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環境信息公開是公眾參與環保的基礎和前提。若沒有環境信息披露和建立信息機制，若的信息不能確保公眾周知，公眾參與就是一句空話。環境信息公開是政府信息公開的一部分，既有自身特色，又遵循政府信息公開的普遍規律。了解信息公開的歷史和發展過程，有助于我們更好地推動和完善中國環境信息公開。一、政府信息公開的意義（一）信息的概念信息民主是現代民主的重要組成部分。信息民主包括獲得信息權、使用信息權與參與信息權。政府作為社會的管理者，在行政管理過程中，制作、搜集、存儲了大量的信息。因為政府信息涉及社會生活的方方面面，與人民生活息息相關，而且數量巨大，可以說政府是最為重要的信息源。而只有公開政府信息，才能滿足公眾獲得信息權、使用信息權和參與信息權的需要，因此，信息公開制度是信息民主的保障。從政府本身的利益來說，政府并不愿意公開信息，法藏官府，秘不可知，保密能夠為政府提供更多的自由裁量的便利。因此，政府信息公開制度是在于保密文化斗爭的過程中發展起來的。（二）政府信息公開制度理論基礎在政府信息公開法律制度下，政府是否應當向公眾提供政府信息，不是由政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的。人民主權理論和知情權理論構成了公眾獲得政府信息的權利的合理性，成為政府信息公開制度的理論基礎。根據人民主權理論，政府機關有義務向公眾公開政府信息，或者說人民有權利獲得政府信息。理由如下：第一，從行政權力的來源看，行政機關所享有的一切權利均來自于人民的權利和憲法的授權。因此，人民必須有一定的途徑了解政府是否適當、完整地執行授權的目的；政府必須公開政府信息，接受授權者的監督。第二，從行政權力內容看，行政權力涉及到國家的政治、文化等社會生活的組織管理。行政權力內容的廣泛性決定了對它監督的重要性。第三，從行政權的行使方式看，行政權行使應當是公開的。作為政府信息公開制度理論基礎的知情權（righttoknow）又被稱為了解權。它首先是作為政治上的權利提出的。美國新聞記者肯特·庫柏（KentCooper）在1945年率先使用了“了解權”一詞。當時美國政府內部存在著消極對待政務信息公開化，任意擴大保密權限的官僚主義傾向。肯特·庫柏在文章中呼吁，公民應當享有更加廣泛的了解權，并建議將了解權提升為一項憲法權利。知情權是人民行使一切民主權利的重要前提。沒有知情權，公民的選舉權和參政權無法實現；知情權是監督政府，防止政府濫用權力的重要手段，能夠有效地監督政府不濫用權力的最好辦法就是建立以知情權為基礎的政府信息公開制度。確認知情權為一項普遍的民主和社會權利，為政府信息公開奠定了基礎。（三）信息公開的意義政府信息公開制度的建立與發展對社會政治、經濟和文化的發展都有重要的意義。1、信息公開的首要意義就是促進公眾參與國家管理。政府信息公開法律制度，首先是公眾了解了行政權力行使的狀況，為評價政府行為提供了基本的信息支持；通過了了解政府信息，人們可以發表言論，提出意見和建議，直接影響政府的決策。2、保障個人權利。公民個人很多權益的實現都必須首先了解政府的信息。政府信息不公開，公民個人就不能獲得有關信息，甚至對自己權利的狀況，如有什么權利、權利是否遭到了侵害，侵害的程度、是否有救濟的途徑等，都不了解。3、促進經濟增長。在信息時代，信息經濟是經濟的基礎，而政府卻是社會中最大的信息所有者和控制者。因此，實現信息化或者信息社會的前提市政府信息公開，使政府信息資源能夠得到有效的開發和利用。4、防止腐敗。陽光是最好的防腐劑。信息公開使政府處于公眾的監督之下，對防治腐敗有不可替代的作用。北歐國家政府廉潔不能說與政府信息公開沒有關系。近年來，防止腐敗成為有些國家建立政府信息公開制度的目的之一。5、提高行政效率。從傳統的政府保密文化的角度看，通常認為信息公開會增加行政負擔，影響行政效率，但是，政府信息公開與行政效率并不矛盾，相反適當地公開政府信息還有助于提供行政效率。二、信息公開制度發展的概況（一）信息公開制度發展的概況瑞典是政府信息公開制度發源地。瑞典于1766年制定了《出版自由法》，賦予報刊以轉載公文的自由。1949年瑞典國會通過了現行的《出版自由法》，1980年制定了《保密法》，1991年又制定了《表達自由法》作為對《出版自由法》的補充。瑞典《保密法》的出發點是保護公眾獲得政府信息的權利，詳盡規定保密信息的范圍，是為了限制行政機關在保密問題上的自由裁量權，瑞典的信息公開制度主要通過《出版自由法》、《表達自由法》以及《保密法》加以確立，它們共同構成了瑞典出版自由與信息公開制度的憲法和法律基礎。瑞典之后，芬蘭、丹麥和挪威等北歐國家也制定了信息公開法律。北歐成為世界上第一個普遍實行了信息公開制度的地區。在20世紀80年代開始到2002年5月，幾乎全部東歐國家都建立了信息公開制度。在西歐國家中，法國是1978年通過的《自由獲得行政文件法》（LawontheFreedomofAccesstoAdministrativeDocument）。荷蘭于1978年制定了政府信息公開法（LawontheAccesstoOfficialInformation）。奧地利和愛爾蘭分別于1986年和1997年制定了信息公開法。在西歐國家中，英國是制定信息公開法比較晚的國家，2000年11月30日英國通過2000年《信息公開法》（FreedomofInformationAct2000）。美國是世界上較早制定政府信息公開法的國家。而且，可以說，在世界上對信息公開制度的發展產生最大影響的是美國的信息公開法律制度。美國憲法第一條修正案規定，國會不得制定限制言論或出版自由的法律。盡管第一修正案沒有明確規定信息公開，但它奠定了美國信息公開制度的憲法基礎。1966年，美國制定了《信息公開法》，即政府信息公開法律制度，規定公眾有權向聯邦政府機關索取任何材料。除了1966年《信息自由法》，1974年制定的《隱私權法》（ThePrivacyAct）是《信息自由法》的重要補充。1976年的《陽光法案》（TheSunshineAct）是關于會議公開的法律，旨在允許公眾參與有關的行政機關的會議。該法也是美國政府信息公開制度的一部分。加拿大《獲得信息法》是1982年制定的。加拿大公民或者在加拿大的永久居民均可以根據該法獲得聯邦政府的紀錄。在非洲，南非于2000年制定《信息公開促進法》（PromotionofAccesstoInformationAct），尼日利亞也于1999年制定了信息公開法。韓國是亞洲國家中第一個制定信息公開法的國家。韓國的《公共機構信息公開法》于1996年12月31日通過，1998年1月1日生效。繼韓國之后，泰國于1997年制定了《官方信息法》。日本的《行政機關擁有信息公開法》是2001年生效的，它標志著信息公開法律制度在日本的確立。在亞洲國家中，印度、菲律賓以及印度尼西亞都在討論制定信息公開法。到目前為止，世界上已經有近50個國家建立了信息公開法律制度。雖然各國的政治、經濟以及歷史文化各有不同，但是各國都走過了一個從保密到公開的發展歷程。（二）信息公開制度發展的原因信息公開制度能夠在二次世界大戰后特別是在近幾年得到普遍的發展不是偶然的。在二次世界大戰之后，特別是近幾年民主政治文化的發展，世界范圍的持續和平，法治、國際人權運動的發展以及經濟全球化，使得獲得政府信息的權利成為一項基本的權利，而公開政府信息也成為一個現代民主法治國家的標志，因而，世界各國紛紛制定政府信息公開法，是信息公開制度成為信息民主的制度性保障。三、中國政府信息公開面臨的問題（一）我國政府信息公開實踐人民主權原則是我國憲法的根本原則之一。依據人民主權原則，政府信息公開是社會主義民主的應有之意。但是我國建國后，由于種種原因，政府信息一直是在保密文化的控制之下。黨的十一屆三中全會后，隨著改革開放和政治體制改革的深入，逐漸提出了政府信息公開的問題。20世紀80年代后期，在我國農村，村務公開是我國政府信息公開的催化劑。當時，農村實行基層自治的時間還不長，相應的法律法規也不健全，長期存在村務不公開的現象，村民自治成了村干部自治。農村實行土地承包制度后，經濟利益的個體化使得農民更加關心村集體資產的使用問題。暗箱操作引發了農民與村干部的矛盾，甚至引起了一些嚴重的沖突。在這樣的壓力下，自從上世紀90年代后期，一些地方自發實行村務公開。村務公開的普遍展開，就引起了鄉鎮政府政務公開的問題。鄉鎮政府政務公開促進了系統性的行政公開。1999年公安部文件，要求在全國公安機關普遍實行警務公開。2000年國家稅務總局《關于在全國稅務系統進一步實行文明辦稅“八公開”的通知》。同時，國家工商管理局等部門紛紛在本部門推行政務公開。網絡在我國的迅速發展，為政務公開提供了一個新的渠道和方式，擴大了公開信息內容的傳播。1999年政府開始了網絡工程，這一高效手段，對政府信息公開起到了巨大的促進作用。政務公開與政府信息公開是不同的。政務公開的內容是有關行政事務的事項，即既有信息的公開也有行為的公開，信息公開是政務公開的一部分，是政務公開的核心內容。因而在政務公開的過程中，政府信息公開也得到發展。隨著政務公開的發展，人們的注意力從寬泛的政務公開逐漸轉變為關注更具體的政府信息公開。2001年中國加入WTO前后，WTO對政府透明度的要求的討論過程中，已經將政府信息公開從政務公開剝離出來，開始強調政府公開信息的義務。2000年春季，非典型肺炎的流行期間，政府對疫情的及時公布，對于控制疫情和穩定社會秩序等都起到了積極的作用，使公眾和政府更加認識到了信息公開的重要性。但是，到目前為止，我國還沒有專門的政府信息公開的法律，《行政處罰法》和《立法法》等法律規定了政府在某些方面的信息公開義務。1996年通過的《中華人民共和國行政處罰法》提出了行政處罰公開原則，并且對行政處罰依據提出了具體的公開要求。廣州市政府在2002年11月6日通過了我國第一個政府信息公開的地方政府規章《廣州市政府信息公開規定》。該《規定》是由我國地方政府制定的第一部全面、系統規范政府信息公開行為的政府規章，也是我國第一次以立法（地方規章）形式全面規范和要求政府必須對公眾進行較為全面、徹底的信息公開。后來，湖北省政府、武漢市政府、上海市政府、深圳市政府等地方政府相繼制定了地方性的政府信息公開規定。（二）我國政府信息公開的主要問題我國政府信息公開的實踐與法律制度雖然有了一定的發展，封閉的政府正在向開放的政府轉變，政府機關通過各種方式公開的信息也越來越多。然而，我國的政府信息公開才剛剛開始，綜合的信息公開的法律制度還沒有建立，政府信息公開還存在很多問題。1、政府信息公開是以權力為基礎目前政府信息公開不是以可訴求的獲得政府信息權為基礎，而是以政府的職權為基礎。這樣公開信息是以行政權力為主導的，公開是行政機關推動的。2、政府信息公開的范圍不確定因為目前沒有信息公開法，所以政府信息公開的范圍沒有明確的規定。目前對信息公開的范圍有界定作用的是《保密法》。保密法強調的是保密而不是公開。目前政府公開的多是法律法規，辦事程序和執法守則等一般性的信息，對群眾普遍關心的問題反而遮遮掩掩。3、政府信息公開沒有明確的程序由于沒有明確的法律程序規定政府應當以什么方式公開政府信息，所以現在政府信息公開的方式是由政府決定的。因而政府多采用主動公開的方式，公布的多是一般性的信息，而比較具體的行政信息，由于沒有申請政府公開信息的程序規定，公開的就很有限。4、沒有監督機制和救濟手段由于現有規定信息公開義務的法律都沒有明確規定監督信息公開的機制，也沒有規定不公開信息的法律責任。因而，政府機關如果拒絕提供信息，信息申請人沒有獲得救濟的途徑。四、我國信息公開立法展望政府信息公開法律制度是通過法律確立的是政府公開其所擁有的信息的制度，既有憲法、信息公開法及其他相關法律關于政府信息公開的法律規定構成的度。其中憲法是政府信息公開法律制度的基礎，而信息公開法是政府信息公開的專項法律，其他法律是配套性法律。與信息公開法相配套的法律包括保密法、數據保護法和檔案法等。信息申請人獲得政府信息的利益、國家秘密受保護的國家利益和個人隱私不受侵犯的個人利益是政府信息公開法律制度所要保護的基本利益，在信息公開法律制度的框架下，這三方面的利益必須保持基本的平衡。因此，信息公開法、保密法和數據保護法是構成政府信息公開法律制度的主要法律。法律制度建設的發展與完善應當是立法、執法和司法統一協調運作的結果。在目前我國還沒有信息供開發的情況下，當務之急是制定信息供開發和數據保護法，修改保密法等法律。（一）加快制定信息公開法政府信息公開法已經列入了全國人大的立法規劃。在制定信息公開法時，應當解決的主要問題有四個：第一，明確信息公開的義務主體的范圍。世界信息公開法發展的方向是擴大信息公開義務主體的范圍。應當將立法機關、司法機關以及其他公共機構納入到信息公開的義務主體范圍。第二，規定政府信息公開的程序。第三，規定救濟程序。信息公開的爭議具有其特殊性，決定了信息公開爭議不易過早進入司法程序。因此，很多有信息公開法的國家，在司法救濟程序前設置具有專業知識的信息裁判所來解決信息公開的爭議。對政府機關的信息公開決定不服的當事人，可以在行政救濟之后請求獨立的信息裁判所救濟，對信息裁判所的裁決不服在訴訟到法院。通過制定信息公開法引入信息裁判所救濟制度，對政府信息公開法律制度的發展具有重要意義。第四，規定政府信息公開案件的審理方式。有信息公開法的國家對信息公開案件的審理方式有單方審理的規定。我國法律規定的不公開審理是指對審判組織及當事人之外的人不公開，但是對當事人是公開的。因此必須通過制定信息公開法規定單方面的審理制度，保護例外信息。（二）加快制定數據保護法信息公開法的重要例外就是個人信息。信息公開法的個人信息例外只是對個人信息披露的保護。數據保護法作為政府信息公開法律制度建設的一部分，對世界各國的信息公開法律值得的順利發展都發揮了不可替代的作用。在我國信息公開法律制度發展的過程中，必須認識到個人數據保護對政府信息公開的意義，并加快數據保護法的立法工作，保護個人隱私，促進個人信息的流動。（三）加快修改《保密法》我國現行的《保密法》是1988年制定的。由于我國近年來改革開放和市場經濟的發展，《保密法》已經不能完全適應社會的需要，只是保密工作中存在一些問題。這些問題主要包括：第一，定密活動不規范，導致定密范圍偏寬，密級偏高，妨礙了信息的合理使用；第二，國家秘密只定不解。保密制度存在的問題已經成為政府信息公開法律制度發展障礙，必須加快修改《保密法》，建立起行之有效的保障制度，以保障政府該公開的得以公開，充分發揮政法信息對我國政治、經濟、科技和社會等領域改革和發展的促進作用。