問題及解決思路。過去以主要滿足低收入貧困群體的農村小額信貸，這種無需抵押或擔保，只要滿足信用評定結果優秀即可獲得銀行低利息貸款的一種信貸產品和服務模式，無論是在服務對象、服務內容等方面，存在較為迫切的改革要求。

一、我國供給端農村小額信貸重要改革回顧

（一）農業信貸補貼論下的改革

從小額信貸概念于1960年提出到1980年左右，學術界主要流行“農業信貸補貼論”，該理論認為農民沒有儲蓄能力且農業固有的弱質性，農村信貸不具有商業可持續性。因此，解決三農問題必須建立非盈利的、政策性的機構對農村進行無償的注資。此階段，我國正處于改革開放初期，各行業的資金需求普遍較大，農村小額信貸資金的缺口問題相對突出。所以央行在創立支農再貸款的同時，出臺了《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》（1999），指定農村信用社承辦帶有補貼性的業務，即農戶小額信用貸款按人民銀行公布的貸款基準利率和浮動幅度適當優惠，導致農戶小額信貸利率明顯低于同期其他貸款市場利率。實踐中產生許多冒名農戶貸款，或被用來從事其他活動。筆者曾現場檢查統計出，戶縣某基層農信社2005年發放3090筆，共計1130萬元農戶小額信用貸款，年收利息76萬元，只占其總收入的13％，卻投入了80％的人力、財力，農村信用社很難實現盈利。國外許多基于補貼的農村小額信貸模式鮮有長期成功案例，因此補貼式農村小額信貸在全國逐漸邊緣化。

（二）金融深化理論背景下的改革

由于政府對農村金融市場的管制，尤其是利率管制，使得資本市場產生金融抑制，適當的放松管制，能讓市場機制形成均衡利率，促進經濟發展。2005年，央行在全國五省區開展小額信貸組織試點，戶縣作為試點縣之一，于2006年9月成立2家“只貸不存”的小額貸款公司，當時正處于我國經濟高速發展和國有大行從農村地區大量退出時期，試點初期取得了一定成效。

（三）精準扶貧背景下的改革

扶貧小額信貸作為金融扶貧中一個特惠性政策，在各級政府部門、各金融管理部門、各銀行密切配合下，以“最高5萬、最長3年、免抵押免擔保、全額貼息5321”的要求，夯實責任包干機制，扶貧小額信貸累計發放7100多億元，為打贏脫貧攻堅戰提供了強大資金保障，資產質量總體良好。目前，該項政策已升級為脫貧人口小額信貸政策，政策延長至2025年末，貸款額度由5萬擴大到10萬元，但對5萬元以上部分不予貼息，要求對符合貸款條件的脫貧群眾“應貸盡貸”，進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興。

二、我國農村小額信貸需求端的訴求

從前述的改革歷程看，我國農村信貸體制改革從有時會從供給端出發，側重各個部門的利益調整，忽視了農村經濟主體的實際資金需求，導致較為明顯的幸存者偏差現象，即監管部門抑或是學者調研得到的反饋依然是農戶貸款較難，涉農銀行機構則認為農戶征信和貸款成本偏高，形成與農戶相互排斥的局面。

（一）農村資金有效需求明顯不足

在經濟高速發展時期，可能會存在正規金融部門對農村資金供給不足的問題，但事實上，農戶有效需求不足才是農村小額信貸發展最根本的問題之一。近年來，我國流動性總體上較為充裕，監管部門出臺了一系列引導銀行信貸資金流向涉農領域的指導意見，從銀行角度看，涉農領域的客戶群體總量偏小，有效需求明顯不足，比如扶貧小額信貸獲貸率低是各地最難完成的扶貧指標之一等。農村特別是落后地區小農經濟供需閉環，自已生產自己消費，市場交換頻率低，向銀行貸款用于擴大生產的農戶并不多，絕大部分有信貸需求的農戶，其資金用途主要是娶親、蓋房子等非生產領域，不符合農村小額信貸資金投向要求，而社會上多是將這種消費性需求和生產性需求混為一談。

（二）農村資金需求地域差異較大缺乏可比性

我國農村地區自然稟賦差異較大，受地理位置、產業結構不同的影響，信貸供求狀況千差萬別，自上而下的供給端改革措施可能會出現“水土不服”的現象。夏蓓和蔣乃華（2017）對江蘇省蘇北區285個農戶進行調研分析，結果表明政府對小額信貸供給機構財政補貼力度小、獎勵門檻較高、農戶可抵押物品少、農村信用體系不健全，導致信貸資金供給缺乏。郭志儀和吳楨（2015）實地調研了甘肅省950家貧困農戶，結果顯示農業發展水平顯著影響農村小額信貸供需關系，表現為供給不充分的供求失衡。

（三）農村人口大規模遷徙，有效信貸人口逐年減少

第七次全國人口普查數據顯示，居住在鄉村的人口為50979萬人，占36.11%。與2010年相比，鄉村人口減少16436萬人，城鎮人口比重上升14.21個百分點。從收入角度看，青壯年外出打工收益仍遠高于在家務農收入，農村多是留守老人和留守兒童，這意味著農村信貸需求的進一步萎縮。

（四）農村信用體系建設滯后

貧困戶有專門政策要求“能貸盡貸”，農村富裕戶對小額信貸需求不大，對農村小額信貸有需求的主要是處于貧困線和富裕線之間的群體，但由于這些農戶過去無貸款，信用記錄空白，銀行不掌握其他方面的社會信息，這種信用體系的缺陷反倒是抑制信貸資金充分供給的主要問題之一。

三、當前我國農村小額信貸存在的主要問題

（一）政府部門退出的風險

在政府的主導下，鄉鎮、村組行政力量的介入，使扶貧小額信貸較好地克服了信息不對稱的問題。在5年的過渡期結束后，“三區三州”、無金融服務網點的偏遠農村等欠發達地區，依然會長期存在農村小額信貸資金的需求。相對于城市和工業領域而言，越是小額信貸需求旺盛的地區，越是具有天然的高風險特征，即信息閉塞、交通落后，發生不以人的意志為轉移的外生性風險(自然災害)、市場風險等經濟系統內生性風險的概率越大。一旦政府主導力量的退出，在目前大部分銀行機構農村網點和涉農信貸員不足的實際情況下，農村信貸市場信息不對稱將成為突出問題，當一筆貸款的潛在交易成本超過其潛在收益時，金融機構最終將選擇信貸配給，即減少貸款數量并對貸款進行分配，會導致信貸市場上產生逆向選擇，從而降低市場效率，使得農村小額信貸金融服務成為一小部分群體享用的“奢侈品”，長期下去就會導致農村信貸市場的消失。

（二）較低的利率無法覆蓋運營風險，商業可持續性存疑

農村小額信貸單筆額度小，利率低，單位耗費人力物力成本高，貸款筆數雖多，總收入依然不高，難以形成規模效應，和企業貸款、銀團貸款、票據融資相比，風險收益比低。同時，貸款大多用于農業生產，盡管技術進步能夠促進農業產量的上升，但是相對而言，農業產出不能像工業一樣隨著技術進步會出現革命性變化。加上農村地區信息閉塞、小生產的盲目跟風導致相近地方農產品趨同性過高、農產品受市場因素影響等諸多不可預見因素，一旦發生自然災害或農產品銷售困難，農戶的還款能力就大打折扣。由于許多農戶除了農業收入以外并沒有其它來源，沒有財產可以執行，還款沒有保障，在目前農業保險相對不足的情況下，農業經營的高風險實質上全部轉移給了銀行機構。

（三）農村產權市場發展緩慢，農村貸款與生產周期不匹配

土地、勞動力和資金等生產要素在城鄉之間的流動既不通暢也不對稱，農村居民的主要財產土地和房屋，實際上是土地的使用權、經營權和所有權分離，農民只擁有土地使用權。農村土地市場發育緩慢，土地流轉率低，難以形成適度規模的集約經營，小生產與規模效益之間的矛盾十分突出。同時，現代農業已打破傳統農業的春種秋收模式，向反季節、長周期發展，一般需要3-5年，而農村小額貸款一般期限為1年，往往農民還沒有收益，銀行就得催收貸款，影響了農民使用小額貸款的積極性。

（四）農村信貸市場準入門檻偏高

政策導向仍局限于銀行主導的農村金融供給模式，通過設置較多的門檻限制，制約了多種類型資本的投入。以村鎮銀行為例，一是發起行大多是異地農村商業銀行，地域跨度大，協調和管理成本過高，不利于其可持續發展。二是村鎮銀行要符合與其他銀行差不多相同的監管指標要求，對村鎮銀行高管層的能力提出了較高要求。三是部份村鎮銀行為了獲取更多利潤自然會放棄農民和中小型企業這些低端和中端的客戶,發展高端的客戶市場,這就有悖于最初成立村鎮銀行的目的。

四、完善農村小額信貸的政策建議

（一）跳出扶貧的固定思維模式

當前，扶貧小額信貸的基本模式為社會弱勢群體提供小額的貸款服務，存在著商業可持續性堪憂的問題。因此，應改變過去以提高貧窮人口的金錢收入為目的的小額信貸等扶貧手段。做好移民搬遷等改變貧困人口的基礎設施狀況的金融服務。貧困人口通常生活在山區、高原等偏遠地區，對外交通基礎設施建設缺失，人力、信息等重要生產要素更是無從獲取。在這種情況下，即使少數小額貸款者用獲取的資金設法開展生產活動，也面臨原料運不進去、產品運不出來的困境，個體商業成功的可能性很度很大。金融扶貧的出發點應以“授人以漁”和扶智為主，從增強貧困戶“自我造血能力”的角度去設計和開發金融服務。

（二）大力推廣以互聯網金融為主的普惠金融

技術變革對社會結構造成全面且持久的影響，互聯網金融對于社會弱勢群體的服務能力顯著增強。如陜西省漢臺區政府與阿里2019年開展“智慧縣域＋普惠金融”合作，根據調查，貸款年化利率在7.2%至9%之間，到2021年4月份，漢臺區已授信人數達到8.39萬人，歷史累計放款用戶數達1.75萬人，歷史累計放款金額15.45億元，均全市排名第一。涉農貸款余額達11800萬元、高于目前區內漢臺鋪鎮聚利村鎮銀行等多家銀行機構。這反映出傳統涉農金融機構在新形勢下創新能力不足、支農技術手段落后等一系列問題，比如銀行機構對農戶進行信用評定存在維護成本過高、畫像不夠精準等問題，而互聯網金融通過大數據，能夠將不良率控制在一定范圍內。一方面，互聯網公司憑借強大的科技優勢，及時跟蹤、定位，識別交易對手，這樣就克服了交通、信息不及時等傳統貸后現場檢查弊端。另一方面，互聯網的介入大幅提升了農副產品價格。比如阿里云和西安閻良國強農業合作社合作，將Et農業大腦裝進了甜瓜大棚，能全程跟蹤生產過程，讓消費者更加放心從而大幅度提升產品附加值。因此，要加快金融科技的推廣和應用，以產品思維的角度發展普惠金融，優化目前的普惠金融產品或服務。

（三）加快推進農村產權改革

農村金融供給系統是農村社會經濟系統的一個重要組成部分，不可能脫離農村環境獨立發展。清晰的產權界定是市場經濟制度確立并運行的基礎，從根本上講，解決“三農問題”，必須加快以土地為核心的農村地區產權物權改革，運用市場機制促進生產要素流動。

（四）進一步放寬農村金融市場準入門檻

一是擴大涉農政策保險范圍。科學確定農業保險保費補貼機制，鼓勵有條件的地方政府結合財力加大財政補貼力度，拓寬財政補貼險種，合理確定農業經營主體承擔的保費水平。探索開展地方特色農產品保險以獎代補政策試點。逐步擴大農業大災保險、完全成本保險和收入保險試點范圍。引導保險機構到農村地區設立基層服務網點，下沉服務重心。二是政府性融資擔保、再擔保機構要嚴格以小微企業和“三農”融資擔保業務為主業，不斷提高支小支農擔保業務規模和占比，保持較低費率水平，切實有效降低小微企業和“三農”綜合融資成本。統籌農村地區保險業務與銀行業務的發展，改善農村地區的金融生態環境，增強農村金融服務的可持續發展能力。三是為農村金融發展創造良好的外部環境。在加強監管維護金融穩定的同時，注重發揮市場機制在農村金融化發展中的主導作用:對于不同類型的農村金融機構在政策上要區別對待，逐步放寬對銀行類金融機構準入門檻，取消貸款類機構的準入限制，鼓勵各類資本在農村地區提供金融服務。四是創新金融機構內部信貸管理機制。完善涉農業務部門和縣域支行的差異化考核機制，落實涉農信貸業務的薪酬激勵和盡職免責。適當下放信貸審批權限，推動分支機構尤其是縣域存貸比偏低的分支機構，加大涉農信貸投放。

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作者：謝小軍