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一、服務型政府建設的公共管理理論依據

倡導服務型政府，樹立服務行政理念，是由馬克思主義者提出的，為馬克思所首創，并在以后的社會主義實踐中得到發展和體現。馬克思在批判資產階級統治工具——國家的時候就指出它是“集中化的組織起來的竊居社會主人地位而不是充當社會公仆的政府權力”，因此，當無產階級掌握政權之后，目標就是建立切實為人民服務的政府，“是人民為著自己的利益重新掌握自己的社會生活”，政府內部必須“以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺”。[1]而最早提出服務行政概念的，是德國學者厄斯特·福斯多夫。在《作為服務主體的行政》一文中，福氏認為，自由人權思想、個人主義、私法自治以及契約自由這些觀念都已經過時，是令人無法忍受的過去時代的產物；隨著時代的發展，人們不再依賴于傳統的基本人權，而是依賴于新的人權經濟上的分享權。已由個人照顧自己的“自力負責”，轉變為由社會力量來解決的“團體負責”，進而發展為由黨和國家政治力量提供個人生存保障的“政治負責”，由此提出了服務行政。

20世紀70年代以來，世界各國出現了政府財政危機、政府效率低下和政府形象受損等情況，政府改革呼聲日隆。在公共選擇理論、委托理論以及治理理論的支持下，20世紀80年代開始，西方各主要發達國家掀起了政府改革運動，即新公共管理運動。新公共管理理論提出公共服務的社會化導向，而在隨后發展起來的新公共服務理論則更加強調和突出以公民為本位的政府運作模式。作為解決政府“合法性危機”的唯一出路，新公共服務提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和民主、回應性等理念，強調“公民優先”，在此基礎上明確區分了“顧客滿意”原則與“公民滿意”原則，表達了一種對民主價值的全新關注。正如登哈特所強調的：“與新公共管理(它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念上)不同，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的。”

借鑒新公共管理和公共服務的理論與實踐，我們能看出這些理論為政府改革提供了一個更寬的分析視角，它們在綜合運用多學科理論與方法的同時，更重視從經濟學視角來研究公共管理問題，將公共部門的管理主體擴大到除政府以外的各種非政府組織、各種社會團體甚至私營部門，甚至還主張將當代私營部門管理領域所發展起來的許多理論、原則、方法和技術引入公共部門管理，大大拓展了研究領域，為服務型政府建設提供了理論依據和更為廣闊的思路。

二、西方新公共管理運動對我國服務型政府建設的有益啟示

20世紀80年代以來，以英國、美國和新西蘭等西方發達國家為代表掀起了政府改革運動，即新公共管理運動，其改革的基本主線是重新界定政府與市場的關系。

英國是公共管理運動開展較早的國家，倡導政府職能的民營化和公共服務競標承包化為內容的政府改革。自1979年保守黨執政開始，撒切爾政府就開始了調整經濟政策、民營化、公共服務承包、放松自然壟斷部門的管制等為內容的政府改革。這一改革的許多做法一直延續到了90年代。公共服務的承包制改革，就是把政府業務承包出去，具體的辦法是通過一種競爭性的招標辦法，把政府所承擔的公共服務業務承包給非政府的組織去經營。實際上就是“公共服務”的民營化。

自20世紀70年代初開始，美國經濟就遇到了一定的困難。進入80年代后，美國政府更是為嚴重的經濟滯脹、巨額的財政赤字所困擾。在保守主義經濟學家即自由至上主義者思想的影響下，為了擺脫困境，美國里根政府開始了全面市場化的政府改革。當時美國政府市場化的政府改革，主要表現在兩個方面：政府職能的市場化、政府經濟社會生活管制的放松。

新西蘭服務型政府的建設內容相當廣泛，涉及到整個社會的方方面面。中央控制降低至最低水平，讓政府各部門對組織完全負責，以此提高政府管理的績效。鼓勵各部門和地方政府實行全面質量管理。政府活動的成本，必須考慮市場因素，品質、數量和成本應以公民的需求為判斷標準。政府對于管理不善、生產效率低以及不當投資的公有企業實行民營化，留在公共部門的事業組織及其運作必須采用民間公司的形式。政府被限制介入由社區或民間企業經營可獲取更高效率的經營活動，只能涉入民間經營沒有效率或效能之活動。為建立透明政府和責任政府，新西蘭規定地方政府和中央政府同樣必須遵守財務透明化與責任歸屬明確化的原則。

通過以上幾個代表性國家的公共管理和政府改革的實踐經驗，我們可以概括其對我國服務型政府建設的啟發意義，主要表現在以下幾個方面：首先，要高度重視并將公共服務尤其是社會性公共服務職能，作為政府的首要職能和核心職能。在借鑒國外經驗時，要結合經濟、社會發展的不同階段，探索適合國情的實踐模式。其次，西方公共服務的重點基本都是公共教育、醫療衛生、社會保障、科技服務以及公共基礎設施建設等方面內容。最后，公共服務市場化是西方國家的普遍做法，其實質就是決策與執行的分開。公共服務的質量、數量及標準由政府通過政治過程作出決策，而公共產品和服務的具體提供則通過市場機制，由私營部門、第三部門以及非營利組織通過競爭來完成。

三、我國服務型政府建設的路徑選擇與對策

西方新公共管理運動對我國的行政管理理念與模式產生了深遠的影響，其倡導的政府施政的公民本位、公共服務導向、政府職能市場化等是將來行政管理和公共管理的發展方向。正如遲福林所言：“政府轉型已經成為：‘十一五’時期改革攻堅的中心和重點，以建立公共服務體制為重點是推進政府轉型的主要任務。”[3]因此，本文認為服務型政府是以公共服務理論為基礎，在民主憲政和法治秩序的框架下，以公民本位、社會本位為指導，為國民提供私人和社會無力或不愿提供的、卻又與公共利益相關的非排他性公共產品和公共服務的政府。

正如公共行政大師羅伯特·達爾在《行政學的三個問題》一書中所言：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定”[4]。因此，我國服務型政府的構建在方向既定的前提下必須立足于我國特殊的行政生態，深刻把握公共服務和經濟增長相互作用、相互適應的規律，善于掌握和運用公共服務發展的規律性認識。有學者指出：人均GDP分別處于1000美元左右、1000—8000美元以及8000美元左右時，服務型政府建設應分別處于全面完善公共服務制度(初級建設)階段，以公共服務為基礎和平臺、經濟社會協調發展(全面建設)階段和公共服務型政府建設的高級階段。公共服務與經濟增長的相互關系決定了公共服務與經濟增長應協調發展。[5]在初級建設階段，服務型政府建設主要由政府主導，強化社會服務意識，出臺相應的政策，致力于公共服務制度化；在全面建設階段，服務型政府建設則強調政府與社會的互動與協調，努力實現政府公共服務的三個轉變：從政策型服務轉變為制度型服務，從針對型服務轉變為平等型服務，從單一主體服務模式轉變為多主體服務模式；服務型政府的高級階段應該盡顯服務型政府的內涵和特征，公共服務的內容和形式主要由社會公眾主導和確定，即將公共服務的內容、方式以及評價的選擇權交給公眾。

新形勢下服務型政府的構建對我國各級政府而言還是一個全新的課題，我國雖然有些政府和部門提出了一些諸如“服務承諾”、“一站式服務”、“政務超市”等“服務行政”的口號，但是，這些措施僅僅局限于操作層面和技術層面的探索，還遠遠沒有達到服務型政府建設制度化的要求。因此，當前我國服務型政府建設的核心工作是系統性的制度安排和制度的規范，重點應從以下幾個方面著手。

(一)建立政府公共服務和產品供給的公民導向制度。以奧斯本和蓋布勒為代表的企業家政府理論提出了“顧客導向”的政府再造策略，希望政府能向企業學習，視公民為政府服務的顧客，制定顧客驅使政府的制度，視顧客為關懷的對象，以顧客的需求為行為指南，并以顧客滿意為衡量公共服務質量的標準，使政府自覺、高效地為顧客服務。既然政府服務的宗旨是秉承公民意志，最大限度滿足公民的需求，保護公民的合法權利，因此政府服務必然體現“以民為本，以客為尊”的原則，以公民訴求為導向，即以公民的期望決定策略設計的藍圖，以公眾的需求決定服務的內涵和方式。因此，我們應該重新認識社會與政府的主從關系，從制度上實現政府的決策與行為由“以政府為中心”向“以公眾為中心”的轉移，必須疏通政府與公眾對話的渠道，保障公眾知情權，充分傾聽民意。

(二)摸索建立適合我國國情的公共服務多元化供給制度。公共選擇理論對“非市場失靈”的充分闡釋及其產生的理論影響顛覆了傳統公共服務供給模式的理論基礎，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府公共服務的壟斷，實現公共服務市場化。但是，鑒于國情，我們切不可完全照搬福利國家模式，相反應堅持“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的原則，在保證最低生活保障、初級衛生保健、義務教育的基礎上，以保護弱者為重點，逐步擴大基本公共服務的覆蓋面，從而實現人人都享有基本公共服務的目標。

公共服務中的政府失靈可以用市場化手段來彌補，但這并不意味著市場機制能夠替代政府解決所有公共服務問題。公共服務中政府失靈和市場失靈的客觀存在需要我們尋求公共服務供給的新模式，這就是公共服務的社會化，即公共服務除了依靠政府和市場供給和協調以外，還應積極推動不同的民間組織(包括企業組織、貿易聯合會、金融中介、勞工和農民組織以及商業協會等等)發展起來，這樣，政府的基本職能將更多地在于促進這些組織的發展，并與其相互作用，形成一種新的協調制度，而較少直接干預資源配置。顯然，這一觀點不同于建立在市場——政府二分法基礎上的傳統分析，它認為很大一部分公共服務應由分散的民間組織來協調，政府的活動主要是促進這些民間制度的完善。[6]政府則將其精力高度集中在規則的制定和實施上，通過科學、有效的公共政策，營造一個公開、公正和公平的激勵和約束環境。

(三)建立政務公開制度。政務公開是現代政府治理的一項基本準則，是政府觀念、體制和行為上的一場革命。在傳統的計劃經濟體制下，政府基本上是在封閉狀態下運行的，信息不公開、信息不對稱、政務不透明，造成了極高的機會成本和交易成本，甚至使政府自身的合法性受到質疑。在新的服務型政府體制下，政府信息原則上是一種公共產品，提供政府信息是一項基本的公共服務。按照開放型政府的“游戲規則”，政府信息公開是原則，是制度，不公開是例外，在政府應公開的信息面前人人平等，公民有政府信息的獲取權；政府拒絕提供信息要負舉證責任。

(四)建立政府服務績效的評價制度。雖然我國已經形成了一套各級政府的政績評價體系，但是與政府公共管理和公共服務的整體價值理念仍然相去甚遠，因此，必須重點加強對政府的服務建立相應的績效管理和評價制度。

政府服務績效評價就是根據對政府公共服務的效能、能力、質量、公共責任和社會公眾滿意度等方面的判斷和評價。政府服務績效評價首先必須明確評價的主體，評價的主體應該是多層次、多渠道的。其次，政府績效評價必須確立一定的評價標準，這些標準一是社會效益目標，二是效率，三是公平性，四是適應性，五是可操作性，六是要符合公共行政的倫理和民主價值。在政府服務績效的評價方法上必須從公共行政自身的特質入手展開探索，要注意定性分析和定量分析相結合，建立客觀、適用的指標體系。

(五)建立責任追究制度。責任政府是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共管理進行民主控制的制度安排。它要求政府必須回應社會和公眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務，并承擔責任。不僅政府行使的每項權力要承擔連帶責任，而且政府拒絕行使法定的權力也要承擔責任。人民不僅有享受政府服務的權利，還有監督政府行政、要求其承擔責任的權利。對于政府服務如何，是否達到公眾期望值，特別是政府違法服務、過失服務所造成的后果，公眾有權追究。

參考文獻：

[1]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1972.

[2]陳振海.美國公共服務的市場化改革[J].黨政論壇，2004，(3).

[3]遲福林.全面理解“公共服務型政府”的基本涵義[J].人民論壇，2006，(3).

[4]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[5]唐鐵漢.國外政府公共服務的做法、經驗教訓與啟示[J].國家行政學院學報，2004，(5).

[6]陳曉英.從全社會范圍系統解決中小企業的管理服務問題[J].中國軟科學，2004，(6).

[摘要]政府轉型已經成為“十一五”時期行政體制改革攻堅的中心和重點。本文梳理和討論了服務型政府的理論淵源和內涵，借鑒西方新公共管理的實踐經驗，認為當前我國的服務型政府建設應強調政府主導，以政府與社會的互動和協調為基礎，圍繞制度變遷與制度創新不斷強化政府的公共服務職能，構建政府公共服務和產品供給的公民導向制度、公共服務多元化供給制度、政務公開制度、政府績效的評價制度、責任追究制度，切實推進我國服務型政府的建設步伐。

[關鍵詞]服務型政府；公共管理；實現路徑